新冠肺炎疫情中慈善捐贈法律規(guī)制探析

胡婭

摘要：新冠肺炎疫情是一把雙刃劍，促發(fā)危難時刻的冷靜思考及對法律規(guī)制體系的回頭看。我國慈善捐贈在立法、制度建設(shè)與運行方面存在缺陷，應(yīng)當(dāng)進一步完善相關(guān)立法，優(yōu)化信息公開與監(jiān)督、配套激勵措施、法律責(zé)任和司法救濟制度，突破運行中的重重困境，強化法治宣傳和慈善意識，營造全民慈善氛圍。

關(guān)鍵詞：新冠肺炎疫情;慈善捐贈;法律規(guī)制

一、新冠肺炎疫情與慈善捐贈法律規(guī)制

2019年12月以來，湖北省武漢市部分醫(yī)院陸續(xù)發(fā)現(xiàn)了多例有華南海鮮市場暴露史的不明原因肺炎病例，現(xiàn)已證實為2019新型冠狀病毒感染引起的急性呼吸道傳染病。2020年2月8日，在國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控新聞發(fā)布會上，新型冠狀病毒感染的肺炎統(tǒng)一稱為“新型冠狀病毒肺炎”，簡稱為“新冠肺炎”（“Novel comnavirus pneumonia”，簡稱“NCP”）。根據(jù)疫情實時大數(shù)據(jù)報告，截至2月13日21：00.全國確診病例59901例，疑似病例13435例，治愈6131例，死亡1368例，疫情來勢洶洶。

習(xí)近平總書記對新冠肺炎疫情作出重要指示，強調(diào)要把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，堅決遏制疫情蔓延勢頭。全國上下萬眾一心、眾志成城抗擊疫情。眼下，新冠肺炎疫情仍處于擴散上升期。國家有難，匹夫有責(zé)。中華民族自古就有濟貧扶困、仁愛正義的傳統(tǒng)美德。社會各界紛紛伸出援手。據(jù)新華社2020年1月31日統(tǒng)計，防控新冠肺炎疫情的慈善捐贈已達101.38億元，包括企業(yè)、社會組織和個人捐贈等，捐贈積極性高漲。然而，某些慈善組織沒能經(jīng)住檢驗，丑聞也隨之而來。一邊物資緊缺，一邊積壓嚴(yán)重;一邊信息不公開，一邊被批不專業(yè)、無效率;一邊拒絕采訪，一邊又發(fā)聲明……網(wǎng)友表示，大過年的，把人活活氣死！難怪《某報》（2月2日）快報“連1元錢都公示”，當(dāng)?shù)丶t十字會因而沖上熱搜，被贊“硬核”！可見，每逢疫情，也是慈善意識空前高漲之時，慈善組織卻一次次遭遇不信任的尷尬，被聚焦、推至社會輿論的風(fēng)口浪尖，給慈善捐贈、抗擊疫情帶來負面影響。

在疫情抗擊中，慈善捐贈的渠道有哪些，善款物資是否善用、是否符合指定用途、有無被濫用、截留、私分等，可說是目前最受關(guān)注的，所涉的相關(guān)法律問題層出不窮。僅靠道德宣教和約束是不夠的，必須依賴于法律規(guī)制，將慈善捐贈納入法治框架，才能提升捐贈積極性，更好地實現(xiàn)捐贈目的。且與平常的捐贈、贈與不同，非常時期、重大疫情期間的慈善捐贈有不同的特點和要求，“急事急辦、特事特辦”是必要的，但也凸顯了我國關(guān)于慈善捐贈還未形成法律規(guī)制體系。新冠肺炎疫情是一面鏡子、一把雙刃劍，在無情的疫情背后，對整個國家和民族而言又何嘗不是一次良機，促發(fā)危難時刻的冷靜思考及對法律規(guī)制體系的回頭看。

我國《憲法》明確規(guī)定公民有接受物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。根據(jù)《中華人民共和國慈善法》第三條的規(guī)定，慈善活動是指自然人、法人和其他組織以捐贈財產(chǎn)或者提供服務(wù)等方式，自愿開展的下列公益活動：……救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害……以及符合本法規(guī)定的其他公益活動。該法第三十四條規(guī)定的慈善捐贈，是指自然人、法人和其他組織基于慈善目的，自愿、無償贈與財產(chǎn)的活動。慈善捐贈是在收入分配、稅收調(diào)節(jié)、社會保障基礎(chǔ)上，緩解財政壓力、貧富差距，促進實現(xiàn)公平、平等、互助的一種社會救濟活動，這已成為一種共識。然而不能否認(rèn)的是，我國慈善捐贈在法律調(diào)整、制度建設(shè)和實際運作等方面還存在諸多缺陷，尚未建構(gòu)起“全民慈善”的社會氛圍。相關(guān)研究也大多集中于社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，法學(xué)視角的切人少見。如何解決慈善捐贈中的法律問題？如何對慈善捐贈進行法律規(guī)制？慈善捐贈如何借助法學(xué)力量從困境中突圍？這的確值得探索。鑒此，以新冠肺炎疫情的防控為例，針對社會廣泛關(guān)注的慈善捐贈，借鑒國外先進經(jīng)驗，對其法律規(guī)制擬作一些探析。

二、慈善捐贈立法缺陷與彌補

我國現(xiàn)代慈善事業(yè)始于20世紀(jì)80年代末，經(jīng)過多年發(fā)展，在抗擊疫情災(zāi)情、資貧助困等方面發(fā)揮著重要作用。與此同時，慈善捐贈立法體系也在不斷建設(shè)與優(yōu)化中，主要分為以下幾個層級：一是法律，如《慈善法》、《公益事業(yè)捐贈法》、《紅十字會法》、《個人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》、《合同法》等;二是行政法規(guī)，如《基金會管理條例》、《基金會管理辦法》、《社會團體登記管理條例》等。三是地方性法規(guī)和部門規(guī)章。

經(jīng)翻閱、梳理后發(fā)現(xiàn)，上述立法存在諸多缺陷，批判意見主要是立法缺位、不完善、老舊、層次較低、滯后等，如何及時應(yīng)對新冠肺炎疫情快速發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題？

繼SARS危機以來，新冠肺炎疫情是最嚴(yán)重的一次傳染病疫情，具有起病急、傳染性強、病死率較高等特點，目前尚無特效藥物。病毒主要通過飛沫、氣溶膠、接觸等傳播，病患癥狀為發(fā)燒、干咳、渾身無力酸痛等，容易和流感混淆。湖北冬季寒濕的氣候，為病毒的滋生和傳播提供了絕好的條件。病患與他人接觸，或僥幸外出，或隱瞞旅居史，加上春節(jié)期間人口的流動性等，各種因素綜合導(dǎo)致疫情的爆發(fā)不可避免。鐘南山院士倡議居家不出門，避免接觸，實行線上辦公辦事等。針對上述特殊性，建議借鑒SARS危機期間的應(yīng)對做法，制定防控新冠肺炎疫情的特定捐贈條例。關(guān)于捐贈方式，鑒于新冠肺炎疫情人傳人的特性和已發(fā)生的數(shù)起聚集性傳播事件，為避免病毒在人群密集、聚集處傳播，應(yīng)嚴(yán)格要求不允許搞集會，提倡線上活動取代傳統(tǒng)方式，通過微信、支付寶、網(wǎng)銀、匯款等非接觸、不見面、不聚集的方式進行，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢。在捐贈物資方面，為響應(yīng)上述倡議，結(jié)合抗擊疫情的實際需要，應(yīng)有具體而專門的指定，如醫(yī)用口罩和手套、消毒液、防護裝備等緊缺物資。同時，捐贈人可選擇定向捐贈，即指定所捐物資限用于抗擊本次新冠肺炎疫情之需。至于善款物資的分配和使用，遵循專款專用、重點使用的原則，予以限定、監(jiān)管、公開，不得挪作他用、截留、私分，特別要優(yōu)先滿足一線人員，如醫(yī)護、社工、警察、城管、環(huán)衛(wèi)、交管等人員的使用需求，才能保證其生命安全和身體健康，為抗擊疫情提供可持續(xù)且不可替代的人力。總之，我國慈善捐贈立法規(guī)定較為單薄、粗略，與實際需要之間欠缺一定的貼合性，還難以和國外成熟立法相媲美，有待進一步完善。

三、制度建設(shè)之缺陷與優(yōu)化

（一）信息公開與監(jiān)督之危機與救贖

信息公開與接受監(jiān)督是慈善的應(yīng)有之義，是慈善組織的重要義務(wù)。在國外法律規(guī)則中，亦可見其身影。然而，慈善組織信息不公開、拒絕監(jiān)督備受詬病，近年來紅會事件的發(fā)酵、升級，導(dǎo)致慈善組織遭遇信任危機，被指欠缺透明度、效率低下，進而影響到慈善捐贈。

對捐贈的來源、善款的分配和去向、剩余物資等，慈善組織應(yīng)有詳細的記錄并向社會公開、接受監(jiān)督。特別要指出的是剩余善款物資的公開和監(jiān)管問題。當(dāng)疫情散去，各行業(yè)開始步人生活和工作正軌，公眾逐漸不再關(guān)注剩余的善款物資。哈佛大學(xué)在財務(wù)報告中對其接受的慈善捐贈一一記錄并予公開，可以說事無巨細，值得借鑒。從理論上講，任何人對慈善捐贈都享有知情、查詢、監(jiān)督和建議等權(quán)利。特別是捐贈人，有權(quán)了解和監(jiān)督善款的分配和使用，是否符合其捐贈意圖，有無截留、私分、結(jié)余等。建議慈善組織通過各種渠道，如電話、媒體、網(wǎng)站等，公布捐贈明細，方便群眾查閱、了解、詢問、復(fù)制等，對群眾質(zhì)疑作出答復(fù)。從體系上講，對慈善活動的監(jiān)督包括政府監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督、社會監(jiān)督、第三方（社會監(jiān)督委員會）監(jiān)督、內(nèi)部治理。從結(jié)構(gòu)上講，包括外部監(jiān)督與內(nèi)部治理。建議重點發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)媒體的監(jiān)督作用，強化過程監(jiān)督、審計監(jiān)督、司法監(jiān)督，并建立舉報有獎制度。只有外監(jiān)加內(nèi)治，才能有效減除和破解慈善尷尬，最大限度地促進慈善意圖的實現(xiàn)。

（二）配套激勵措施跟進有限與改進

慈善意識的培養(yǎng)和激發(fā)，不能撇開配套激勵措施的跟進，如稅收減免。這主要集中在個人、企業(yè)的所得稅法及實施條例中，如企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計算應(yīng)納稅所得額時扣除：個人的捐贈額未超過其申報的應(yīng)納稅所得額百分之三十的部分，可從其應(yīng)納稅所得額中扣除。首先，慈善立法對慈善捐贈的稅前扣除并未直接做出明確的規(guī)定，在實際操作時，也就只能依照個人、企業(yè)所得稅法及其實施條例的相關(guān)規(guī)定進行。其次，上述稅前限額扣除比例較國際社會低，稅收優(yōu)惠形式單一。捐贈財產(chǎn)包括貨幣與非貨幣形式，我國《慈善法》中規(guī)定的非貨幣形式包括實物、房屋、有價證券、股權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等有形和無形財產(chǎn)，一是涵蓋的財產(chǎn)種類較單一、范圍窄、針對性弱，二是未規(guī)定實物捐贈享受稅收減免。且區(qū)別對待直接捐贈與間接捐贈，僅間接捐贈（公益性捐贈）享受稅前扣除。最后，稅收減免的手續(xù)、程序等問題，欠缺規(guī)范和操作指引，以至于有些捐贈人根本不知曉稅收減免優(yōu)惠政策，或即使知曉，但因申報手續(xù)過于繁瑣而放棄。

放眼國際社會，重視稅收優(yōu)惠的政策導(dǎo)向和激勵作用，激發(fā)慈善捐贈的積極性，已成為一種共識和通行做法。在慈善捐贈法制較為健全的國家，大多有較完善的配套激勵機制。首先，區(qū)分“慈善捐贈”與“公益性捐贈”，在《慈善法》中制定慈善捐贈享受減免稅規(guī)則。其次，提高稅前扣除比例，可參照稅法的超額累進法，設(shè)置不同的扣除比例，捐贈越多扣除就越多，直至全額扣除，且允許結(jié)轉(zhuǎn)。根據(jù)美國《國內(nèi)稅收法》，企業(yè)參與慈善可享受的稅收優(yōu)惠有多種形式，包括免稅、所得稅豁免、稅收抵扣以及稅額遞延等，并規(guī)定直接捐贈和通過慈善組織間接捐助的扣除額為應(yīng)納稅所得的10%，超出部分可在今后5年內(nèi)結(jié)轉(zhuǎn)。如這5年內(nèi)該企業(yè)還要捐贈，則之前結(jié)轉(zhuǎn)的捐贈額優(yōu)先于當(dāng)年的捐贈額扣除pp4。還有，不應(yīng)對實物捐贈作出限制，明確列舉允許享受稅收優(yōu)惠的非貨幣形式捐贈物，規(guī)定實物捐贈同樣享受稅收減免政策。眾所周知，在新冠肺炎疫情中，一罩難求，有錢難買口罩，海內(nèi)外捐贈了大量的口罩等醫(yī)用物資;為共克時艱，一些網(wǎng)絡(luò)平臺免費開放學(xué)習(xí)、教育資源……應(yīng)當(dāng)參考現(xiàn)時市場價格或選聘專業(yè)評估機構(gòu)作價，同樣實行稅收優(yōu)惠。一視同仁對待直接和間接捐贈，直接捐贈亦可享受稅收優(yōu)惠政策。最后，為方便捐贈人獲取捐贈憑證，考慮由接受捐贈的慈善組織開具。簡化稅收減免手續(xù)、程序，引導(dǎo)捐贈人申報并享受上述優(yōu)惠，以提高捐贈積極性，長遠而言可鼓勵平常的慈善捐贈。

當(dāng)然，激勵慈善捐贈的措施不止于稅收減免，褒獎、評優(yōu)表彰、招投標(biāo)優(yōu)先資格等利益補償方式亦可跟進。

（三）法律責(zé)任與司法救濟之滯后與健全

關(guān)于慈善捐贈的法律責(zé)任，盡管涵蓋了民事、行政和刑事責(zé)任，但基本以后兩者為主，民事責(zé)任規(guī)定并不突出，尚不能及時應(yīng)對慈善捐贈中出現(xiàn)的糾紛。盡管法律規(guī)定相關(guān)主體享有訴訟的權(quán)利，但由于慈善性質(zhì)、監(jiān)管不到位等因素，實踐中很少有人為之。

慈善捐贈法律責(zé)任是法律責(zé)任體系的重要組成部分，其中以慈善組織的法律責(zé)任為核心。司法救濟是社會正義的最后一道防線。在美國，捐贈者若質(zhì)疑慈善機構(gòu)有違忠實、謹(jǐn)慎等義務(wù)時，可到法院起訴。明確捐贈人有權(quán)監(jiān)督慈善捐款的使用，慈善機構(gòu)在違規(guī)、違背其慈善目的使用捐款、發(fā)生利己交易、對捐贈財產(chǎn)投資和管理不善等情況下，有向法院起訴、要求強制執(zhí)行的權(quán)利。同時，當(dāng)捐贈人無力、不敢提起相應(yīng)訴訟時，援引民訴法中的支持起訴原則，或由檢察機關(guān)提起民事公益訴訟。

四、執(zhí)行、運作之困境與突圍

良法貴在執(zhí)行。隨著我國慈善事業(yè)的發(fā)展，慈善捐贈逐步走向合法化、規(guī)范化。但是，非常時期特別是本次新冠肺炎疫情發(fā)生時，捐贈渠道可能產(chǎn)生混亂，很多人希望獻出愛心，但又不知該往哪里捐，甚至還擔(dān)心遭遇騙捐。此即慈善捐贈運作中的困境之一。一位全程參與武漢火神山醫(yī)院建造的工人，在工程結(jié)束后想要捐出自己的工資，但不知有哪些渠道。實際上，捐贈渠道是慈善捐贈中很重要的部分，善款物資的接收、分配、使用等環(huán)節(jié)都有賴于捐贈渠道的暢通。對此，建議在政府部門的主導(dǎo)下，明確并暢通應(yīng)對疫情的捐贈渠道。

困境之二體現(xiàn)為慈善組織的內(nèi)部治理較亂，如職責(zé)分工不清、操作不規(guī)范、權(quán)利義務(wù)不明、服務(wù)意識不強。建議建立統(tǒng)一的慈善公益組織管理機構(gòu)，健全內(nèi)部治理體系，重構(gòu)財務(wù)透明、營運專業(yè)、公信力較高的慈善組織形象。嚴(yán)格規(guī)范程序：接收、登記、造冊、分類——對每筆捐贈款物向捐贈者出具合法有效的收據(jù)，接收部門統(tǒng)一使用財政部監(jiān)制、核發(fā)的接受社會捐贈票據(jù)——嚴(yán)格按照使用范圍管理、使用捐贈款物——及時下?lián)芫栀浛钗铩O(jiān)督、檢查、公示、審計。

困境之三體現(xiàn)為應(yīng)急物資儲備嚴(yán)重不足。新冠肺炎疫情發(fā)生以來，全國范圍內(nèi)口罩、消毒水等防護物資一直缺貨嚴(yán)重，哪怕加大生產(chǎn)馬力，加上境內(nèi)外捐贈，也遠遠不能滿足抗疫之需。平常生活中并不起眼的物品，此時卻珍貴無比。這暴露出我國在防范和應(yīng)對重大衛(wèi)生安全事件時缺乏科學(xué)規(guī)劃和充足的物資儲備。對此，建議在已有傳染病的基礎(chǔ)上，對一些可能發(fā)生的重大疾病疫情進行評估論證、科學(xué)規(guī)劃，設(shè)點定點儲備應(yīng)急物資，并視物資保質(zhì)期定期更新。

困境之四體現(xiàn)為人員良莠不齊。政治站位、文化知識、職業(yè)技能、職業(yè)倫理等是慈善從業(yè)者的必備資歷。在美國，專業(yè)的籌款人員需要取得專業(yè)權(quán)威機構(gòu)頒發(fā)的專業(yè)培訓(xùn)證書與相應(yīng)的資格認(rèn)證。而且西方發(fā)達國家中的社會工作、社會福利服務(wù)等相關(guān)專業(yè)以及專門培訓(xùn)機構(gòu)為慈善捐贈領(lǐng)域所需求的專門化人才的教育培訓(xùn)提供了制度保障。我國慈善事業(yè)的發(fā)展，迫切需要專業(yè)性人才，如何建設(shè)一支使命感強、綜合素養(yǎng)較高的可靠人才隊伍，需要持之以恒的努力。

五、慈善意識薄弱與強化

慈善捐贈遵循自愿原則。新冠肺炎疫情發(fā)生以來，主動、積極的捐贈每天都在大量發(fā)生，但也有人面臨著捐不捐、捐多少、怎么捐、向誰捐的困難，捐少了被罵“鐵公雞”，有些地方或單位還搞攤派迫捐。這些亂象暴露出我國民眾、企業(yè)的慈善意識薄弱，宣傳不到位、不深刻。

對比而言，西方國家的社會責(zé)任理論，經(jīng)過上千年的漫長孕育、發(fā)展和完善，至今堪稱完美，為其慈善捐贈事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實的法理基礎(chǔ)。因此，法律法規(guī)、制度、政策的宣傳應(yīng)首當(dāng)其沖，營造慈善捐贈的法治氛圍。二是慈善意識的宣傳，促進人們樹立回報和反哺社會的意識。有必要讓慈善理念進書本、進課堂、人腦人心，從娃娃抓起。梵高曾說：“愛之花開放的地方，生命便能欣欣向榮。”以瑞典人為例，慈善早就深深地融入了他們的生活，或許他們的捐贈不算“驚人”，但這些普通人的愛心才最為高尚。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，通過網(wǎng)絡(luò)平臺和傳統(tǒng)渠道以及利用明星效應(yīng)，在每年9月5日“中華慈善日”以及重要的時間節(jié)點，強抓日常宣傳，培養(yǎng)和強化全民慈善意識。