海洋經濟與海洋環境治理中的政府行為分析

鄭麗莊

摘要：海洋資源的開發利用對經濟發展具有重要的作用。近三十年來，隨著海洋經濟的發展，海洋環境也面臨著嚴峻的考驗。由于過度養殖，一些海域出現污染嚴重的現象。以寧德市為例，政府部門曾對該市海洋環境治理進行不同程度的介入，但治理效果甚微;隨著2017年中央環保督察反饋問題后，政府的干預取得顯著成效，海洋環境明顯改善，究其原因是地方政府加大對海洋環境治理的立法及執法力度，同時在決策時充分考慮了漁民的切身利益。

關鍵詞：海洋;污染;環境治理;政府行為

我國沿海地區擁有豐富的海洋資源，合理開發利用海洋資源，綜合防治陸海污染、加大海洋環境保護力度，對保障海洋環境健康和安全，促進海洋經濟發展具有重要的作用。本課題主要以寧德市為樣本，試圖從海洋環境保護管理制度和管控措施等方面分析政府的行為，以期為政府在海洋經濟發展和海洋環境治理方面的干預行為提供參考依據。

一、寧德市海洋經濟與海洋環境基本情況及存在問題

（一）寧德市海洋環境基本情況

寧德市位于福建東北翼沿海，土地面積1.34萬平方公里，與其直接相鄰的海域面積達4.46萬平方公里，海岸線1046公里，海域面積及海岸線長度均占全省的近三分之一。

全市九個縣市區中四個為沿?？h市區，分別為福鼎、霞浦、福安、蕉城。其中霞浦、福安、蕉城三個縣市區圍城一個海灣，稱為“三沙灣”或“三都澳”，澳內海域面積714平方公里，僅有一個出海口——東沖口，寬度為3公里左右;此外，霞浦東南面還有“福寧灣”，福鼎南部有“沙埕灣”。各灣內海域以養殖為主，環三都澳周邊分布著一些企業;與此同時，三都澳還是個軍港，澳內分布著軍事設施，軍用船只與民用船只均通過東沖口進出。

（二）寧德市海洋經濟基本情況

三都澳內的官井洋在歷史上曾經是全國唯一的一個內灣性的黃魚產卵場，每年端午節前，大黃魚都會回游到官井洋進行產卵繁殖。由于漁民掌握了大黃魚的特征及漁汛特點，進行過度捕撈，導致七八十年代大黃魚資源稀少，形不成魚汛。上個世紀九十年代，隨著大黃魚人工培育技術的成功，寧德市海洋養殖業開始興起：但由于當時海洋管理的法律還不夠健全，漁民的養殖行為是一種“圈地”的模式，整個寧德海域也處于“公共池塘”的狀態。當時寧德整個經濟發展水平落后，政府無暇顧及海洋環境的治理，漁民對海洋環境的保護意識還比較薄弱。隨著養殖規模的擴大，寧德海洋環境治理問題開始凸顯。

（三）寧德市海洋經濟發展產生的問題

早在三十年前，習近平同志擔任寧德地委書記期間，他就指出，“寧德的優勢在海”?！翱亢３院Ｄ詈＝洝背蔀閷幍氯嗣瘛⒂绕浜＿厺O民發展大農業的方略。經過三十年的發展，寧德人民已經擺脫了貧困，即將實現全面小康的宏偉目標。海養活了閩東一大半的百姓，但在近三十年海洋養殖的歷史中，寧德海洋環境也遭受了巨大的承載壓力，出現了一些亟待解決的問題。

1.近海水質情況不容樂觀

隨著寧德市海洋養殖規模的擴大，以及近年來，周邊連江、羅源等海域實施退養轉產政策，一些外地養殖戶將養殖搬到了寧德，進一步擴大了寧德的養殖規模，讓寧德海洋環境承載了更大的壓力。尤其是寧德海域內的三都澳，腹大口小，澳內海域面積714平方公里，僅有一個3公里左右的出口，因此自凈能力相對較弱。以30天為一個周期，其內灣與外灣的的水體交換能力僅為44.6%。大面積、高強度的海上養殖，造成網箱下部的海底堆積起大量的殘餌，使得養殖水體富營養化，這也成了寧德海域、尤其是三都澳內的最大污染源：除此之外，海上養殖作業人員生活污水和作業船舶含油污水等直接流人海中，也對海洋生態環境造成影響。這種傳統養殖的無序、粗放狀況，打破了自成系統的海洋動植物生態鏈的平衡，使得寧德海域近海水質不容樂觀。

從寧德市生態環境局公布的數據看，該市近海水質達標率始終偏低。2005年至2010年，各站位對照該市功能區水質類別要求，近海水質達標率均在15%以下，其中2005年達標率僅為4.2%;2010年至2015年，近海水質達標率逐年提升，2014、2015年達標率達到50%;2016年、2017年，全市近岸海域水一類～二類水質比例均為52.9%;2018年，全市近岸海域水一類～二類水質比例為47.1%，與上年相比下降5.8個百分點。近岸海域水質總體受無機氮、活性磷酸鹽污染。

2.航道受阻嚴重

三都澳曾經是東海一顆璀璨的明珠，令世人無限向往：但如今的三都澳，對于許多游客來說，印象深刻的是大量海漂垃圾。據統計，2017年，三都澳海域養殖貝藻類面積達1.6萬公頃、各類魚類36.5萬箱，有近10萬生產作業人員居住在該海域及周邊。近年來，隨著養殖密度增大、陸源污染物持續排人和城鎮圍填海大幅擴張，海漂垃圾增多、航道受阻等問題也逐漸顯現。由于過度養殖，寧德海域，尤其三都澳內有大量錨地和通航航道被侵占。來往船只經常出現螺旋槳被養殖的繩子、廢棄漂浮物等纏繞住的情況。為了避開養殖區，船只往往需要花費更多的航行時間。與此同時，由于設施維護的固體廢棄物及養殖作業人員生活在海上，產生了大量垃圾漂浮在海上，如一些未拆除的老舊木質漁排、廢棄泡沫浮球等漂浮物，對海洋環境也產生了一定的影響。

3.養殖區“白點病”頻發

近10年來，寧德海域由于漁民的不科學養殖，導致澳內時常爆發大面積的“白點病”，尤其是2009年至2014年間，“白點病”頻繁爆發;2015年至2018年，形勢較好，沒有出現大面積的魚病，但2019年澳內又再次爆發了大面積的“白點病”。從澳內蕉城區的相關數據看，2018年其養殖已經覆蓋幾乎所有的淺海，淺海養殖面積已達到海洋功能規劃的淺海可養殖面積的2.2倍。在高溫、多雨天氣下，高密度的養殖使得魚群缺氧嚴重，容易導致魚病的爆發;此外，一些漁民投喂飼料不科學、經常投喂冰鮮魚蝦餌料，也容易產生魚病，導致魚類大量死亡。

二、不同階段海洋環境治理中的政府行為分析

在海洋環境治理中，由于海洋資源的不可分割性，使得海洋環境治理極易陷入哈丁的“公地悲劇”。海洋資源更多被視為公共資源，對于海洋環境的治理，人們習慣地依賴于政府。在寧德市海洋環境治理中，也曾一度陷入“公地悲劇”。之后，隨著養殖規模的擴大，寧德海洋環境惡化，政府開始介入海洋環境治理。在不同階段，政府采取了不同的治理措施，因此對海洋環境的影響效果也不相同。

（一）鼓勵發展養殖業時期（1996年以前）

1996年以前，由于寧德市經濟基礎薄弱，海洋養殖業發展緩慢。1986年1月20日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過的《中華人民共和國漁業法》自1986年7月1日起施行，該法規定：“國家鼓勵全民所有制單位、集體所有制單位和個人充分利用適于養殖的水域、灘涂，發展養殖業，”同時規定“從事養殖生產應當保護水域生態環境，科學確定養殖密度，合理投餌、施肥、使用藥物，不得造成水域的環境污染。”1989年，福建省根據該法制定了《福建省實施<中華人民共和國漁業法>辦法》，該辦法同樣“鼓勵單位和個人充分利用適于養殖的海域和內陸水域發展養殖業”。1986--1995年期間，寧德海洋養殖業還處在起步階段，因此，政府對于漁民進行海洋養殖持鼓勵態度。同時，由于當時養殖規模小，對海洋環境沒有產生明顯影響，因此，這一時期政府部門沒有過多關注該市海洋環境發展狀況，。

（二）“公共地”時期（1996-2000年）

1996--2000年，寧德海上養殖業開始大范圍興起，除了環三都澳周邊的本地漁民，還有大批來自省內平潭、福清、長樂一帶以及部分省外、海外的外地漁民涌入三都澳進行養殖。這一時期的三都澳就像一個“公共地”，漁民只想著如何使自己的利益最大化，很少人去關注整個三都澳的生態環境、關心三都澳的發展未來。漁民習慣將自己的生產、生活垃圾往海里扔，將生產、生活污水往海里倒。海上到處漂浮著塑料袋、塑料瓶以及病死魚等垃圾，時不時散發出惡臭。

與此同時，這一時期我國關于海域環境治理的相關法律并不健全。首先，在海洋使用權上比較模糊。1986年制定實施的《中華人民共和國漁業法》第十條中規定，“全民所有的水面、灘涂可以確定給全民所有制單位和集體所有制單位使用，從事養殖生產。“由于該法沒有明確規定如何核發養殖使用證，因此，各地在實際執行的程序中不可避免地存在一定的隨意性。寧德市由于經濟基礎薄弱、養殖業發展緩慢，因此在這一時期，對漁民的養殖行為更多持鼓勵態度，在全民所有的水面、灘涂的使用權上，默認“誰圍墾，誰使用”;而那些外地來的養殖戶也只需要象征性地向與養殖區域臨近的村委會繳納少量的租金。

其次，對漁民的排污及傾倒行為監管難度大。盡管1982年我國出臺的《中華人民共和國海洋環境保護法》中有規定：“直接向海洋排放污染物的單位和個人，必須按照國家規定繳納排污費。依照法律規定繳納環境保護稅的，不再繳納排污費。向海洋傾倒廢棄物，必須按照國家規定繳納傾倒費。根據本法規定征收的排污費、傾倒費，必須用于海洋環境污染的整治，不得挪作他用?！钡趯嶋H的海洋環境中，對于環海居民及海上養殖漁民的排放行為和傾倒行為無法做到實時監控，尤其對于漁民隨手亂扔垃圾的行為更是無法做到實時監管。這一時期，由于缺乏相應的處罰管理辦法，即使明確了某些企業或個人的排污、傾倒行為，也只能對其征收相應的排污費和傾倒費，而無法對其進行相應的處罰、達到懲治的目的。

第三，對海上已產生的垃圾管理存在法律真空。盡管1983年9月2日第六屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過、自1984年1月1日起施行的《中華人民共和國海上交通安全法》中規定：發現“有妨礙航行安全的障礙物、漂流物”，“應當迅速報告主管機關”，但在寧德海域的實際航行過程中，來往船只遇到障礙物、漂流物往往選擇避開，即使遇到螺旋槳被纏繞，也只是進行割繩處理等簡單操作后離開，很少船舶會選擇報告主管機關。由于寧德海域面積廣，漁民分散居住在海上的各個養殖區，單靠海洋監管部門的有限力量無法達到有效監管的目的。同時，由于缺乏相關法律規定，環保部門也無法將管理觸角延伸至海上漁民。

值得一提的是，1997年，在政府相關部門的建議下，曾有私人投資購買了垃圾船，在岸上建起垃圾填埋場，成立“海上環衛隊”，嘗試有償回收漁民垃圾。但由于廣大漁民環保意識不強，上交垃圾管理費的意愿不高，隨著油價上漲，漁民更是拒絕該“海上環衛隊”提價的要求，因此，這支“海上環衛隊”運行不到3年就無法繼續維持下去了。

由此可以看出，這一時期由于相關法律不健全，政府監管力量薄弱，漁民環保意識不強，導致了三都澳海域處于“公共地”的生產模式，這也使得該海域生態環境逐漸惡化。

（三）海域確權及漁業規范時期（2001-2012年）

2000年之后，隨著海洋環境的惡化，社會各界逐漸意識到海洋環境治理中存在的問題。國家出臺了《中華人民共和國海域使用管理法》，明確了海域使用權登記辦法;同時對我國漁業進行了進一步的規范。

首先，制定與實施《中華人民共和國海域使用管理法》、《海域使用權登記辦法》。中華人民共和國第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議2001年10月27日通過了《中華人民共和國海域使用管理法》，自2002年1月1日起施行。該法對海洋功能區劃、申請與審批、海域使用權、海域使用金、監督檢查、法律責任等作了規定。從此，關于海域使用管理有了明確的法律規定。2002年7月，國家海洋局根據《中華人民共和國海域使用管理法》，制定了《海域使用權登記辦法》，進一步對海域使用權的登記辦法進行了明確;2006年，在原有登記辦法的基礎上，國家海洋局重新制定了《海域使用權登記辦法》，于2007年1月1日起施行，并將原有的登記辦法進行廢除。

其次，四次修正《中華人民共和國漁業法》。全國人大常委會分別在2000年、2004年、2009年、2013年對1986年1月20日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過《中華人民共和國漁業法》進行了四次修正，針對該法實施中出現的新情況、新問題，對海洋環境保護和法律責任等方面作了補充、修改和完善。

2000～2013年這一時期，寧德市政府主要依據《中華人民共和國漁業法》、《中華人民共和國海域使用管理法》的有關規定，對寧德海域使用權進行確認并對海上養殖、捕撈等進行規范管理;特別是從2011年開始，寧德市政府加大了規范養殖的管理力度。2011年3月14日，寧德市政府連續發布了寧政文[2011]89號《寧德市人民政府關于劃定海上養殖“三區”范圍的通告》、寧政文[2011]90號《寧德市人民政府關于加強海上養殖業長效管理的若干意見》兩份文件，對三沙灣和沙埕港海上水產養殖“三區”（養殖區、臨時養殖區、禁養區）進行范圍劃定，并制定措施對全市海上養殖進行長效管理。2011年11月9日，寧德市政府再次發布寧政[2011]19號文件《寧德市人民政府關于進一步加強海洋管理工作的若干意見》，對進一步加強海域使用管理、海洋環境保護、海島開發和保護、海洋執法監察等提出要求并提出落實保障措施，強調要依法用海、防治海洋污染。

盡管這一時期，相關法律制度逐漸完善，但在實際的執行中，由于缺乏相應的補償機制，“靠海吃海”的閩東沿海漁民始終無法將海洋環境保護置于個人利益之上，他們依然選擇見縫插針，不斷擴大養殖面積，這就導致寧德海洋環境持續惡化。

（四）加大海洋環境保護力度時期（十八大以來）

黨的十八大以來，黨中央加大了生態環境保護力度，寧德市海洋環境保護力度也明顯增強。在此期間，全國人民代表大會常務委員會于2013年、2016年、2017年對1999年修訂的《中華人民共和國海洋環境保護法》進行了三次修正。寧德市人民政府從2013年開始，每年都發布《寧德市人民政府關于在官井洋大黃魚繁殖保護區內階段性限航的通告》，根據大黃魚的生活習性，每年在大黃魚進場產卵期間采取限制航行措施。2014年6月4日，蕉城區海洋與漁業局、三都鎮黨委政府在三都海域成立了寧德市首個海上環衛處，從此，三都海域有了清理“海漂垃圾”的專業隊伍。2013年至2018年，寧德沿海各縣市區開展了多次海上綜合整治，但由于缺乏可借鑒的經驗，治理效果并不明顯。在實際執行過程中，由于補償手續太過繁雜、申請要求高、難度大、資金到位時間長，漁民對浮球、漁排升級持消極的態度。

2017年，中央環保督察組在對福建進行環保督察時，指出寧德海洋環境中存在的突出問題，如過度開發、超規劃養殖、在海洋保護區內違規養殖等。福建省政府在批準該市海洋功能區劃時，違背了福建省海洋功能區劃（2011-2020）的有關要求，過度增加了該市開發性用海面積;按規劃，寧德市三沙灣養殖面積為1.32萬公頃，但其實際養殖面積達到了1.65萬公頃，截至2017年5月，三沙灣禁養區內仍然存在348公頃的網箱養殖和5010公頃的藻類養殖：在國家重要濕地——寧德環三都澳濕地水禽紅樹林自然保護區內，由于圍海養殖，自2011年以來，該保護區濕地面積減少近170公頃，破壞了當地局部生態系統。

為了落實中央環保督察反饋意見的整改工作，從源頭改善寧德海洋環境，2018年，寧德市人民政府根據《中華人民共和國海洋環境保護法》、《福建省海洋環境保護條例》等法律、法規，結合三都澳海域環境的實際，相繼出臺了《寧德市三都澳海域環境保護辦法》、《三都澳海域環境保護條例》、《寧德市生態環境保護公眾參與保障辦法（試行）》、《寧德市海水養殖水域灘涂規劃（2018-2030）》、《海上漁排、藻類養殖設施升級改造實施方案（試行）》、《海上養殖設施升級改造專項資金管理暫行辦法》、《海上養殖設施升級改造項目產品質量控制及驗收指導意見》等10多份文件，規范了漁民的用海行為、簡化了海上養殖設施升級改造補貼的申領手續，在使“清?！惫ぷ髯龅接蟹梢?、有章可循的同時，真正考慮到漁民的切身利益。同時，在調查研究的基礎上，寧德市人民政府將全市海域劃分為禁養區、養殖區和限養區等功能區，明確禁養區堅決不允許養殖，限養區允許適當比例養殖，可養區允許養殖，進一步明確了寧德海洋環境保護的要求、規范用海秩序，為后期“清?！惫ぷ魈峁┝艘罁?。

2018年，寧德市政府制定了《寧德市海上養殖綜合整治方案》，分兩階段進行海上綜合整治。2018年7月至2019年6月底為第一階段，完成清退、改造升級總任務的一半，第二階段到2020年6月底結束。全市加大了對寧德海洋環境保護的執法力度，采取集監管、檢測、融資、保險為一體的治理方式，多管齊下，保證治理的安全、高效和質量。針對養殖戶資金短缺問題，寧德市與多家商業銀行簽訂戰略合作協議，獲得授信30億元，為養殖戶提供貸款支持;對于如何解決被清退養殖戶的生計問題，主要通過壓縮整合可養區和限養區資源解決一批，引導發展外海深水網箱養殖解決一批，引導養殖戶上岸轉產轉業解決一批，確保被清退的養殖戶有出路。僅2018年9月至10月期間，全市共開展海上聯合執法巡查808次，出動執法人員11932人（次）、各類執法船艇1503艘（次）。一年多來，全市累計投入資金32.5億元（含養殖戶投入部分），清退禁養區漁排13萬口、藻類2.4萬畝：升級改造養殖區和限養區漁排19.3萬口、藻類30.2萬畝;清理海漂垃圾1.9萬噸、廢舊漁排10.2萬口、白色泡沫球264萬個。經過一年的綜合治理，寧德海洋環境改善成效明顯。如今，隨著海上養殖區域科學劃分、海上養殖設備升級改造、海上垃圾清理工作規范、有序地開展，寧德海域垃圾成堆的現象已經不復存在，傳統泡沫浮球正在逐漸減少，新型塑膠浮球、塑膠漁排逐漸增多，海水質量明顯改善，中華白海豚頻繁出現在該海域。

三、結論與啟示

目前，對寧德市海洋環境治理問題的研究，多是從環境惡化的現象及污染物的來源進行研究，本文從政府行為的視角，對影響該市海洋環境的政府決策進行分析，得出了以下幾點結論和啟示。

（一）研究結論

1.在海洋環境治理進程中起主導作用的是政府決策及其執行力度

從寧德市海洋環境治理的進程可以看出，政府決策及執行力度高度影響海洋環境治理進程，尤其中央環保督察對寧德海洋環境治理進程產生了明顯的積極影響。寧德市海洋環境治理從缺乏法律規范到相關法律制度逐漸完善，從“摸著石頭過河”到形成有序、高效的治理秩序，在這治理過程當中，地方政府的行為體現了法律先行的方針，但同時也暴露出地方政府在以往工作中的缺陷。該市政府在以往的海洋環境治理中，存在“經濟優先”的理念，對海洋環境的治理只考慮到養殖戶眼前的生計問題，缺乏對海洋經濟可持續發展的規劃。中央環保督察后，該市政府才意識到海洋環境保護的重要性，下決心、花大力氣解決海洋環境污染問題。隨著寧德市政府加大對海洋環境綜合整治的立法、執法力度，該市海洋環境得到明顯改善。

2.海洋環境受養殖邊界影響

海洋的開放性為漁民擴大生產規模提供了必要的條件。過去由于制度不夠完善，漁民的養殖范圍缺乏邊界，不少漁民受利益驅使，不斷擴大自己的養殖規模，造成大量海面及灘涂被占用。當禁養區、保護區被大面積占用后，局部海洋生態系統遭受破壞，影響了整個海洋環境。隨著政府對海洋功能區進行規劃及嚴格按規劃實施后，海洋環境有了明顯好轉。由此可以看出，海洋環境受漁民養殖邊界的影響。

3.公眾參與海洋環境治理行為主要受利益因素影響

從寧德市海洋環境治理的進程中，可以看出過去公眾對該市海洋環境治理持消極態度，主要是基于利益因素。漁民“靠海吃海”，讓漁民改變原有的養殖方式，搬離禁養區或者升級養殖設備，需要增加不少的成本，單靠漁民自身的力量無法完成，因此，長期以來，寧德市海洋環境治理效果甚微。隨著《海上漁排、藻類養殖設施升級改造實施方案（試行）》、《海上養殖設施升級改造專項資金管理暫行辦法》的實施，漁民所擔憂的資金問題有了相應的保障，許多漁民自發申請設施改造;隨著法治社會的發展，漁民的法律意識也逐漸增強，對于政府規范養殖區域、給漁民頒發養殖證等行為，漁民深知其法律保障的意義，因此也樂見其成。由此可見，當公眾的利益前提得到滿足后，其參與海洋環境治理的積極陛也得以激發。

（二）實踐啟示

在海洋環境的治理中，政府部門的決策及執行力度對海洋環境有著明顯的影響。為了保證海洋經濟發展與海洋環境保護的協調統一，政府部門應在實事求是基礎上，因地制宜地做好海洋功能區長遠規劃，規范漁民的養殖邊界，并嚴格按照規劃實施管理，對于企業與公眾的違規用海行為進行嚴厲打擊，通過間接或直接的方式達到治理的目的，以保障海洋各區域發揮其應有的功能。政府部門在制定海洋環境治理相關決策時應充分考慮公眾的切身利益，充分保障公眾的合法權益：當治理行為涉及到公眾利益損失時，應制定合理的利益補償機制，從而保障政策的可執行性，以此達到有效治理的目標。