鄉(xiāng)村收縮背景下的發(fā)展規(guī)劃路徑探索

剛傳軍

(東營市河口區(qū)新戶鎮(zhèn)人民政府，山東 東營 257000)

一、引言

國家《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022）》對鄉(xiāng)村振興提出了“農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富”的奮斗目標，鄉(xiāng)村深化改革與發(fā)展轉(zhuǎn)型的方向也得到了進一步的明確。在國家空間規(guī)劃體系重構(gòu)的背景下，統(tǒng)一的空間治理體系加強了對“全域管控”和“多規(guī)合一”的關(guān)注，鄉(xiāng)村振興不能再走傳統(tǒng)的空間供給路徑。而且與傳統(tǒng)規(guī)劃領(lǐng)域關(guān)注建設(shè)用地規(guī)模、指標和布局等不同，鄉(xiāng)村地區(qū)除了供生活服務(wù)的村莊建設(shè)用地、部分散點式城鎮(zhèn)建設(shè)用地之外，還有廣袤的生態(tài)環(huán)境供給和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，更呼喚整體價值的維系。因此，在空間資源有限的情況下，鄉(xiāng)村地區(qū)振興必須直面收縮的現(xiàn)實，避免浪費、兼顧公平和效率，探索一條集約、高效的規(guī)劃實踐路徑。

二、鄉(xiāng)村收縮面臨的挑戰(zhàn)

（一）整體空間的收縮

我國鄉(xiāng)村地區(qū)的空間管理，經(jīng)歷了從“城市規(guī)劃”到“城鄉(xiāng)規(guī)劃”、從基本忽略到被動式管理的時期。在城鎮(zhèn)增量為主的擴張時代，大量的生態(tài)、農(nóng)業(yè)等非建設(shè)空間轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)空間，同時，鄉(xiāng)村地區(qū)長期以來的人均建設(shè)指標偏高成為被迫收縮的原罪，成為各類規(guī)劃盤整建設(shè)用地指標的來源，實際上變?yōu)榱顺擎?zhèn)“圈地運動”的工具，“宅基地置換”“撤村并點”等來換取城市建設(shè)空間釋放的方式，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村建設(shè)空間在絕對量上的大量減少、“絕對壓縮”，而大量“空心村”、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的荒廢等現(xiàn)象更導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)空間的整體實際使用空間也在“相對收縮”。

（二）承載功能的收縮

鄉(xiāng)村地區(qū)承載功能的收縮源于現(xiàn)行的國家土地政策。國有土地和集體土地制度的二元性決定了鄉(xiāng)村長期以來以農(nóng)民單一居住、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)耕作為主的現(xiàn)實局面，廣大鄉(xiāng)村的功能拓展需求長期被壓抑。在快速工業(yè)化與城鎮(zhèn)化時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起帶來了農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，但是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在環(huán)境污染、資源浪費、競爭能力弱等方面出現(xiàn)的問題，鄉(xiāng)村功能的發(fā)展再度進入瓶頸。隨著對鄉(xiāng)村地區(qū)價值回歸的呼喚，主要服務(wù)于城市居民、以生態(tài)本底為基礎(chǔ)的旅游、康養(yǎng)、休閑等功能在鄉(xiāng)村興起，外部資本對于鄉(xiāng)村建設(shè)的投入意愿逐漸變得強烈，部分城鎮(zhèn)型職能項目向鄉(xiāng)村地區(qū)強行注入。但鄉(xiāng)村地區(qū)還是受到土地政策的限制，總體上仍然呈現(xiàn)居住功能的單一性。

（三）鄉(xiāng)村特色的收縮

我國漫長的農(nóng)業(yè)文明時期積淀了豐厚的鄉(xiāng)土文化，也使得鄉(xiāng)村地區(qū)形成了各具特色的人文環(huán)境。而長期以來鄉(xiāng)村地區(qū)并非城市規(guī)劃管理、監(jiān)督的重點，村民自主建設(shè)缺乏引導(dǎo)，逐步演化為無序建設(shè)和違建搶建的非法建設(shè)的重災(zāi)區(qū)。在納入城鄉(xiāng)規(guī)劃法定體系后，“新農(nóng)村”“美麗鄉(xiāng)村”等鄉(xiāng)村建設(shè)運動不可避免地帶有城市規(guī)劃理論和方法的色彩，如村莊集中居住，新建住宅追求城鎮(zhèn)建筑形式；公共設(shè)施上采用標配式、等級式設(shè)施配置，使用效率低缺乏維護；鄉(xiāng)村環(huán)境整治和美化甚至造成了“千村一面”的尷尬景象。這些方式對鄉(xiāng)村地區(qū)傳統(tǒng)文化帶來了極大的沖擊，使得許多鄉(xiāng)村既無法回到過去的傳統(tǒng)，也同時下的空間場景需求不匹配，呈現(xiàn)出特色文化、特色景觀缺失的局面。

（四）農(nóng)村人力的收縮 整體空間的收縮

改革開放后生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)的變化，帶來了農(nóng)村中青壯勞動力人口的大量流出，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的就業(yè)結(jié)構(gòu)逐步瓦解，勞動力資源被動式地進行了再分工，中老年成為主力軍。人口的流出大大削弱了鄉(xiāng)土社會的關(guān)聯(lián)性，逐步被經(jīng)濟特征更為顯著的現(xiàn)代社會交往的復(fù)雜關(guān)系網(wǎng)絡(luò)取代。因此，盡管當前鄉(xiāng)村地區(qū)的價值獲得普遍的認可，但是享有鄉(xiāng)村發(fā)展權(quán)益、具有鄉(xiāng)土關(guān)聯(lián)的人群回歸效應(yīng)并不明顯，反而是外部多種資本力量，通過新型農(nóng)民雇傭的方式，參與到鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)當中，從業(yè)者變?yōu)槿狈ι鐣€(wěn)定性和制度保障性的單一經(jīng)濟關(guān)聯(lián)人群。

三、“精明收縮”理念下的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃路徑

（一）剛性與彈性相結(jié)合的空間準入門檻

在整體收縮的背景下，鄉(xiāng)村地區(qū)不能再走簡單的“拆村并點”模式，也不能盲目地進行“發(fā)展擴張”。首先應(yīng)明確以總體減量、盤活存量的思維來進行規(guī)劃和管理，同時針對過去建設(shè)的無序，建立一定的空間糾錯預(yù)控機制。其次要明確生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田等剛性底線空間，堅持以全域全要素為基礎(chǔ)，綜合歷史、文化、環(huán)境等特色要素對國土空間開發(fā)適宜性和資源承載力進行綜合評價，精明地對鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展?jié)摿M行辨識，既要給有條件的鄉(xiāng)村充分發(fā)展機會，也要給尚不具備條件的潛力地區(qū)一定的發(fā)展彈性。最后在布局管控上，要尊重鄉(xiāng)村自然生態(tài)環(huán)境與既有建設(shè)肌理，明確對開發(fā)建設(shè)的引導(dǎo)，既達到對鄉(xiāng)村建設(shè)地區(qū)空間約束、適度集中、精簡集約的要求，也應(yīng)加強農(nóng)地整理，減少農(nóng)用地的碎片化、實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營的規(guī)模化，還能提高自然環(huán)境的質(zhì)量，助力鄉(xiāng)村旅游、服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

（二） 控制與引導(dǎo)相結(jié)合的功能用途管制

作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然結(jié)果，鄉(xiāng)村收縮更根本的動力是鄉(xiāng)村經(jīng)濟與社會的轉(zhuǎn)型。鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)發(fā)展要更注重一產(chǎn)與二三產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動與融合，并且伴隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”“生態(tài)+”等新經(jīng)濟的出現(xiàn)，鄉(xiāng)村承載發(fā)展功能的形式和內(nèi)容都發(fā)生了重大的變化，必須協(xié)調(diào)好“控”與“引”的關(guān)系，通過限制性與激勵性的差異化政策條件設(shè)計，實現(xiàn)對于市場行為的有效約束與導(dǎo)引。

（三）管理與治理相結(jié)合的共享管治模式

當前基于集體土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)改革創(chuàng)新工作正在推進，針對土地產(chǎn)權(quán)的分置導(dǎo)向，必須加快架構(gòu)鄉(xiāng)村地區(qū)治理模式探索，及時協(xié)調(diào)自上而下的管控和自下而上的需求。村莊更新是一項長期性社會實踐工作，應(yīng)該循序漸進，尊重在地農(nóng)民自主發(fā)展的選擇，通過制度層面的精準化設(shè)計和法律法規(guī)調(diào)整，進行規(guī)范和引導(dǎo)。因此，建立起“伙伴式”鄉(xiāng)村治理模式很重要，政府通過努力扶持、吸引原住民的回流、建立農(nóng)民主體地位，并持續(xù)提升村民的知識文化水平，讓農(nóng)民自己管理鄉(xiāng)村和建設(shè)農(nóng)村，在夯實鄉(xiāng)村社會關(guān)聯(lián)的條件下激發(fā)企業(yè)和個人到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的激情，保障多主體利益的實現(xiàn)。