農村宅基地退出機制探討

李振華 李文杰 劉志強 陳俊宇

摘要：探索農村宅基地退出機制是實現“三權分置”的重要一步，宅基地的正確合理退出對于發展農村經濟，提高農民生活水平有著重要意義。在黨的十九大會議中提出鄉村振興戰略的重要階段，對于農村宅基地制度的改革應當更加深入，而在“振興鄉村”戰略的背景下從安徽、湖北宜城等各個省市逐漸開始了試點。湖北省宜城市，是中國農村宅基地改革的三十三個試點地區之一，在改革實踐中，形成了一套符合宜城實情的改革方案。本文基于宜城農村宅基地退出過程中的退出方法，退出后農戶權益保障作為重點，以及對退出過程中的部分問題作出分析，希望能對后續改革中的制度建設有所幫助。

關鍵詞：宅基地退出：資格權：鄉村振興

現今，中西部農村地區勞動力向東部沿海地區流動，農村地區勞動力資源空心化嚴重。農村宅基地資源大量閑置，兩湖（湖南、湖北）地區平原空置廢棄占比高達19.64%，違背了憲法和土地管理辦法中保障農民居住權的相關內容。在此基礎上，2015年2月全國人民代表大會常務委員會通過《關于授權國務院在北京大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，授權包括宜城在內的三十三個試點行政地區開展農村宅基地改革試點工作①。宜城作為經濟發展程度上低于東部沿海地區，高于西部經濟不發達地區的中部地區，其改革更能體現出中國大部分農村地區的改革現狀，也為其他地區的宅基地改革提供寶貴的經驗和借鑒意義。

一、宜城市農村宅基地改革概況

（一）宜城市簡況

宜城市坐落于湖北省西北部，屬于襄陽市管轄的縣級城市。截止到2019年，總面積為2115平方公里，全市總人口將達到61萬，其中包括八個鄉鎮，兩個街道辦事處，一個工業園區和一個省級經濟開發區。是我國的糧食生產強縣（市），在2006年-2008年問連續三年榮獲“中國最具投資潛力中小城市百強縣市”稱號，也被列為首批國家新型城鎮化綜合試點地區。被選為2018年國家投資潛力百強縣市、全國新型城鎮化質量百強縣市，在2019年10月，人選該年度全國新型城鎮化質量百強縣市。全市有耕地面積110萬畝，地形以丘陵為主，海拔在50至150米之間的丘陵面積共有1622.9平方公里，占總面積的76.8%。

（二）宜城市農村宅基地改革狀況

宜城市改革始于2015年，到2019年已經持續了四年的時間，在此期間宜城市通過全市動員，全民參與，穩步推動宅基地制度改革試點工作，在宅基地改革工作中堅持“國家土地公有性質不變，三億畝耕地紅線不突破，農民財產利益不受損”三條底線。

改革總結了四個主要內容：（1）完善宅基地權益保障和獲取方式;（2）摸索宅基地自愿有償退出機制;（3）探尋宅基地有償使用制度;（4）完善宅基地管理制度。在此基礎上，宜城市根據因地制宜的方針，對不同地區將有償退出與無償退出兩種方式相結合，，并制定村規民約將閑置宅基地進行利用，從而點石成金喚醒沉睡的資源，將其變成流動的活資本。

二、宜城市農村宅基地退出的實踐

退出機制作為宅基地流轉入市交易的必要前提，在整個宅基地“三權分置”改革中起著關鍵的作用。截止到2019年8月1日，我國宅基地使用權流轉改革在農村宅基地改革試點33個縣市中，比較成功的如浙江義烏，寧夏平羅;在浙江義烏改革實踐中，通過全國人大的特別授權以及基層的獨立探索，建立了“政府管理，村集體組織，村民協商”的宅基地使用權流轉市場;平羅在改革實踐中，將農村土地制度改革和綜合改革互為促進、相得益彰，為地方的產業發展、農民增收開拓出新空間，為農村治理、鄉村振興增添了新動力，為資源節約、創新管理構建出新機制。

（一）宅基地退出的基本規定

我國宜城市在對農村宅基地改革的過程中結合國家政策規定對本地區宅基地面積進行劃分，在宜城市農村宅基地制度改革宣傳冊中表示，宜城市政府按照經濟發展程度和行政級別對宅基地面積進行了三個檔次的劃分。（1）在城市規劃區內，建設農民公寓和住宅小區的，每戶平均用地面積不得超過90平方米;（2）鎮政府所在地，傳統集鎮和新型社區集中建設，宅基地面積不超過140平方米;（3）在傳統農區，丘陵山區等不宜集中統建地區，人均耕地小于或等于1畝的，每戶宅基地平均面積不得超過160平方米，人均耕地大于1畝，小于2畝的，宅基地面積不得超過1 80平方米的，人均耕地面積大于2畝，宅基地面積不得超過200平方米。政策影響的人民群眾主要集中于在這三檔標準中第二檔次與第三檔次。并以此規定作為宅基地是否應該無償退出或有償使用的裁判標準。

（二）宅基地退出程序

1.退出申請。使用人或占用人退出宅基地時，向當地的村委會遞交紙質申請。

2.宅基地核查。村委會同國土資源所，村鎮服務中心等單位在15個工作日對退出的宅基地進行權源確認，現狀調查，面積勘測等實地核查工作。

3.協商訂約。村委會與宅基地退出人就宅基地退出補償獎勵事宜商議一致，村內公示7日無異議后，雙方簽訂《宅基地自愿退出協議書》。

4.退地付款。村委會按協議約定向退出人支付宅基地退出補償和獎勵費用，收回土地和房屋產權證書，辦理土地變更登記。

5.收儲待整。村委會收儲的宅基地，留待日后村莊集中整治。

（三）有償退出的情形

城市郊區和合適的農業地區宅基地退出。宜城市在鼓勵超出宅基地標準的村民和在外定居村民自愿騰退宅基地的同時，也對自愿進行有償退出村民進行經濟獎勵。在退出協定時間內移交給當地村委會土地的，則另按法定面積補費20%予以自愿退出獎勵。村民委員會可根據資金狀況對補償金額進行0.5到1.5倍之間的浮動調整補償，擴大了村民的自治權。在對宜城市鶯河村的走訪調查中我們了解到，該村在沒有進行宅基地退出之前共轄6個村民小組、574戶、共計2180人、耕地面積7760畝。近幾年來由于城鄉發展差距加大，鶯河村出現大量人口外流，宅基地空置率較高的現狀。在鶯河村的宅基地退出過程中，宜城市政府主動放權給當地村民委員會，由村民委員會出面與村民進行對接，村集體對有償退出的宅基地進行集中管理，聘請專業團隊對村莊進行整體規劃建造大型農家樂和兒童親子樂園，帶動當地村民發展特色農業實現增收。

郊外發展滯后的鄉村住房的宅基地退出。在偏遠地區農業基礎相當薄弱，交通條件十分不便的情況下，宅基地的經濟價值小，改善基礎設施成本高成為了改革過程中的重大難題。宜城市在面對這類村落的宅基地退出問題時采用了全村集體搬遷的方式，進行多戶聯建，集中建設的方針。以胡坪壩村為例，該村共有542戶，宅基地624宗，耕地面積7143畝，人均耕地面積3.15畝。針對該村單獨院落多，宅基地面積大的特點，在胡坪壩村宅基地退出工作展開前，宜城市政府對該村進行調查摸底，80%的被調查農戶有搬遷意愿，在此基礎上最終確定了對該村落實行整體搬遷的計劃。對于搬遷后遺留的宅基地和耕地進行整合流轉至企業進行特色農業開發，讓宅基地資源重新得到利用，提高土地利用率。

（四）無償退出的因素

在宜城市宅基地退出改革進程中，大部分村莊都實行了有償退出政策，按照相關標準對宅基地進行退出。但也存在部分村莊村民自發進行的宅基地無償退出，將自己超過標準宅基地面積的土地無償退出給村集體。在分析這部分村莊的自愿退出時，應將外部的經濟因素和內在的文化因素結合。經濟因素：（1）此類村莊多位于城鎮輻射圈的中部地帶，此類村莊宅基地的經濟價值受城市影響小于城郊鄉村;（2）超過標準的宅基地如若不執行退出政策需要繳納有償使用超出部分宅基地相關費用，有償使用費用實行分段式收費;（3）村莊內部基礎設施建設較完備，道路建設已基本實現村村通，路燈、污水處理設備、水利灌溉設備建設齊全。文化因素：（1）村莊普遍制定了較為完善的村規民約;（2）村莊內文化氛圍濃郁，村內建有村民閱覽室、村民廣場。村民業余生活豐富，村內少有出現打麻將、賭博等不良行為;（3）村民法制意識較強，在村莊的多個人村口和顯眼處都布設有普法標語和宅基地退出的宣傳海報;（4）村民個人素質較高，重視教育、尊重傳統文化、孝敬長輩、睦鄰友好。內外多種因素相輔相成，涌現了以民主村為典型代表的自愿無償退出村落，對于此類個案的分析也能為今后的鄉村建設提供寶貴經驗。

三、宅基地退出中遇到的問題

（一）宅基地資格權認定和權屬登記問題

宜城市在改革實踐過程，在宅基地資格權認定中存在以下問題（1）對于宅基地的權屬認定缺少公證，部分村民宅基地分配過于簡單。上個世紀分配的宅基地在村委會及相關機關備案不明確，形成一戶多宅的現象;（2）農村宅基地政策方針的變動導致權力歸屬不明確。從建國至現今我國的農村宅基地政策共經歷了四次大的變動，1986-1996年問準許城鎮居民占有宅基地到1997年禁止城鎮居民占有農村宅基地目，政策的變動使部分宅基地權力實現困難;（3）宅基地隱匿流轉現象頻繁，在1997年禁止城鎮居民占有宅基地后隨著經濟的發展，城鎮樓市價格持續走高，部分城鎮居民到農村向農戶購買宅基地建造房屋的情況時有發生，近年來更是多次被相關媒體曝光，該類行為屢禁不止;（4）農戶私拉亂建現象，更是嚴重導致宅基地面積確定困難，在村民委員會分配宅基地后仍有部分農戶未經審批私自建造農舍、豬圈擅自加高房屋高度。

（二）村民退出意愿不高

宜城市作為中西部地區典型的農業區，農戶在多年的農業生產過程會中對土地產生強烈的依賴，所以農戶對于宅基地騰退的意愿普遍不高。客觀來看主要是以下三個方面的原因（1）農村環境相對封閉，村落多由血親氏族組成小型村落多為單一姓氏構成，以血親為紐帶互幫互助加上傳統的安土重遷、落葉歸根思想村民不愿向外搬遷;（2）城鎮經濟的發展，農村青壯年大量外出務工，導致大部分村落存在“空心化”和“老齡化”的現象。農村在年齡結構上呈現上窄下寬的倒金字塔狀，年輕人適應了城市的生活方式不愿意回到農村，老一輩又無法適應城市環境只能留在農村，而騰退宅基地相當于掠奪了獨居老人最后的保障;（3）農村宅基地上升潛力大，城鎮化過程中城市面積不斷擴張，逐漸形成新的城郊村和城中村，這兩者宅基地的經濟價值在原有基礎上不斷攀升。農戶在有償退出與宅基地價值上升的未來預期中選擇后者，將宅基地作為一種投資手段。

（三）村民的法律意識淡薄

（1）在宅基地的退出工作中有部分村民固守祖宅思想，對于宅基地的權力分辨不清，認為自身擁有對宅基地的所有權，權屬意識淡薄;（2）同村的宅基地轉讓過程中，村民多用口頭承諾達成契約，這類口頭契約極易產生糾紛。在相關的宅基地轉讓合同中容易出現記載不明、分割不清的情況，村民缺少基本的法律常識;（3）部分村民對自家超過宅基地標準面積的部分，在簽訂有償使用協議或有償退出協議后，既不有償使用也不進行騰退在政策面前耍無賴。

四、農村宅基地退出機制的完善

（一）加強宅基地調查，完善權屬登記制度

宜城市政府曾在2015年春節期間組織1200多名干部進村入戶，開展“兩張表”調查（宅基地情況調查明細表、入戶問卷調查表）摸排調查每戶的宅基地狀況，聘請專業團隊對每戶宅基地面積進行丈量，確保宅基地改革的順利實施。2019年頒布的《不動產登記暫行條例》中將宅基地納入不動產權證辦理的范圍之內，對農戶宅基地進行公證發放不動產權證②，農民有了產權證，好比吃了定心丸，同時村民可憑借不動產權證到銀行進行貸款，這無異于是擴大了村民的權益范圍。

（二）完善宅基地配套法律法規

新出臺的《中華人民共和國土地管理辦法》和《中華人民共和國城市房地產管理法》不斷地對農村土地改革法律法規進行完善，隨著土地管理辦法的實行，我國土地管理制度，尤其是農村土地管理制度相應的配套制度，文件，操作規范將先后逐一的得到調整，修改和細化。同時，我們應該對我國農村土地制度改革的進程及相關實務經驗的積累進行整理分析和討論，通過人大和人大常委會立法機構，對后續出現的法律程序問題進行立法調整和司法解釋，給宅基地退出流程給予法律層面的支持和保護。宜城市在改革過程中，遇到問題積極的結合實情和法律法規，在合法范圍內靈活解決。

（三）建立統一宅基地市場交易平臺

農村土地制度改革，尤其是土地退出機制，將農村沉睡的資產變成可活動的活資本。農村村民在宅基地制度改革中可以將住房財產權抵押貸款，將宅基地流轉和租賃，在這個獲取資產的過程中，需要政府成立一個統一的宅基地市場交易平臺，并依照相應的法律法規對其進行監督和管理。政府作為執法者，嚴厲打擊違法違規交易行為，保障農村宅基地制度改革試點成功和農戶的財產利益，農戶作為市場出售者，可以放心便捷的將其宅基地進行市場交易，相關利害人作為購買者，在交易平臺內篩選購入符合自己需求的宅基地。

（四）建立全國統一的宅基地信息數據

我國農村分布廣，基數大，數量多，面對農村土地改革的推進，應當及時的建立農村的宅基地信息數據中心和平臺，對全國范圍內的宅基地信息進行規范化，數據化和信息化。宅基地改革嚴格遵守一戶一宅的原則，而一個統一的信息中心和平臺，可以較好的規避宅基地流轉過程中的權屬歸屬的糾紛，便捷利害相關人對宅基地信息查詢。

五、結語

我國的耕地資源在主體上呈現出：人均耕地面積小、分布不均等特點，農村宅基地的退出對于農業產業化有著重大意義。湖北宜城市的改革過程在第一批試點的33個縣市中對全國的改革具有借鑒意義，在地理位置與經濟環境的雙重影響下，宜城的鄉村面貌更加貼合我國中部廣大的農村地區，同時宜城出現的改革問題也在我國農村其他地區普便存在，土地流轉程序不夠規范，土地權屬登記不清等問題還有待解決。隨著鄉村振興戰略的進一步實行，農業規模化趨勢日益顯著，通過對農村宅基地的退出來集中利用農村土地形成規模效益，重點保障農民利益，落實各項工作優化農村環境也是打贏脫貧攻堅戰的重要一步。