產(chǎn)業(yè)振興中建設用地保障的思考

產(chǎn)業(yè)興旺為鄉(xiāng)村振興提供了必需的物質(zhì)基礎，為聚集鄉(xiāng)村發(fā)展高質(zhì)量要素提供了有力載體，為“三農(nóng)”全面發(fā)展提供了強勁動力。產(chǎn)業(yè)興旺必須建立在產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化基礎上，必須構(gòu)建農(nóng)村現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。這就要求跳出傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的視角，以一二三產(chǎn)業(yè)融合、城鄉(xiāng)融合推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。由此，鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成為當前推進產(chǎn)業(yè)興旺的重點。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展用地屬于建設用地，產(chǎn)業(yè)建設用地問題的解決是農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的關(guān)鍵基礎保障。

一、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)建設用地解決現(xiàn)狀

重慶各區(qū)縣農(nóng)村發(fā)展較多、較為有成效的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)主要是鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)（含餐飲民宿、文化體驗、健康養(yǎng)生、養(yǎng)老服務等），此外還有農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)村電子商務等。以鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)為重點，通過對其建設用地來源渠道的調(diào)查，可得出重慶農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設用地解決方式主要有以下幾種：

1.利用農(nóng)戶宅基地（農(nóng)房）和農(nóng)業(yè)設施用地

以鄉(xiāng)村旅游業(yè)為例，其主要接待載體有農(nóng)家樂和休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)等。其中：農(nóng)家樂的接待設施用地大多為農(nóng)戶房屋及其附屬設施所占宅基地，不少休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)的接待設施用地主要為農(nóng)業(yè)項目按照一定比例配套的管理用房建設用地。除利用自有農(nóng)房、農(nóng)用地發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的投資人外，其他投資人獲取宅基地和農(nóng)業(yè)設施用地的方式一般為租賃，成本不高，是目前鄉(xiāng)村旅游不少小業(yè)主建設用地較為主要的來源。

2.利用建設用地指標

投資業(yè)主通過獲得建設用地指標，建設旅游等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)項目，發(fā)展鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。建設用地指標的來源主要有城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、購買地票、規(guī)劃建設用地。其中：城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤起源于2008年國土資源部批準重慶市為全國掛鉤試點地區(qū)，該市先后在九龍坡區(qū)、北碚區(qū)、長壽區(qū)、江津區(qū)、合川區(qū)、南川區(qū)、大足縣、武隆縣等區(qū)縣開展了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點。地票在2008年年底重慶農(nóng)村土地交易所掛牌后開始運行交易。同時，以2008年為界，重慶農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)進入以地票為主要形式的階段。被納入了地區(qū)相應規(guī)劃的少量較為重大的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)項目使用了規(guī)劃建設用地指標。建設用地指標的使用成本較高，一般較有實力、規(guī)模較大的項目通過該渠道解決用地問題。

3.農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地實物入市

此種方式處于探索階段，重慶僅在大足區(qū)開展了該試點。大足區(qū)自2015年開展試點以來，到2019年累計入市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地60宗，共計1488.5畝。從土地交易情況看，投資人獲得集體經(jīng)營性建設用地的方式主要為購買（出讓）和租賃，主要用途是發(fā)展加工制造業(yè)和旅游業(yè)、商服業(yè)。通過集體經(jīng)營性建設用地實物入市方式獲得的土地，雖然沒有被征轉(zhuǎn)為國有建設用地，但通過簽訂入市出讓（租賃）合同，地塊界線、權(quán)屬都得到了明確，投資人（企業(yè)）用地有法律保障。

二、支持農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)土地政策、法規(guī)

2015年中央1號文件將農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展作為促進農(nóng)民增收的重要任務之一，由此農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的建設用地問題也在政府文件中陸續(xù)體現(xiàn)。特別是2019年在農(nóng)村土地制度改革三項試點基礎上完成的《土地管理法》修訂工作，更是從法律層面為農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設用地的使用提供了合法路徑。

1.國家部委及地方文件給出了一些非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設用地政策

2017年國土資源部、國家發(fā)展改革委出臺了“關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障的通知”。該文件給出的農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設用地政策有：一是給予一定建設用地指標。方式包括，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃預留少量規(guī)劃建設用地指標;在年度土地利用計劃中安排專項建設用地指標。二是復合利用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和村莊建設等用地，在不破壞耕作層的前提下，復合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)事體驗等產(chǎn)業(yè)。三是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以出租、合作等方式盤活空閑農(nóng)房及宅基地，用于民宿、辦公、鄉(xiāng)村旅游等。

2016年重慶市出臺了“關(guān)于用好農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地政策促進農(nóng)民增收的指導意見（試行）”，同年重慶國土房管局就貫徹落實該意見出臺了相關(guān)通知。重慶文件中農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設用地政策包括：一是通過村規(guī)劃明確。二是復合利用土地。三是使用地票通過征地解決經(jīng)營設施建設用地。四是農(nóng)業(yè)項目配套一定非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地。規(guī)定連片規(guī)模達到200畝以上的高標準基本農(nóng)田項目，在符合規(guī)劃、不占用基本農(nóng)田的前提下，可在周邊使用不超過5畝的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經(jīng)營活動。五是盤活使用集體建設用地和閑置房屋。

2.中央1號文件對農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地提出了保障要求

從2017年起，中央1號文件連續(xù)對農(nóng)村非產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地提出了要求。其中：2017年提出“探索建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障機制”，并要求從年度新增建設用地指標、村級土地利用規(guī)劃、盤活農(nóng)村存量建設用地、土地整治節(jié)約的建設用地等幾個方面進行保障。2018年、2019年均在“深化農(nóng)村土地制度改革”中再次強調(diào)了預留部分規(guī)劃建設用地指標、盤活農(nóng)村閑置建設用地等措施。2020年則更有針對性的提出“破解鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題”，明確要求完善鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地政策體系，按照用地類型和供地方式，實行分類管理。與已有文件不同的是：2020年1號文件首次提出了“優(yōu)先”要求，即農(nóng)村土地整治節(jié)余的集體建設用地優(yōu)先用于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目。首次明確了產(chǎn)業(yè)建設用地指標比例，即新編縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃應安排不少于10%的建設用地指標，重點保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地;省級土地利用年度計劃應安排至少5%新增建設用地指標保障鄉(xiāng)村重點產(chǎn)業(yè)和項目用地。

3.法律允許農(nóng)村集體建設用地直接入市

十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過的《土地管理法》破除了集體經(jīng)營性建設用地進入市場的法律障礙。自2020年1月1日起，允許集體經(jīng)營性建設用地（即土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途的集體建設用地）在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)本集體經(jīng)濟組織三分之二以上成員或者村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人直接使用。同時，使用者取得集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)后可以轉(zhuǎn)讓、互換、抵押等。由此，從法律上結(jié)束了集體建設用地與國有建設用地二元化市場交易體制，為建立同地同權(quán)同價的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場提供了法律支持。

三、農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設用地使用中存在的問題

對標國家政策法規(guī)、重慶市政策以及農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對建設用地的要求，重慶農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設用地使用存在以下問題。

1.滿足政策要求可供交易的集體經(jīng)營性建設用地少

一是存量集體經(jīng)營性建設用地少。從農(nóng)村土地分類看，存量集體經(jīng)營性建設用地只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。但由于西部地區(qū)并沒有如東部地區(qū)一樣經(jīng)歷過鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的階段，使得存量農(nóng)村經(jīng)營性建設用地（即鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地）稀少。二是農(nóng)村土地確權(quán)登記未體現(xiàn)土地已有經(jīng)營用途。由于不少用于鄉(xiāng)村旅游、商業(yè)服務、加工業(yè)的土地來源于宅基地、農(nóng)業(yè)設施用地，這些土地在確權(quán)登記時無法按照實際用途認定。特別是農(nóng)家樂等鄉(xiāng)村旅游用房只能登記為農(nóng)房、宅基地。

2.規(guī)劃對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)建設用地保障度低

一是現(xiàn)有村規(guī)劃還不能滿足集體建設用地合法流轉(zhuǎn)需求。由于農(nóng)村地域廣闊，雖然鄉(xiāng)村規(guī)劃工作一直在推進，但難以同城市規(guī)劃一樣實現(xiàn)地域空間上、發(fā)展建設上的全覆蓋，特別難以明確所有土地的利用方向。使得已發(fā)生流轉(zhuǎn)的農(nóng)村建設用地多數(shù)都沒有規(guī)劃依據(jù)。二是合規(guī)的農(nóng)村建設用地指標落地難保障。在城鎮(zhèn)化依然被各級政府高度重視以及城鎮(zhèn)建設用地指標蘊含功能、價值遠大于農(nóng)村建設用地指標的背景下，不論是規(guī)劃還是年度土地利用計劃并不能真正確保農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設用地需求。

3.原有建設用地流轉(zhuǎn)方式不利于鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

一是以建設用地指標獲取土地的成本高。根據(jù)對部分利用建設用地指標解決非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地問題開發(fā)項目的調(diào)研，不論是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、地票還是納入發(fā)展規(guī)劃，實質(zhì)都是集體土地向國有土地的征轉(zhuǎn)。土地征轉(zhuǎn)不僅用地價格較高而且程序較為復雜，對于絕大多數(shù)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)投資人并不適用，并且這種建設用地指標的獲取也不容易。二是通過其他方式進行了土地流轉(zhuǎn)的投資人權(quán)益保障程度低。在土地法修訂之前租賃農(nóng)村土地（農(nóng)房）或與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合作開發(fā)，以及使用農(nóng)業(yè)項目配套設施用地（或復合用地）的，都不能合法的將集體建設用地相關(guān)權(quán)屬登記在投資業(yè)主名下，項目業(yè)主沒有長遠、穩(wěn)定的權(quán)屬保障影響了投資規(guī)模擴大和投資的持續(xù)性。

4.集體建設用地流轉(zhuǎn)服務體系不完善

一是還沒有建立普遍適用的集體建設用地實物流轉(zhuǎn)定價機制。除極少數(shù)試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，全市還沒有構(gòu)建起城市用地、集體建設用地和農(nóng)用地相銜接的統(tǒng)一的地價體系。二是集體建設用地市場交易機制不健全。還未建立集體建設用地流轉(zhuǎn)規(guī)范程序，審批和權(quán)屬變更登記等監(jiān)管工作機制尚未健全。三是流轉(zhuǎn)市場服務體系不配套。交易中介、估價機構(gòu)等市場服務組織還沒有介入農(nóng)村建設用地流轉(zhuǎn)。

5.農(nóng)村建設用地流出方組織建設不足

由于農(nóng)村集體建設用地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體，所以，農(nóng)村集體建設用地流出方應為擁有土地所有權(quán)的農(nóng)村集體組織。在市場化程度越來越高的今天，農(nóng)村土地資產(chǎn)需要專業(yè)的經(jīng)濟組織來運作，只有這樣，才能在市場交易中有對等的話語權(quán)。現(xiàn)在農(nóng)村集體建設用地的流轉(zhuǎn)主要是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體來進行，作為不同的利益主體，當利益關(guān)系不一致時，處于劣勢的村民小組的利益很難得到保障。造成這種現(xiàn)象的原因就是缺乏相應的土地運營經(jīng)濟組織，無法按照市場規(guī)則維護土地所有權(quán)人的利益。就是一些地區(qū)組建了各類新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，也由于“政經(jīng)”不分家，制約了土地的市場化、專業(yè)化運營。

四、強化農(nóng)村建設用地流轉(zhuǎn)保障非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的思考

從保障投資人土地權(quán)益、維護土地市場健康、穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度出發(fā)，有必要將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地實物入市作為今后農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的主要解決方式，以進一步強化農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地保障。

1.合理確定集體建設用地可入市范圍

實事求是界定農(nóng)村集體建設用地可入市范圍，讓市場有可以交易的標的物，是建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的基礎。從城市可以入市交易的經(jīng)營性建設用地的確定途徑看：一是規(guī)劃定性，二是規(guī)劃用途調(diào)整，三是通過補地價將劃撥地改為出讓地。借鑒城市土地管理方式，重慶市農(nóng)村集體建設用地可入市的范圍可以界定為：一是總體上界定為除宅基地外的合法取得的集體建設用地;二是允許土地所有權(quán)人調(diào)整現(xiàn)有建設用地用途。即允許通過一定程序，將農(nóng)村集體原無償撥用的公益及公共設施用地調(diào)整為經(jīng)營性用地，宅基地調(diào)整為非住宅建設用地。如：對于閑置的農(nóng)房、學校等占地可以變更經(jīng)營性建設用地。

2.加快推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地實物入市

一是按照集體建設用地入市需求加快村規(guī)劃編制。重點是做好旅游景區(qū)、鄉(xiāng)村旅游區(qū)、居民集中居住區(qū)、城鎮(zhèn)周邊等有條件進行集體建設用地實物流轉(zhuǎn)區(qū)域的規(guī)劃。在規(guī)劃編制方式上，可以探索由村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一對集體土地進行規(guī)劃，或者在規(guī)劃部門指導下由村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一規(guī)劃。在有規(guī)劃可依的前提下，加強流轉(zhuǎn)土地規(guī)劃管理。集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)前，必須取得規(guī)劃部門出具的規(guī)劃條件或規(guī)劃意見;流轉(zhuǎn)年限內(nèi)擬改變土地使用條件的，必須經(jīng)規(guī)劃部門審批同意。二是對已經(jīng)發(fā)生流轉(zhuǎn)的建設用地進行規(guī)范。清理農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設用地，對屬于現(xiàn)有法律允許范疇的完善手續(xù)，補齊合同、權(quán)屬證書等;對違法的予以糾正。三是按照土地實際用途據(jù)實登記，增加存量集體經(jīng)營性建設用地。按照存量建設用地的現(xiàn)實土地用途，根據(jù)是否用于經(jīng)營并從市場獲利，據(jù)實登記土地的經(jīng)營或非經(jīng)營性質(zhì)。重點是對現(xiàn)有農(nóng)村用于經(jīng)營的土地，即農(nóng)家樂等鄉(xiāng)村旅游設施占地，確權(quán)登記為經(jīng)營類用地。四是在小范圍試點基礎上逐步擴大范圍。

3.強化流轉(zhuǎn)服務體系建設

一是加強價格服務管理。建立普遍適用的農(nóng)村集體建設用地基準地價體系，定期發(fā)布相關(guān)價格，實行最低價保護。二是實行集體建設用地供應計劃管理。參照國有土地供應管理方式，由各區(qū)縣政府編制集體建設用地供應年度計劃，并與國有土地供應計劃整合成城鄉(xiāng)建設用地供應計劃，在全市進行統(tǒng)籌調(diào)控。三是健全交易機制。加快制定全市性集體建設用地實物交易市場規(guī)則，包括交易程序、收益分配機制、市場管理機制等。四是培育集體建設用地市場中介組織。引導現(xiàn)有城市土地中介組織拓展農(nóng)村集體建設用地中介業(yè)務。建立集體經(jīng)營性建設用地中介組織信用及資質(zhì)等級評價機制。

4.提高集體建設用地入市的組織化程度

一是大力培育農(nóng)村新型集體經(jīng)濟組織。推進土地股份化改造，推進現(xiàn)有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織向股份制或股份合作制等經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)變、原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員向新型經(jīng)濟組織股東轉(zhuǎn)變。建立起農(nóng)村股份合作社、有限責任公司、資產(chǎn)管理公司等為支撐的產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、法人治理結(jié)構(gòu)完善的新型農(nóng)村經(jīng)營體系。二是大力推進農(nóng)村集體組織“政經(jīng)分離”。農(nóng)村建設用地市場化配置后，需要相應的市場化專業(yè)組織進行經(jīng)營管理。重點推進自治組織和集體經(jīng)濟組織分離。

作者簡介：

楊玲（1972--）女，四川閬中人，重慶社會科學院市情與發(fā)展戰(zhàn)略研究所副所長、研究員，經(jīng)濟學學士，主要研究方向為城市經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟。