規劃引領助力鄉村振興的實踐探索

賴齊賢，李秋明，范日清

(浙江省農業科學院農村發展研究所 農業農村部創意農業重點實驗室，浙江 杭州 310021)

黨的十九大提出的實施鄉村振興戰略已成為新時代做好“三農”工作的總抓手[1]。強化鄉村規劃引領，先規劃后建設，實現規劃管理全覆蓋，是鄉村振興的基礎性工作[2]。農業科研單位是我國農業科技創新的主要力量之一，是推進我國農業科技進步的重要依靠，特別是省級農業科研單位肩負著為區域農業發展提供創新成果和技術服務的雙重使命。浙江是“綠水青山就是金山銀山”理念(以下簡稱“兩山”理念)的誕生地，被賦予“努力成為新時代全面展示中國特色社會主義制度優越性的重要窗口”的新目標、新定位。浙江省農業科學院厚德力耕、鼎新致用，積極探索全產業鏈農業科技服務模式，通過整合資源組建浙江省農業農村規劃研究院，開展規劃研究及咨詢服務，為浙江鄉村振興戰略的實施提供強有力規劃的引領。在剖析規劃引領助力鄉村振興的內在機理的基礎上，提出新時代強化規劃引領助力鄉村振興的發展路徑，豐富鄉村振興的理論研究，以期為后續開展鄉村振興規劃提供有益借鑒，共同助力國家鄉村振興戰略的實施。

1 規劃引領助力鄉村振興的內在機理

鄉村振興是包括產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興的全面振興，從產業、人才、文化、生態、組織五個層面解讀規劃引領，充分認識規劃引領對鄉村振興建設的重要性。

1.1 規劃引領助力鄉村產業振興

2019年《國務院關于促進鄉村產業振興的指導意見》指出：“產業興旺是鄉村振興的重要基礎，是解決農村一切問題的前提。鄉村產業根植于縣域，以農業農村資源為依托，以農民為主體，以農村一二三產業融合發展為路徑，地域特色鮮明、創新創業活躍、業態類型豐富、利益聯結緊密，是提升農業、繁榮農村、富裕農民的產業。”[3]產業興旺是提高農民收入的根本途徑，是鄉村可持續發展的依托，是實現鄉村振興的基石。但是鄉村產業類別五花八門，做好鄉村產業振興工作，規劃引領就顯得尤為重要。以當地自然資源和歷史文化為依托，制作科學的鄉村產業規劃，打造獨具優勢的特色產業，打造一鄉一業、一村一品的產業發展格局，能夠避免同質化競爭，增強產業與產品的核心競爭力。同時把科技創新和應用創新納入產業發展規劃中，促進農村三產深度融合，構建現代農業產業體系、生產體系和經營體系，從而促進鄉村產業可持續發展，帶動當地居民就業，提高農民收入與幸福指數。

1.2 規劃引領助力鄉村人才振興

《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》提出：“實行更加積極、更加開放、更加有效的人才政策，推動鄉村人才振興，讓各類人才在鄉村大施所能、大展才華、大顯身手。”[1]人才不僅是鄉村振興的重要支柱，而且還是鄉村核心競爭力的綜合體現。從國家角度來看，鄉村振興規劃從編制、產業鏈打造、投資開發、特色服務、基礎設施建設、整體運作等方面都離不開高端人才的支撐。國家可通過人才規劃引領，讓高校、科研院所等緊緊圍繞國內發展的需要，建設鄉村振興相關學科、培養高端人才，服務鄉村。從鄉村角度來看，一方面，國家為鄉村培育人才，鄉村應該結合自身情況進行人才需求規劃，出臺優惠政策，吸引人才、留住人才；另一方面，鼓勵農民群眾進入農業院校參加培訓，使農業生產者逐步實現職業化。通過人才規劃，把自上而下與自下而上相結合，打造一批“懂農業、愛農村、愛農民”的新時代“三農”工作者，助力鄉村振興。

1.3 規劃引領助力鄉村文化振興

《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》提出：“傳承傳統建筑文化，使歷史記憶、地域特色、民族特點融入鄉村建設與維護。”[1]如果優美的人居環境是鄉村的形，那么文化便是鄉村的魂，文化興則鄉村興。為此，鄉村振興背景下的鄉村建設和發展有了新的要求。通過編制鄉村振興規劃，科學把握鄉村地域特色、民俗風情、文化傳承和歷史脈絡，并結合時代需求、推陳出新，從外將鄉村文化與建筑、產業產品、節事活動等融合在一起，打造各具特色、不同風格的美麗鄉村、美麗產品，促進鄉村文化的傳播和發展；從內培育文明鄉風、良好家風、淳樸民風，塑造鄉村文明新氣象，如此才能保護鄉村風貌，傳承鄉村文脈，留住鄉村記憶，重塑鄉村文化，提高農民素質，彰顯鄉村的軟實力。

1.4 規劃引領助力鄉村生態振興

2018年中央一號文件指出：“鄉村振興，生態宜居是關鍵。良好生態環境是農村最大優勢和寶貴財富。必須尊重自然、順應自然、保護自然，推動鄉村自然資本加快增值，實現百姓富、生態美的統一。”[4]綠水青山就是金山銀山，所以農業農村生態環境保護是新時代生態環境保護的重要內容，是鄉村振興的重要基礎。對農村垃圾、污水處理和村容村貌開展農村人居環境整治，科學規劃村莊建筑布局，突出鄉土特色；統籌山水林田湖草系統治理，推進農業綠色化發展，建設村容村貌整潔優美、生態系統穩定健康、人與自然和諧相處的美麗鄉村，讓鄉村人居環境綠起來、美起來。綠色發展理念下的規劃引領生態振興，青山綠水得以保留，生態環境宜人，才能夠留住居民、招攬游客、吸引人才，共創美好鄉村，實現鄉村振興。

1.5 規劃引領助力鄉村組織振興

《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》提出：“把夯實基層基礎作為固本之策，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制，推動鄉村組織振興，打造充滿活力、和諧有序的善治鄉村。”[1]鄉村振興，治理有效是保障。農村基層黨組織關系著鄉村振興戰略實施效果的好壞，同時規劃能否落地，關鍵在于資源配置與干部隊伍建設。通過地方鄉村振興規劃，堅持黨組織對農村各類組織的統一領導，篩選出一批能力強、干實事、知廉潔、會致富的村級班子隊伍，強化“自治、法治、德治”三治結合，確保鄉村社會充滿活力、安定有序。數字時代的來臨，鄉村治理也應有新的變化，通過數字鄉村發展戰略規劃，推動“互聯網+黨建”“互聯網+社區”“互聯網+公共法律服務”“最多跑一次”等改革模式，推進鄉村治理能力現代化。

綜上所述，在鄉村振興戰略背景下，鄉村規劃需要從更寬更廣的維度、更高更深的層次以及更多元的視角去探索，才能通過規劃引領助力鄉村振興。堅持科學推進鄉村規劃建設，按照規劃先行，謀定后動，才能建設出可持續發展的鄉村振興(圖1)。

圖1 規劃引領助力鄉村振興的內在機理

2 農業科研單位開展規劃研究和咨詢服務的意義

2.1 滿足科技興農、鄉村振興的需求

毛澤東很早就提出“農業的根本出路在于機械化”[5]，制定了農業八字憲法“土肥水種密保管工”；鄧小平多次論述“科學技術是第一生產力”的重要思想。習近平總書記在浙江工作期間提出了“綠水青山就是金山銀山”的發展理念；在浙江省農業科學院考察時特別指出：“農科院既是一個科研單位，又是一個農業單位，身兼兩個重要的任務，如何貫徹好科技興省這個戰略方針，如何貫徹好科技興農戰略方針，你們應當身擔重任。”[6]2014年在北京市規劃展覽館考察時強調：“規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。”[7]

在我國，以規劃引領經濟社會發展是中國共產黨治國理政的重要方式，是中國特色社會主義發展模式的重要體現。2019年中央一號文件把加強規劃管理作為鄉村振興的基礎性工作，要求實現規劃管理全覆蓋。2020年是我國決戰決勝脫貧攻堅、全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之年，是“十三五”規劃收官之年，也是“十四五”規劃編制之年。開展規劃研究和咨詢服務成為新時期農業科研單位融入科技興農、鄉村振興主戰場的必然選擇。

2.2 滿足健全完善規劃體系和區域農業和農村建設對農科供給側的需求

《城鄉規劃法》的實施，標志著我國正在打破建立在城鄉二元結構上的規劃管理制度，進入城鄉統籌規劃時代[8]。城鄉規劃學是一級學科，城市規劃原本是建筑學下的二級學科，現在劃歸到城鄉規劃學下。城鄉規劃學包括城市規劃，內容跨許多學科，與農業、環境、風景園林密切相關[9]。鄉村振興規劃編制要把握總體要求和發展規律，突出規劃的前瞻性、系統性和實踐性，注重總體規劃與產業規劃、村莊社區建設等專項規劃的統一性、協同性、關聯性，統籌考慮城鄉規劃、集鎮規劃、土地規劃、社區規劃和村莊規劃等，真正實現鄉村振興的多規合一[10]。但現實的鄉村規劃、農業項目規劃、農業園區規劃、農旅融合規劃等帶有濃重農業農村味道的規劃工作過程、規劃成果往往不如人意。一方面，在鄉村建設中，規劃的理念還沒有得到足夠重視。另一方面，鄉村規劃的機構和人才跟不上形勢發展的需要。鄉村規劃和城市規劃有很大的不同，鄉村建設不能按照城市的模式來簡單復制[11]。

浙江省農業農村規劃研究院是浙江省應運而生的省專門機構，圍繞“八八戰略”發展高效生態現代農業，推進城鄉融合和一二三產融合，構建現代農業產業體系，提升農村產業發展水平，打造浙江美麗鄉村升級版。在此進程中，加強決策咨詢、規劃引領，建設一個既有綜合性農業科研背景，又有農業農村發展規劃設計能力的高水平規劃設計機構，成為浙江鄉村振興的“智囊團”，美麗鄉村的“設計院”。

2.3 充分發揮農業科研單位資源優勢，進一步釋放智力服務的潛能

在實施鄉村振興戰略新形勢下，農業科研單位承擔著加強科技支撐的重要使命。如何發揮科技資源聚集的優勢、創新科技服務模式、強力支撐鄉村振興戰略實施，是新形勢下面臨的重要任務[12]。鄉村規劃的“水、土、氣、生、廢、經、文、聚”八大要素，也決定了規劃者需要調用綜合性的農科知識和經驗。通過開展規劃研究和咨詢服務，農業科研機構依托自身的資源優勢，助推科技推廣項目、科技共建、科技扶貧、科企合作的開展，構建多層次科技服務體系，以農業科技創新驅動鄉村振興發展。

2.4 參與區域農業建設的頂層設計，探索全產業鏈農業科技服務模式，構建新型農科服務體系

農業全產業鏈是不同農產品鏈的集合體，是鏈接農業生產資料供應，農產品生產、加工、銷售、物流、科技研發、品牌推廣等從田間到餐桌多個環節的有機整體。構建現代農業三大體系、打造農業全產業鏈是實現鄉村振興以及加快推進農業農村現代化建設的重要舉措[13]。通過規劃，可以使專業人才參與區域農業建設的頂層設計，對焦調整農業全產業鏈在我國普遍存在的短、窄、薄缺點，使鏈條各環節銜接更加緊密。

2.5 搭建成果轉化平臺，帶動科研單位技術、人才和成果向農業生產前沿聚集

農業科學技術的發展既是農業科技進步的重要支柱，又是實現農業工業化、產業化、現代化的基本保證。農業科技成果轉化是推動農業發展的強大動力[14]。習近平總書記指出：“要加快創新成果轉化應用，徹底打通關卡，破解實現技術突破、產品制造、市場模式、產業發展‘一條龍’轉化的瓶頸。”[15]農業科研單位開展規劃研究和咨詢服務，能夠促進科研單位與政府部門、農業新型經營主體有效銜接，疏通科技成果轉化渠道，有效推進技術、人才、成果向農業生產一線聚集，帶動地方開展科技共建、爭取實施重要科技推廣項目，為院企合作搭建橋梁，逐漸完善農業科技服務體系[16]。

3 浙江省農業科學院2016年以來規劃研究與咨詢服務取得的成效

3.1 立足本省區域，為地方產業振興服務

自2016年特別是浙江省農業農村規劃研究院組建以來，為杭州、寧波、溫州、紹興、嘉興、臺州、金華、湖州、衢州、麗水、舟山等地提供規劃咨詢服務，項目涵蓋全省11個市，為地方區域農業產業發展提供了有力的規劃引領，先后協助地方完成“十三五”農業農村發展規劃和鄉村振興戰略規劃、鄉村振興示范縣創建方案、現代農業產業示范園建設規劃、現代農業發展規劃、田園綜合體規劃、特色農業強鎮總體規劃、鄉村旅游規劃等，引領地方鄉村振興和一批農業產業基地項目發展。

3.2 發揮智庫作用，為省委省政府建言資政

起草完成的《浙江工商資本“上山下鄉”的模式、問題與建議》等文件累計有12項建議獲省部領導批示，《農業農村領域全面建成小康社會的問題與對策》等6項建議獲國務院研究室或浙江省政府文件采納應用，《2018年浙江省農業現代化發展水平綜合評價報告》等3項咨詢評價報告在全省公開發布。

3.3 開展交流合作，與國內外同行取長補短

加強與兄弟院所的交流，學習借鑒先進經驗，先后與上海、福建、廣東、山東等省(市)農科院進行了交流；成功舉辦“長三角鄉村振興規劃論壇”“鄉村振興重大項目關鍵技術研討會”，協辦“中國技術經濟學會農業技術經濟分會2019年學術年會”；組織科研人員積極參加各類學術交流與考察學習活動，參加了美國農業經濟和應用經濟學協會年會、第三屆國際地理聯合會農業地理與土地工程會議、中國地理大會、中國自然資源學會學術年會、第二屆鄉村振興與鄉村科學論壇、西部地區鄉村振興論壇、農業農村部關于農村一二三產業融合發展專題研討、長三角實施鄉村振興戰略高峰論壇、浙江省財政支農與鄉村振興論壇、農業經濟學者博鰲論壇、中國農業展望大會、浙江省農產品產銷預警分析會、中國農村合作社經濟高峰論壇：合作社建設與鄉村振興戰略、中國技術經濟學會農業技術經濟分會學術研討會、中國農業經濟技術學會學術研討會、全國農業大數據與監測預警學術研討會、浙江省蜂業學會2019年度學術研討會暨國家蜂產業技術體系專家講座等系列學術會議，在大型學術會議上作特邀報告11人次。

3.4 服務國家戰略，開展規劃扶貧和規劃外援

參與武義溪口村產業幫扶行動，完成《武義縣大溪口鄉溪口村扶貧幫扶產業振興實施方案》的編寫。派出科技特派員分赴縉云縣、縉云縣大洋鎮、永嘉縣云嶺鄉開展結對幫扶，提供規劃技術服務。深入西藏那曲和新疆阿克蘇，指導當地農業規劃，規劃建設了世界海拔最高的國家級農業園區。另外，派出專家服務于國家戰略，在烏茲別克斯坦指導規劃中國援建的現代農業園。

4 浙江省農業科學院強化規劃引領 助力鄉村振興發展路徑的思考

4.1 堅持多規合一、規劃長行

推進鄉村振興是一項長期任務，其中涉及產業發展、生態保護、文化建設、人才培養、鄉村治理等諸多方面，相關領域或行業都有相應的發展思路和目標任務，有的已經編制了專項規劃，但難免出現內容交叉、不盡協調等問題[17]。編制縣域鄉村振興規劃時，要堅持實施多規合一，鄉村的空間布局、產業發展、生態保護、土地利用、人才體系、組織框架等應逐步做到應編盡編，最終形成強大高效的合力。另外，鄉村發展在一定程度上受到外部環境的影響，所以不僅要多規合一、規劃先行，同時還要規劃長行。尤其在領導換屆等外在因素下，要堅持“一張藍圖繪到底”，不能政府一換屆，規劃就換屆。鄉村振興要有一抓到底、持續推進的決心和干勁，不能急于求成，不能忽視建設規律和周期，要聚焦問題、規劃長行，更要有功成不必在己的信念和政績觀。

4.2 堅持城鄉融合、共同發展

由于城鄉發展水平差異較大，故而中國仍長期處于社會主義初級階段，實施鄉村振興戰略應該走城鄉協同發展共同繁榮富裕之路。編制縣域鄉村振興規劃時，一方面要充分運用城市的資本、物質、技術、信息、人才等優勢帶動農村發展，引導城市資源優先向農村投入、聚集；另一方面利用鄉村建設補齊城市短板，在諸如鄉村風貌、鄉土文化、休閑娛樂等領域激活農村的獨特吸引力，吸引城市居民到鄉村消費，并把鄉村的優質農產品在城市銷售，帶動鄉村產業振興(圖2)。

4.3 堅持三生融合、和諧發展

鄉村振興建設時，農業農村生產、生活、生態不相協調將會制約農業高質量發展。編制縣域鄉村振興規劃時，在生產上，以自然與人文資源為依托，打造生產種植、加工銷售、田園體驗、觀賞游玩、研學培訓等于一體的產業鏈，營造鄉村田間的生活場景與氛圍；在生活上，在不破壞環境的前提下，完善基礎設施，改善村容村貌，創造良好的生活條件；在生態上，以自然、和諧、統一為宗旨，統籌山水林田湖草，營造優美的鄉村景觀。堅持三者有機結合、和諧發展，做到增強生產空間的集約度、改善生活空間的舒適度、提高生態空間的宜人度，從而促進鄉村振興可持續發展(圖3)。

圖3 三生融合機制

4.4 堅持因地制宜、突出特色

鄉村規劃應保護好傳承好當地的優秀農業文化，避免千村一面現象發生。規劃是特色的源頭，中國是一個地大物博、物產豐富的國家，鄉村振興時要珍惜和把握自身的自然資源和文化資源。編制縣域鄉村振興規劃時，堅持因地制宜、突出特色，在文化內涵、村容整治、景觀打造、產業發展等方面與當地特色相結合，讓每一個規劃充滿創意、每一個細節體現特色，以不可替代的“特”打造風格迥異、富有魅力的美麗鄉村。百花齊放才能讓中國的鄉村活起來，讓鄉村更有活力、更有品位、更有底蘊。

4.5 堅持創新驅動、突破傳統

農業農村的出路在現代化，農業現代化的關鍵在于科學進步和科技創新。在編制縣域鄉村振興規劃時，大力發展智慧農業，以科技推動創新提供示范引領，利用生物技術、設施技術、信息技術等，力求達到增產、提質、節本、增收、保護生態等多方面的作用。但單靠科技創新還遠遠不夠。科技創新是鄉村振興的技術支撐，而業態創新是鄉村振興的重要動力源[18]。以休閑農業和農村電商為典型的新業態正在蓬勃興起，充分利用農業資源把綠水青山變成金山銀山，為鄉村振興帶來新的驅動力。同時，順應全民休閑時代需要，充分利用“互聯網+”“鄉村旅游+”“農業+”等，培育科普研學、創意農業、養老養生、特色民宿等新產品和新興業態，推動鄉村農文旅融合發展。故而編制縣域鄉村振興規劃時，以創新為驅動，突破傳統農業發展模式，將農業做新、做精、做細，促進鄉村全面振興。