規范農村三資管理 確保集體經濟增值

王盛君

（舟山市定海區農業農村局，浙江 舟山 316000）

近年來，定海區按照構建“管理規范、監督有力、運行高效、富有活力”的農村集體“三資”管理體制和運行機制的目標，通過清產核資健全臺賬、建章立制規范管理、提升網絡強化監管、產權改革確權活權，組建農村集體“三資”代理服務中心、農村產權交易中心，啟用“三資”監管系統、產權交易平臺、股權信息系統，規范村社干部權力運行，提升全區農村集體“三資”管理水平，2016 年底被農業部認定為第三批全國農村集體“三資”管理示范縣。

一、全區“三資”管理主要做法

（一）嚴把“三道關口”，摸清家底，促進融合

嚴把清查登記關：以經濟合作社為單位，成立由董事會、監事會、部分股東代表和代記賬會計為成員的清產核資小組，以會計賬目為依據，進行全面的清查和核實，分門別類進行登記和編制清冊，確保核實核準“三資”家底；嚴把公示公開關：邀請股東代表全程參與清查核實工作，并將清查結果進行全面公示。對群眾提出異議的事項，專門組織人員進行調查復核，確認無誤后建立“三資”管理臺帳；嚴把審核審查關：鎮（街道）成立清產核資審核組，對各社上報的“三資”臺帳進行全面審核，特別對清理登記的資源是否存在產權爭議進行重點審核，經審核無誤后由“三資”代理服務中心人員輸入“三資”監管系統，建立完善全區“三資”管理數據庫。截止2019 年集體經濟總收入15332 萬元，全面消除經濟薄弱村，各村集體經濟總收入均達到10 萬元以上，經營性收入均達到5 萬元以上。

（二）強化“三個保障”，建立“三資”管理長效機制

一是強化組織保障。建立“三資”管理三級聯動工作體系，區級層面建立農村集體“三資”管理辦公室，負責全面指導、協調、監督和檢查；鎮（街道）成立“三資”管理領導小組，設立辦公室和“三資”代理服務中心，負責日常管理；村經濟合作社建立“三資”管理小組和“三資”監督小組，承擔集體“三資”經營管理和日常監督；二是強化制度保障。相繼出臺了《定海區農村集體資金、資產、資源管理辦法（試行）》、《定海區農村產權交易管理辦法（試行）》等制度，嚴格按制度加強農村集體三資管理工作；三是強化考核保障。制定相關考核規定，把農村集體“三資”管理工作作為考核重要內容，納入基層干部政績考核范疇。

（三）開展集體資產股份制改革，建立農村產權交易平臺

全面實施村集體資產股份制改革，推動農村集體資產產權到人（戶）、權跟人（戶）走，并在“三資”監管系統基礎上開發啟用了農村股權信息化管理模塊，錄入股權數據。與區海洋農商銀行聯合印發了相關制度，2016 年確定了6 個股份經濟合作社為股權質押貸款試點社，于11月在岑港街道桃夭門社區舉行了股權質押融資簽約啟動儀式；2018 年又確定了4 個股份經濟合作社為試點社；建立農村產權交易平臺，規范產權交易行為。成立區、鎮（街道）兩級農村產權交易服務中心，設立了服務窗口，將農村集體資產資源承包、租賃、出讓和轉讓納入產權交易的范圍，要求規定金額以上的村級集體資產交易全部納入產權交易平臺運作。

（四）加強“四大監督”，提升監管實效

一是加強民主監督。按照農漁村“小微權力”清單，全面推行監事會參與監督集體資產資源處置、工程項目建設、經濟合同簽訂、重大投資等事項；實行民主理財小組對集體開支逐筆審核制度；二是加強會計代理監督，通過“三資”委托代理服務制，實現賬務設置，票據管理，民主理財，報賬管理，檔案管理的“五統一”。11 個“三資”代理中心對各社當期發生的經濟業務進行嚴格審核，對不合規的票據和資金支付進行登記后一律退回補辦手續；三是加強審計監督。按照“三年一輪審”、“離任必審”、“信訪必審”的要求，采取以鎮（街道）自審、鎮（街道）互審、區站重點審計和委托事務所審計相結合方式，有序推進農村財務審計工作；四是強化網絡實時監管。區審計站和鎮（街道）“三資”代理服務中心利用“三資”監管系統實行實時監管，重點針對超預算支出、大額資金支出、經濟合同履行情況等關鍵環節設置網上實時預警，發現問題，直接溝通，落實措施，限時整改。

二、目前“三資”管理中存在的主要問題

（一）重分配輕積累，集體積累逐漸減少。集體資金分配包括收益分配和資產性分配。隨著經濟發展和工業化、城鎮化進程加快，不少村因土地征用、城中村拆遷，農村集體土地、山林、房屋被征用后變現為巨額補償性貨幣資金，在當前資金投資預期收益不明確且可能流失的情況下，干部因求穩、股東從自身利益出發，只顧眼前利益，無長遠打算，資產性分配資金的做法較普遍，造成“股東口袋鼓了，集體經濟萎縮了”，集體積累逐漸減少。

（二）集體收入來源單一，管理機制不夠完善，集體經濟發展緩慢。一是政策因素對集體經濟影響較大。隨著政策的調整與收緊，“打擦邊球”搞違建提高集體收入的行為難以為繼，城中村因拆遷房屋租賃收入出現斷崖式下降；二是保值增值缺乏有效途徑。大部分村拓寬經營渠道發展的能力不足，自我營收能力較弱，有些村有資金卻因缺乏有效投資的渠道和方向，難以實現資金向資產的轉變；三是村集體管理機制不夠完善。雖有區委區府發展村集體經濟的優惠政策，但因缺乏產業開發、資金運作、經營人才等條件和支撐，致使集體經濟發展步履維艱。

（三）“三資”管理制度執行不力。一是少數社不嚴格執行財務制度，存在多頭開立一般賬戶情況，大額資金支付未經股東代表會議集體討論決定，財務管理內部控制制度缺失。二是有些社對外出售、租賃、發包集體資產資源時操作簡單，不執行民主程序，不搞招投標，存在著程序不到位、手續不完整情況。三是非生產性支出控制不嚴，個別社集體臨時借款發放股東農醫保補貼，個別社存在違規發放津補貼、車（油）貼、年休獎和黨員干部參加黨組織活動的誤工補貼等。四是工程項目管理不夠規范。部分工程未進行招投標或招投標流于形式，未按財務制度規定實行預決算管理；工程款支付不規范，票據不合規，未按規定留取質保金；基建合同管理欠規范，對增加的基建工程未能補簽合同，工程完工后未進行工程竣工決算等。

（四）績效考核不力，監管主體缺位

一是農村集體資產管理缺乏績效考核。不少村干部和股東認為集體資產管理就是看管好財務收支，沒有意識到資產保值或增值是集體資產管理的主要目標和任務，鎮（街道）對村干部的業績考核基本上沒有與集體資產保值增值掛鉤。二是民主監督不到位。有些村民主理財監督流于形式，“老好人”抬頭；部分村民由于民主意識淡薄，平時對集體的事不關心、不過問、不了解，只有個人利益受到損害時才開始關注，才想起監督，制約了民主監督作用的有效發揮。三是會計監督乏力。有的村社干部，對鎮（街道）代理會計實行的會計監督看不慣、看不起，責怪、不配合、甚至出難題，致使部分鎮（街道）代理會計不能管、不敢管。

（五）農經管理力量相對薄弱。隨著中央對農村工作的不斷重視，農經工作業務量不斷增加，一些鎮（街道）農經員身兼多職，“三資”管理工作人員少、任務重的矛盾愈加突出，制約了“三資”管理工作順利開展。鎮（街道）“三資”服務中心代理會計，既要代理多個村社記賬，又要承擔村級財務審計工作，工作忙、壓力大。由于審計人員和記賬人員是同批人，“自己審計自己”，極大地弱化了其審計監督職能。區農經站人員配備不足，既要指導業務又要審計財務，“三年一輪審”心有余而力不足。

三、創新和完善“三資”管理的思路與舉措

（一）加強“三資”管理，狠抓制度落實

一是健全基層監管工作體系，強化鎮街道監管的主體責任，不斷提高三資監管的針對性和有效性。二是嚴格執行三資管理的制度規范。規范財務管理、票據管理、合同管理、債權債務管理、資產資源管理、村級非生產性開支、收益分配制度等，強化事前、事中、事后監督。繼續把民主管理和財務公開落到實處，確保“三資”監管各項制度的落實。三是發揮農漁村產權交易平臺作用。把集體資產資源承包、租賃、出讓和轉讓納入規范化管理，防范暗箱操作和權錢交易，確保集體資產資源收益最大化。四是探索有效措施，加強工程管理。加強基建工程項目各環節的監管，從源頭上避免部分社為節省開支而在工程項目中頻繁使用不規范票據問題。

（二）進一步加強集體資金管理

一是提高集體資金存放效益。按照公開、競爭、效益、安全的原則，采取公開招投標或政府統一談判方式，對各社閑置不用的集體資金進行競爭性存放，以存款利率指標為標的，結合服務水平、便捷程度、對鄉村建設支持力度等指標，進行綜合評價確定實行競爭性存放，方式以定期存款為主。二是逐步推廣集體資金支付網上審批和使用村務卡。社區村體制改革完善工作完成后，全區實行“一村一社”，一個賬戶基本結算、一個賬套統一核算，通過加強組織領導，加大宣傳引導，在總結試點經驗基礎上，改進存在的不足，形成一套可復制、易推廣的資金支付網上審批操作模式，逐步在全區范圍進行推廣，真正把村級資金的使用放到陽光下運行。

（三）加大扶持力度，拓寬發展思路，促進農村集體經濟快速發展

一是加大政策扶持力度。區政府要制定出臺集體建設用地開發建設政策，按照每個村規模大小，允許相應的建設用地用于產業布局。繼續落實并加強扶持村級集體經濟發展的政策措施，不斷完善結對幫扶、村企結對、山海協作等工作機制，大力扶持由村股份經濟合作社領辦的各種經濟發展項目；二是積極實施“強村工程”。加快對村級農貿市場、物業用房的提升改造，增強商業綜合體能力。支持和引導村集體以土地、物業等資源，以保底分成的方式合作、入股，穩妥參與景點打造、產業投資、基礎設施建設投資等，促進農村集體經濟投資多元化發展，提升村集體經濟發展質量；三是調整工作方式，強化指標考核。把發展壯大農村集體經濟納入對各級干部考核的重要內容，完善獎勵政策，落實獎懲責任，探索建立村干部報酬增長與集體經濟發展、集體積累的增加有機掛鉤機制，激發“兩委”班子發展村集體經濟的積極性與主動性。

（四）健全監督管理機制

一是繼續推行重大事項“五議二公開”制度，規范干部決策行為；二要健全和完善社務公開制度。進一步規范公開程序、公開內容；拓展公開方式，除了傳統上墻方式公開外，試行“e 陽光”微信公眾號、智能電視等多屏聯動公開終端；落實監督檢查、責任追究、考核獎懲機制，使公開真正落到實處；三是建立基層黨風廉政監督網絡。完善紀檢、組織、信訪、司法等部門間的工作聯系，及時通報情況，加強協調與配合，形成對農村基層干部進行全方位監督的網絡。

（五）配足配強人員，提高隊伍素質

一是落實省政府辦公廳相關政策精神，配齊配強農經干部，落實專職專人，確保農經隊伍適應當前“三資”管理任務的需要；二是加強“三資”代理服務中心建設，配足人員，保障代理會計獨立行使職能，確保會計監督的有效性。及時調整充實村（社）出納，把年紀輕、業務能力強、懂電腦操作的人員充實到出納隊伍當中；三是加強培訓，提高素質。進一步加強各鎮（街道）代理會計及出納人員的財會知識學習，加大培訓力度，提升賬務處理能力和監督力度。結合工作實際，加大對董事會、監事會成員法律、財務管理知識學習，進一步強化其民主管理和民主決策，切實加強村級財務管理。