我國農(nóng)村垃圾管理瓶頸及其破解

黃戲 李強 王三秀 毛美媚

目前我國大力推行農(nóng)村垃圾多層級管理，旨在激發(fā)村民主體自覺，融入環(huán)境整治主體角色。該管理模式取得一定成效的同時也存在政策“懸浮”，即政策無法下沉，其核心在于單向治理下官民互動缺失，政策遭遇下沉阻力。針對該問題，一方面需轉(zhuǎn)變數(shù)量化管理向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變，另一方面應(yīng)結(jié)合我國鄉(xiāng)土社會特有的組織資源提高村民參與性，實現(xiàn)多元共治。

在我國農(nóng)村，垃圾問題日益嚴峻。生活垃圾作為農(nóng)村環(huán)境的主要污染源，每年以10%的速度增加，年增長率逐漸超過城市。國家重視垃圾“減量化、無害化、資源化”處理，但以城市治理為主，農(nóng)村地區(qū)垃圾處理相對薄弱，呈現(xiàn)分散式、落后性等特征。

目前學(xué)者們對我國農(nóng)村垃圾管理開展了豐富的研究，主要側(cè)重于兩方面。一是基于實證研究表明：農(nóng)村垃圾基礎(chǔ)服務(wù)缺失是農(nóng)村垃圾管理最明顯的問題;村民受主觀因素、客觀因素影響，參與積極性呈現(xiàn)波動。二是管理模式運行遭遇制度壁壘：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在“結(jié)構(gòu)性”與“功能性”空洞現(xiàn)象，基層政府功能喪失;公共產(chǎn)品供給不足，損害農(nóng)民的環(huán)境利益;政府治理碎片化，權(quán)責(zé)推諉不清，政策措施無法落實等，學(xué)者們對這些問題分別提出針對性的改進對策。

以上研究有著豐富的理論與實踐意義，對分析現(xiàn)實問題、改善我國農(nóng)村垃圾管理有著舉足輕重的作用，但多數(shù)研究立足于政府行為分析，或是村民單向個體研究，并未關(guān)注政府與村民之間的互動效果對政策執(zhí)行的影響。政府與公眾的合作效果是影響公共政策執(zhí)行的重要因素，政府要讓公眾感受到項目推行以公眾利益為重，才能增強公眾對政府的認同感，從而積極參與公共事務(wù)。[1]并且政策執(zhí)行是一個動態(tài)過程，會出現(xiàn)各種各樣的問題，存在預(yù)期效果與執(zhí)行效果誤差。應(yīng)遵守追蹤反饋原則，不斷調(diào)整原來所選擇的策略，逐步達到或接近預(yù)期目標。如果忽視動態(tài)的運行狀況，實際執(zhí)行效果會偏離目標軌跡。重視公眾參與，根據(jù)公眾行為變化調(diào)整政策資源是農(nóng)村垃圾管理的關(guān)鍵，然而，以該角度解決農(nóng)村垃圾管理問題的研究相對欠缺。

為進一步研究農(nóng)村垃圾管理中的官民良性合作，推動多元共治，同時遵循政策執(zhí)行的追蹤反饋原則，讓政策更好落地生根，文章從政府與村民兩個主體出發(fā)，構(gòu)建官民良性互動推動政策落地的環(huán)境條件：結(jié)合我國鄉(xiāng)村社會的治理優(yōu)勢，構(gòu)建官民良性互動路徑，克服政策“懸浮”問題，促進農(nóng)村垃圾有效管理。

我國農(nóng)村垃圾管理的瓶頸及其原因

1、農(nóng)村垃圾管理出現(xiàn)政策“懸浮”

政策“懸浮”是指中央制定的政策內(nèi)容沒有在底層實施貫徹，“懸浮”在機關(guān)之間無法落地，政策執(zhí)行達不到理想效果。[2]農(nóng)村垃圾管理出現(xiàn)了政策“懸浮”現(xiàn)象：政府針對農(nóng)村人居環(huán)境整治頒布一系列政策，但由于基層政府單向治理與村民主體缺失，導(dǎo)致政策沒有下沉的推力和對象，停留在數(shù)量化指標以及上下層政府之間，無法實現(xiàn)資源有效配置。

（1）數(shù)量化與形式化管理

從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，政策任務(wù)層層分解，逐級下達落實，實行目標責(zé)任制，評價標準是數(shù)量化成果。[3]我國農(nóng)村垃圾管理實行中央部署、省負總責(zé)、縣抓落實的工作機制，以普及率、百分比等可量化、可監(jiān)測、可考核的具體指標作為人居環(huán)境質(zhì)量提升的體現(xiàn)與考核驗收標準。稅費改革后，以上級政府撥款方式建設(shè)農(nóng)村，基層政權(quán)從過去的汲取型變成與農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”，[4]村級組織沒有多余的財務(wù)調(diào)動權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是建設(shè)環(huán)衛(wèi)設(shè)施的主力，農(nóng)村基層組織以管理、整理資料為中心工作，村干部要規(guī)范填寫、制作各類資料、報表與記錄。[5]

在廣西S縣H村調(diào)研①時發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達任務(wù)至農(nóng)村基層組織，由于未實施精細化管理，村務(wù)更多是粗線條上報。即使臟亂差現(xiàn)象依然存在，村干部也會美化村內(nèi)形象，只要能完成上級制定的目標，正如H村的一名干部說，“鎮(zhèn)里只要我們及時上交報表”。注重垃圾治理的數(shù)量化成果，治理成效取決于村務(wù)上報的完成率，而不是環(huán)境改善，垃圾治理停留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村基層組織之間，村民行為變化處于黑箱狀態(tài)。

（2）村民缺位割裂共治格局

村民主體缺位導(dǎo)致政策沒有下沉的對象。政府配置政策執(zhí)行的資源，村民行動并享受政策下沉的成果，當村民獲取豐富的環(huán)境信息且具有強烈的自主意識時，才會贊成認同鄉(xiāng)村自治工作，自愿參與其中，具備主體自覺性。[6]從調(diào)查情況來看，H村有21個隊，每隊約150人，成面狀居住，每隊配置四個中型敞口垃圾箱。經(jīng)觀察，村里存在垃圾堆積現(xiàn)象，垃圾箱四周垃圾散亂，箱內(nèi)垃圾混合。對于垃圾隨意堆放問題，1隊村民（A）說，“垃圾箱太遠，垃圾堆在墻角很方便，我們習(xí)慣燒垃圾”;15隊的村民（B）說，“隨便倒垃圾是正常的”。問及村民是否了解環(huán)境保護時，6隊的村民（C）和村民（D）表示，“村里干凈很好，但和自己關(guān)系不大”，村民（D）補充說，“村口有‘愛護環(huán)境、垃圾分類等標語，我們能做到的很少”。村民如實反映了意識與行動的沖突：有愛護環(huán)境的意識萌芽，卻缺乏主動參與的行動，即使部分村民遵守規(guī)則指定投放垃圾，在垃圾投入垃圾箱過程中出現(xiàn)飛濺、掉落，也不會動手拾起，于他而言，公共區(qū)域由大家負責(zé)，無需耗費個人時間、勞力成本。

（3）政策過程非動態(tài)化

政策議程建立到評估每一環(huán)節(jié)都可能出現(xiàn)不可控因素，從而影響下一階段的行動，掌握每一階段的動態(tài)信息十分重要。[7]政府未將政策執(zhí)行視作動態(tài)過程，只注重投入，沒有持續(xù)深入追蹤政策的執(zhí)行效果，政策懸浮在資源配置上，而不是資源配置的效果。許多縣鎮(zhèn)政府沒有設(shè)立環(huán)保機構(gòu)，未能持續(xù)性定點檢查設(shè)施的運行情況。政府人員較少深入村莊內(nèi)部檢查，無法對設(shè)施的需求與供給進行準確判斷。基層政府按照上級指令配置相應(yīng)資源，卻不關(guān)注垃圾處理全流程運行，無法根據(jù)村民的需求調(diào)整資源。政策的短期化執(zhí)行，較少追蹤村民的行動變化以及忽視對村民的持續(xù)性引導(dǎo)，難以根據(jù)治理的制約因素與發(fā)展需求優(yōu)化管理方案。

2、農(nóng)村垃圾管理政策“懸浮”的原因分析

（1）壓力型體制缺陷放大

農(nóng)村垃圾管理政策“懸浮”在機關(guān)之間是因為農(nóng)村垃圾管理基于高標準的考評指標，不可避免出現(xiàn)基層政府只關(guān)注農(nóng)村環(huán)保達成率的數(shù)量化現(xiàn)象。以結(jié)果為導(dǎo)向的壓力型體制將目標責(zé)任制作為運作方式，數(shù)量化任務(wù)逐級下達，壓力層層加大，行政層級越低目標越高，下級政府必須要如期完成上級政府制定的“超高”指標，才能通過考核。[8]壓力型體制的初衷是維系個人政績保證每一層級政府集中力量做大事，但高強度壓力下衍生出一套“上有政策、下有對策”，尤其是連帶責(zé)任下，上下級政府出現(xiàn)“捆綁”局面，某種“庇護關(guān)系”形成，應(yīng)付式與夸大式的變通策略隨之產(chǎn)生。[9]在強力問責(zé)的壓力型體制下，基層政府只能將工作重心放在環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施配置的比例上，村務(wù)也不會將個人管轄范圍內(nèi)的管理短板上報組織。基于壓力型體制的弊端，數(shù)量化與形式化的管理使政策懸浮在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織之間，無法下沉到村民行動上，只為完成硬性任務(wù)，而不是農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量的提升。

（2）村民主體自覺迷失

其一，公共物品的特性。村民隨意排放的根源是因為環(huán)境作為典型的公共物品難以擺脫公地悲劇，每個人都能享受資源，卻沒有人愿意為公共資源付出改善成本，加劇環(huán)境惡化。[10]村民認為自己都有隨意傾倒的權(quán)利，因為沒有清晰的邊界去限定每個人的權(quán)責(zé)利。當家庭垃圾進入公共區(qū)域后是具有外部性的公共厭惡品，污染成本由第三方承擔(dān)，村民會產(chǎn)生“與我無關(guān)”的態(tài)度。[11]只有當污染加劇影響個人時，村民改善環(huán)境的意愿才會產(chǎn)生，但污染整治依賴集體行動，不可避免產(chǎn)生“搭便車”行為，有人不愿分擔(dān)集體行動的成本。外部性導(dǎo)致付出管理成本的村民感到不平衡，他們寧愿選擇共同承擔(dān)環(huán)境污染的成本，也不會讓“搭便車”的人獲益。相較于個人成本付出，村民更樂意村委集中處理并非個人。[12]

其二，村民環(huán)境教育匱乏。村民的環(huán)境意識受其獲得的環(huán)境信息、知識有關(guān)，一項調(diào)查表明，農(nóng)民獲取信息依靠“個人認知”、“媒體報紙”、“他人告知”、“政府通知”、“村委告訴”這五個途徑，獲取程度依次減弱。[13]村民能否從電子設(shè)備獲取環(huán)境知識取決于個人的興趣偏好;除了選舉大會等正式的村民會議，基層行政人員較少與村民溝通，無法傳遞環(huán)境知識;村委依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指令與宣傳，自身獲取信息渠道較單一，難以將更多的信息傳遞給村民。個人環(huán)境知識體系薄弱、其他獲取途徑匱乏的背景下，村民的信息需求得不到滿足，只能憑借個人意識、價值觀來判斷行為的正確性。

我國農(nóng)村垃圾管理問題的破解之道

1、重視農(nóng)村垃圾的實效性治理

實現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾由數(shù)量化、形式化管理向?qū)嵭灾卫磙D(zhuǎn)變。一方面，掌握建制村基礎(chǔ)設(shè)施的配置情況以及村民參與行為信息。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)結(jié)合村干部上報的統(tǒng)計材料進行核實，走訪農(nóng)村，深入觀察環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施的使用效果，經(jīng)常性與村民交流。另一方面，農(nóng)村基層組織作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民的連接點，應(yīng)發(fā)揮好“承上啟下”作用，不應(yīng)陷入整理、統(tǒng)計資料的繁忙工作中，而是解決實際問題，例如召集資源建立村莊保潔制度、激勵村民自主進行垃圾就地分類減量、保障農(nóng)村保潔人員工資福利等。農(nóng)村垃圾管理效果不能局限于數(shù)量化成果，應(yīng)根據(jù)村民行為的實質(zhì)性變化情況來判斷，重在環(huán)境質(zhì)量提升。

2、利用鄉(xiāng)土社會的組織資源提高村民主體自覺

幾千年來中國鄉(xiāng)村的村規(guī)民約、文化風(fēng)俗、行為習(xí)慣等價值共識是構(gòu)成鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在因素，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)自治特征，非正式規(guī)范發(fā)揮重要作用。[14]將鄉(xiāng)土社會里能通過情感關(guān)系影響他人行為的鄉(xiāng)村權(quán)威、家庭關(guān)系與熟人社會等組織資源歸為社會資本的紐帶，即一根根私人聯(lián)系構(gòu)成關(guān)系網(wǎng)的連接點。[15]正如帕特南所說，社會資本是一種公民參與網(wǎng)絡(luò)，以及體現(xiàn)在這種約定中的互惠與信任的規(guī)范，能夠促進社團成員合作，從而建立互惠互利的制度規(guī)則，克服集體行動的困境。[16]

首先，利用鄉(xiāng)村權(quán)威培育行動規(guī)則。杜贊奇認為領(lǐng)袖精英在文化網(wǎng)絡(luò)中擁有絕對的權(quán)力與說服力，能夠影響他人。[17]在中國要建立人人參與的環(huán)境社交網(wǎng)絡(luò)，首先從村長入手，村長是村落精英階層的核心與村落基層組織的代表。[18]村長通過試行環(huán)保村規(guī)，公開批評隨意排放垃圾的家庭，贊揚分類處理、減量等配合行為，提高村民的環(huán)保自覺性。鄉(xiāng)村家庭還有明顯的宗族屬性，族內(nèi)德高望重者具有話語權(quán)，要求族人遵守規(guī)則具有可行性。[19]

其次，依據(jù)家庭關(guān)系促進內(nèi)部合作。福山認為血緣關(guān)系決定人與人之間的信任與合作。[20]推動家庭參與環(huán)境保護的重點是通過家長，同時加強對孩子的教育，培養(yǎng)孩子愛護環(huán)境的習(xí)慣，環(huán)境教育能夠提高人們對環(huán)境問題和解決方案的認識和關(guān)注。[21]以家庭為基本單位，建立家庭合作的垃圾有效分類處理方式。

最后，借助熟人社會推廣參與范圍。中國人的信任關(guān)系也建立在家族外的親密關(guān)系。[22]熟人社會可以召集更多人加入其中，信任發(fā)揮作用，第三方相信同伴并且樂意作出相似的行為。對于不愿參與的人，村民可能會對他們進行懲罰，采取排斥、議論等社會仲裁方式，迫使他們主動參與其中，鄉(xiāng)土社會的秩序要求村民必須守禮做人，否則會成為被排斥的對象。[23]

3、構(gòu)建政策動態(tài)執(zhí)行的實施-反饋-調(diào)整機制

政策下沉依賴于村民主體自覺、政府有效執(zhí)行，為構(gòu)建農(nóng)村垃圾管理政策動態(tài)執(zhí)行的實施-反饋-調(diào)整機制，改進德弗勒的互動過程模型[24]（參見下圖）。該模型強調(diào)兩點，一是重視信息反饋，保證政府與村民之間互動渠道的暢通;二是重視垃圾基礎(chǔ)設(shè)施的運行、以及由政策引起的村民行為態(tài)度方面的實質(zhì)變化。讓懸浮在靜態(tài)資源配置的管理政策落實到實質(zhì)性的投入-產(chǎn)出過程，實現(xiàn)資源有效配置。

第一，保障村民的環(huán)境知情權(quán)。利用各種途徑宣傳推廣，改變以往貼告示、標語等單一的宣傳方式，委派鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員或是農(nóng)村基層干部經(jīng)常與村民深入交談;將垃圾管理納入村民大會議題，定期召開會議，讓村民在大會中表達個人看法，引導(dǎo)村民為環(huán)境管理獻計獻策;充分運用信息手段建立互動平臺，鼓勵農(nóng)民運用手機等微型通訊手段參與其中。

第二，根據(jù)管理動態(tài)信息調(diào)整資源配置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以選取一些典型指標獲取信息，指標主要有農(nóng)民對政府垃圾管理的滿意度、農(nóng)民隨意傾倒垃圾的污染指數(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施的使用率等，重點獲取村民的行為、態(tài)度等信息。具體而言，借助評價手冊等工具記錄在案，以家庭完成的垃圾堆肥次數(shù)、垃圾日產(chǎn)量等指標為主，依據(jù)指標的量化結(jié)果給予物質(zhì)激勵;深入了解村民的投放需求，掌握垃圾箱的設(shè)置是否便于投放、垃圾車清運是否及時，村內(nèi)隨意傾倒的垃圾點數(shù)等信息。

結(jié) 論

從目前實踐來看，農(nóng)村垃圾管理重心在于數(shù)量化的成果指標，而不是村民行為態(tài)度的實質(zhì)性變化，導(dǎo)致預(yù)期目標難以實現(xiàn)，因而需要轉(zhuǎn)變管理思路，改善現(xiàn)狀。農(nóng)村地區(qū)有鄉(xiāng)土人情的優(yōu)勢，村民期望獲取他人的認可，尤其是鄉(xiāng)村權(quán)威的認同，為實現(xiàn)農(nóng)村垃圾有效管理，堅持實效性治理的前提下，應(yīng)重視對村民主體自覺的培養(yǎng)，推動其積極參與;同時遵循政策動態(tài)執(zhí)行的追蹤反饋原則，獲取全面的動態(tài)管理信息，依據(jù)村民實際環(huán)境需求供應(yīng)資源，實現(xiàn)政策下沉，保證農(nóng)村環(huán)境整治計劃順利實施。

注釋

① 材料來源于筆者2019年7月初至10月初在廣西S縣H村的調(diào)研，行文涉及的地名與人名均做了處理。

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作者簡介

黃 戲 華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為垃圾治理、環(huán)保政策

李 強 華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向為垃圾治理、環(huán)保政策

王三秀 華中科技大學(xué)社會學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向為社會治理、公共管理

毛美媚 華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為垃圾治理、環(huán)保政策