農村“外嫁女”問題的挑戰與出路

徐 杰

（山東師范大學 山東濟南 250358）

近些年，拆遷愈演愈烈，農村的土地也越來越珍貴。在巨大的利益面前，一方面是村民集體經濟組織極力想通過村民自治形式下的“村規民約”剝奪“外嫁女”的權益，另一方面是“外嫁女”維權抗爭的荊棘之路。農村婦女本身的弱勢地位，法律意識的淡薄，使其權利頻受侵害，而“外嫁女”則在此問題上受到的侵害尤為嚴重。然而，由于農村糾紛盤根錯節，人民法院在處理“外嫁女”問題時也往往出現著司法不統一的混亂局面，本文在嘗試分析“外嫁女”問題在民事案件的維權路徑與行政案件的維權路徑的基礎之上，提出解決此問題的出路，以期能夠達到保障農村婦女各個方面的效果，減少社會矛盾的發生。

“外嫁女”問題概述

“外嫁女”的概念。嚴格來說，“外嫁女”并非法律術語，其含義學界也沒有形成統一的認識。商春榮學者認為，所謂的“外嫁女”，指的是嫁人但不出村、戶籍仍然留在原來村的農村戶口婦女、招贅的男子和他們的子女。筆者認為，“外嫁女”是一種廣義的稱謂，傾向于對某類人籠統地稱呼。主要是指，與外村人結婚，但戶口仍留在本村之中，戶口隨本村婦女結婚的男子及其子女。概因婚姻這一行為，加之“男尊女卑”“重男輕女”“嫁出去的女兒潑出去的水”這些完全不容于現代社會的法制規則，引發一系列明顯不合理，確成為至今沒有標準答案的中國農村治理難題。

“外嫁女”糾紛類型?！巴饧夼苯Y婚后不遷出戶口分為多種類型，其中需要考慮的因素亦有很多：土生土長的村福利待遇較好；若將戶口遷出自己生長的村，現實生活中是沒有合理理由再遷回，即使離婚，也只能在“別人”的村掛著戶口?；蛟S，“外嫁女”考慮過其即將嫁入的村在其出現離婚情形時會導致自己權利受損，但沒有考慮到自己土生土長的地方，也會出現如此多侵害自己權益的可能。

土地，是農村重要的自然資源。以土為本，是農村長期以來形成的觀念，在一個村土地權益總量一定的情形下，分的人愈少，每個人分得的權益就越多，因此，取消某一類人的權益成為了村民集體決議的實踐中多數人決議。一般而言，農村的“外嫁女”需要被保護的地方主要有：農村土地的承包經營權，宅基地使用的權利、土地征收補償的分配權以及在政府征地拆遷過程中需要請求安置補償的權利。但究其本質，“外嫁女”糾紛的實質其實是農村成員資格，即村民資格的認定問題。

“外嫁女”問題的民事解決路徑剖析

法律規定對民事訴訟解決“外嫁女”問題的制約。第一，最高人民法院的兩個答復前后矛盾。2001年7月9日，最高院研究室在對廣東高院的答復中指出，農村集體經濟組織與該組織的成員之間的收益分配糾紛，是民事糾紛，人民法院應當受理。2002年8月19日，最高院立案庭對浙江高院的答復中指出，農村集體經濟組織與該組織的成員因土地補償費的爭議，不是民事糾紛。最高法前后矛盾的答復導致各級法院民事審判庭對此類案件的受理與否亦相互矛盾。第二，最高院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》(法釋［2005］6號)也明確將該類案件排除于民事訴訟的受案范圍。

民事訴訟解決“外嫁女”問題的不同裁判情形。筆者通過分析裁判文書網關于“外嫁女”糾紛的典型判決，將“外嫁女”糾紛分為以下三類裁判結果：一是支持“外嫁女”的訴訟請求。法院認為，綜合考慮原告的生產狀況、生活狀況、戶口狀況以及農村土地的基本生活保障功能等方面，認可原告的成員資格，進而支持其訴訟請求。二是被告村委會勝訴。法院認為，原告雖婚后未遷出戶口，但是其生產、生活并不依賴該村土地作為基本生活保障，不存在較為固定的生產和生活關系，因此對其請求不予支持。三是法院不予受理。法院認為要想獲得補償款，前提條件是要有村民資格，而村民資格的認定不是法院民事訴訟受案范圍。分析上訴三種觀點，無論是原告還是被告獲得勝訴，法院均是對案件實體進行了審理，即對村民資格問題進行了判定，而不予受理的結果是法院對該類案件不予理睬，不行使管轄。

“外嫁女”問題的行政解決路徑剖析

“外嫁女”與村委會糾紛的行政訴訟路徑。村民自治是“外嫁女”問題產生的根源，一般來說，村委會通常以制定村規民約的方式來剝奪村民權益。一直以來，中國的農村社會依靠傳統道德、風俗習慣、村規民約等進行治理，自上世紀80年代開始，我國憲法首先規定了村民自治，其后《村民委員會組織法》亦規定，村委會是村民自我管理、教育、服務的基層群眾性自治組織。不得不說，村民進行自我管理仍是當下農村最基本的治理方式。但是任何事情都是有限度的，過猶不及，村民自治也是這個道理，自治也不是法外之地，不能違背法律，更不能違背憲法。男女平等、保障婦女權益是我國的基本國策，實行村民自治也不得侵犯某類村民的權益。

如何對村民自治產生的村規民約進行行政訴訟救濟，依賴于《村民委員會組織法》第27條的規定。該條款規定鄉鎮政府對村規民約有權進行責令改正，就是規定可以對村民規約進行實質審查，對其是否違反法律、法規予以判斷。因此，行政訴訟的路徑為：首先可因村委會的村規民約請求鄉、鎮人民政府進行處理，若不服處理決定，再以鄉鎮人民政府沒有正確履行職責為由復議或者訴訟。

“外嫁女”與行政機關的行政訴訟探析。在政府征地拆遷過程中，行政機關經常以村民自治為由，在征地補償安置方案中設定“外嫁女”不具有村民資格，不能享受安置補償待遇。筆者在典型案件的梳理中，認為山東高院的判決，操作性強，在成員資格判斷領域形成了獨特的司法審查規則，法院在戶籍、實際生產生活的地方、土地是否為基本生活保障以及村民意見等方面綜合考慮，以判斷“外嫁女”的成員資格，進而決定是否支持征地補償的方案。筆者認為，不對“外嫁女”實際情況作區分處理，而僅以是否結婚為由，一律剝奪成員資格的做法，違反法律規定，不值得提倡。通過相對全面的標準，個案分析，實質審查，以判斷村民資格，有利于維護“外嫁女”權益。

“外嫁女”問題的其他解決路徑探析

加強頂層制度設計。村民資格的確認，牽涉到戶籍制度、土地制度、社會文化、村民自治等多方面因素，急需國家最高立法機關積極做出回應，統一立法，避免相同案件不同結果的沖突。立法的認定作出原則性的規定后，各省可以根據實際情況，結合各自的地域特點，指定指導意見，規范村民自治。

地方政府的規范指導。在法律為制定之前，地方政府可以以發布指導意見、通知的形式，對“外嫁女”問題進行細化規定，為村民的自我管理提供規范指引，地方政府的立場，會對村委的行為形成約束。

鄉鎮政府的定期檢查。根據《村民委員會組織法》規定，鄉級政府對村委會工作給予指導，27條規定，鄉、鎮政府有權要求村規民約進行改正。因此，鄉、鎮人民政府應當承擔起監督制約的責任，不只是在責令履行法定職責之訴中對村規民約進行審查，還應當主動進行監督檢查，發現與法律相違背的村內規定主動制止。

加強性別平等教育。男女平等雖然早已作為一項基本國策，但農村的性別平等意識，婦女的權利保障意識仍然不強。要保證農村的教育權，摒棄“男尊女卑”的落后思想，鼓勵婦女平等獨立意識地培養。此外，還要通過各種途徑開展普法宣傳，增強農村婦女的法律知識和法律意識，只有懂得如何運用法律的武器，才能真正地做到維權。

理論很豐滿，解決“外嫁女”糾紛的途徑很多樣，但現實中“外嫁女”的維權之路卻注定充滿荊棘。法院作為審判機關，在人民有訴求時，不宜一再回避，概不處理。各級政府在愈演愈烈的“外嫁女”糾紛之中也要承擔起各自責任，通過立法、司法和行政各方面，公平、理性、穩妥地破解“外嫁女”這一難題，從而有效化解社會矛盾，提高婦女的社會地位。

注釋

[1]韋志明．村民自治下外嫁女問題的困境、挑戰與出路[J]．貴州民族研究，2019,(7):76．

[2]朱慶、雷苗苗．農村婦女土地權益司法保障的應然選擇——以“外嫁女”為研究對象[J]．甘肅社會科學，2019,(5):134．

[3]商春榮．中國農村婦女土地權利保障研究[M]．北京: 中國經濟出版社，2005．

[4]趙貴龍．“外嫁女”糾紛:面對治理難題的司法避讓[J]．法律適用，2020,(7):7．

[5]張巖、冉旭東．“村規民約”與憲法權利的沖突與衡平— —以農村“外嫁女”土地權益保護為例[J]．哈爾濱學院學報，2019,(2):84．

[6]《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條規定：“下列涉及農村土地承包民事糾紛，人民法院應當依法受理：（一）承包合同糾紛；（二）承包經營權侵權糾紛；（三）承包經營權流轉糾紛；（四）承包地征收補償費用分配糾紛；（五）承包經營權繼承糾紛。集體經濟組織成員因未實際取得土地承包經營權提起民事訴訟的，人民法院應當告知其向有關行政主管部門申請解決。集體經濟組織成員就用于分配的土地補償費數額提起民事訴訟的，人民法院不予受理?！?/p>

[7]山東省高級人民法院（2018）魯行終2522號《行政裁定書》。