面向用戶需求的政務檔案信息整合利用模型研究

蔡盈芳/國家檔案局

李子林 虞香群/中國人民大學信息資源管理學院

2016年，國務院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部、教育部、公安部、民政部等10部委《推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”開展信息惠民試點的實施方案》（國辦發(fā)[2016]23號，以下簡稱《實施方案》），要求重點結合面向公民服務領域，基層群眾的“辦證多、辦事難”、群眾辦事材料重復提交、往返跑路等現(xiàn)實困難，加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，以部門協(xié)同聯(lián)動打破信息孤島，促進信息流轉與共享，服務于政府業(yè)務效能和社會治理能力的提升。政務檔案信息指已歸檔或納入檔案管理范疇的政務信息資源。本文將圍繞政府公共服務中的具體事項展開對政務檔案信息的研究，基于網(wǎng)絡調研數(shù)據(jù)，梳理各類用戶參與政務活動具體事項，提出面向用戶需求搭建政務檔案信息整合與利用概念模型的思路，旨在為信息惠民工程實施背景下各類信息資源全面、合理、深度的應用與挖掘提供補充與參考。

1 政務檔案信息整合與利用研究現(xiàn)狀

在參考當前學界對信息資源整合[1]、政府信息資源整合[2][3]、電子政務環(huán)境下檔案資源整合[4]定義的基礎上，總結得出政務檔案信息整合是指基于一定統(tǒng)籌和組織規(guī)范，采取先進的管理方法和數(shù)據(jù)處理技術，以業(yè)務服務和利用需求為導向對分散在各類政府機構及業(yè)務系統(tǒng)中的已歸檔或納入檔案管理范疇的政務信息資源進行收集、整理、組織，實現(xiàn)其相互滲透與高度協(xié)同，最終能夠最大限度地開發(fā)利用政務檔案信息的過程。

當前我國政務檔案信息整合與利用的研究主要集中在以下方面：第一，檔案資源整合方式、模式及內(nèi)容研究。支持政務協(xié)同的整合模式、嵌入業(yè)務前端的整合方法[5]；按照主題維度實行檔案資源優(yōu)先級整合[6]；基于SOA的跨平臺、異構數(shù)字檔案資源整合模式[7]。第二，電子政務環(huán)境下檔案資源整合方面的研究。通過網(wǎng)絡建立統(tǒng)一的信息交換與共享平臺，實現(xiàn)系統(tǒng)、資源、管理、服務等4個層面的整合與共享[8]。宏觀（國家層面上的檔案信息資源的整合共享平臺）、中觀（區(qū)域范圍內(nèi)的檔案的整合共享）和微觀（文檔一體化管理、數(shù)據(jù)庫建設、檔案交換的檔案資源整合共享）三個層級檔案資源的整合實現(xiàn)路徑[9]；“民生檔案資源的區(qū)域內(nèi)整合與共享”[10]。第三，政務檔案資源利用方面的研究。政府網(wǎng)站是網(wǎng)絡時代政府信息公開利用的最好平臺[11]；在檔案館、圖書館設置政府信息公開查閱中心便利用戶獲取政府信息[12]；建立為民所需的檔案體系，搭建民生檔案資源共享平臺[13]。

綜上所述，多數(shù)學者研究的重點在于信息資源共享平臺的搭建上，從國家層面、區(qū)域層面以及微觀層面，甚至是從主題方面去探討政務檔案資源的整合與共享。當前我國“互聯(lián)網(wǎng)＋”環(huán)境下政務服務活動以個人和法人為單位開展事項審批服務為主，即整體上是以個人、企業(yè)、政府等主體為單位開展服務，而學術研究領域還尚未認識到這一現(xiàn)實特殊性。信息資源管理、檔案管理領域鮮少有以用戶群為單位對信息資源、檔案資源進行整合共享的研究。本文將立足各類用戶在政務辦事事項中的實際需要，將與各類用戶辦事有關的政務檔案資源進行整合與共享，一方面可以極大提高各主體政務服務辦事效率，另一方面通過對各類用戶政務檔案的整合，可為各用戶群提供更具針對性的檔案信息服務。通過對貫穿各類用戶生命周期的檔案信息進行整合的方式，逐步形成各類用戶在政務服務活動中的全記錄。

2 面向用戶需求的政務檔案信息整合利用模型設計

2.1 模型設計思路

面向用戶需求的政務檔案信息資源整合利用模型是指導政務檔案信息資源整合利用實踐開展的概念模型，為政務檔案信息資源整合與利用提供新的操作思路和實現(xiàn)路徑。最前端是政務檔案信息利用整合層，以公民、企業(yè)、政府機構三類用戶在政務服務活動過程中對政務檔案的查詢和利用需求為內(nèi)核，將用戶需求與政務事項關聯(lián)作為政務信息利用整合的線索。最末端是政務檔案信息產(chǎn)生層，識別政務檔案信息產(chǎn)生及存儲的政府各機構。中間端是政務檔案信息組織層，對分散在各政府機構的政務檔案信息按照“用戶需求—政務事項”進行組織、整合并提供利用。

2.2 模型的主要特點

2.2.1 從用戶需求出發(fā)，厘清政務檔案內(nèi)容

面向用戶需求的政務檔案信息整合利用模型是指以公民、企業(yè)、政府機構在政務辦事事項中所需的政務檔案為導向，分析公民、企業(yè)和政府機構在政務服務活動關鍵節(jié)點所需利用的政務檔案類別作為整合的。例如公民個人在辦理服務事項時所需要的生育檔案、學業(yè)檔案、就業(yè)檔案、婚姻檔案、社會福利檔案、房地產(chǎn)檔案、工商登記檔案等，企業(yè)在日常運營過程中所需的有關政策法規(guī)檔案、工商登記檔案、稅務服務檔案、資產(chǎn)與產(chǎn)權檔案、法律事務檔案等政務檔案，政府機構在提供政務服務活動過程重所需的相關政策法規(guī)檔案、人事任免檔案、財政審計檔案、政府權力清單、社會公共服務檔案等。從用戶需求出發(fā)，圍繞“用戶—事項—檔案”線索，將各類用戶所需的檔案按照一定的技術、規(guī)則與方法進行組織、關聯(lián)，實現(xiàn)有效的整合與利用。這在一方面有利于減少個人、企業(yè)、政府在辦理政務服務活動事項中提供材料的數(shù)量，除去不必要之程序，可達到提高辦事效率之目的，在另一方面也可極大程度提高行政機關的政務服務效率，滿足各主體的需要，同時也在最大限度上實現(xiàn)資源的共享與利用。

2.2.2 遍歷個人生命歷程，關聯(lián)政務檔案資源

鑒于個人作為政務服務活動的核心參與主體，參考從主體需求出發(fā)的政務檔案整合利用思路，搭建基于公民生命歷程的政務服務事項概念模型，以此為后期基于主體需求的政務檔案信息整合利用模型的設計夯實基礎。基于公民生命歷程的政務服務事項模型即指以公民作為導向，以公民參與的政務活動為內(nèi)核搭建的實體關系模型。本研究將公民的生命歷程定義為從公民出生至死亡的整個過程。在對現(xiàn)有省級政府的政務服務網(wǎng)站和政務服務APP進行調研的基礎上，將與公民的各個生命階段如出生、結婚、生育、創(chuàng)業(yè)、住房、交通、醫(yī)療、退休、死亡等相關的政務服務事項進行梳理和分類、匯總后，引入本體理論對以公民為核心的各類政務服務活動進行描摹，降維、簡化呈現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)+政務服務背景下貫穿我國公民全生命周期的政務服務活動事項，為后期政務檔案信息資源的關聯(lián)和歸集明確服務主體和服務目標。

2.2.3 緊貼法人活動事項，歸集政務檔案資源

鑒于企業(yè)作為政務服務活動的另一核心用戶，參考滿足用戶需求的政務檔案整合利用思路，本文提出搭建基于法人活動的政務服務事項概念模型，與基于公民生命歷程的政務服務事項概念模型一并組成面向用戶需求的政務檔案信息整合利用模型的前期政務服務事項模型，為后期政務檔案資源的關聯(lián)提供映射要素。基于法人活動的政務服務事項概念模型是指以法人作為導向，以法人參與的政務活動為內(nèi)涵搭建的實體關系模型。在對現(xiàn)有省級政務的政務服務網(wǎng)站進行調研的基礎上，對企業(yè)研發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營、管理等活動中所需利用的歸檔政務信息進行歸納與總結；根據(jù)黨政機關的立法、審批、公共服務等職能活動進行建模，梳理政務辦理流程各環(huán)節(jié)中對應的政務檔案信息資源，了解其職能活動對政務檔案信息利用需求。

3 面向用戶需求的政務檔案信息整合利用模型實現(xiàn)步驟

3.1 描繪面向用戶的政務服務事項概念模型

本文立足我國“互聯(lián)網(wǎng)+”政務服務發(fā)展的實際情況，從我國東部、中部、西部城市中各選出1-2個省份，分別為北京、上海、浙江、廣東、江西、山西、安徽、廣西、遼寧9個省份（含直轄市），對所選省份的政務服務網(wǎng)和縣級市的政務服務APP進行調研，梳理并總結公民、法人主要參與的政務服務活動事項，篩除重復、類似的辦理事項，得到各類用戶主要參與的政務一級主題服務活動事項，二級主題服務活動事項。以基于公民生命歷程的政務服務事項概念模型為例，經(jīng)分析處理后，總結出公民主要參與的政務一級主題服務活動30項，二級主題服務活動116項，主要有：職業(yè)資格、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、戶籍人口、出入境、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、生育收養(yǎng)、文化體育、新聞廣電出版、科技創(chuàng)新、婚姻、福利救助、退伍兵役、社會組織、人力資源、社會保障、旅游服務、交通運輸、環(huán)保氣候、工商監(jiān)管、司法公證、規(guī)劃測繪、經(jīng)濟發(fā)展、財政稅務、民族宗教、外事僑務、農(nóng)林牧漁、住房、公安、死亡殯葬等30項服務事項。按照公民生命歷程階段對政務服務事項進行分類與匹配，形成以公民生命歷程為核心的政務服務事項概念模型。

3.2 關聯(lián)用戶相關政務服務事項與政務檔案信息

當前，我國政務檔案信息整合多以區(qū)域性整合為主，針對性差，難以適應“放管服”改革背景下公民、企業(yè)、政府等主體對政務檔案信息的利用需求。本研究在引入本體理論的基礎上，探尋公民、企業(yè)、政府等不同類型用戶參與政務服務產(chǎn)生及所需的政務檔案資源，以公民生命歷程、企業(yè)經(jīng)營活動事項為本體，展開政務檔案信息的整合與關聯(lián)，構建政務檔案信息整合利用模型。在遍歷國內(nèi)各省份的政府政務服務網(wǎng)或各政府政務服務APP基礎上，梳理并總結各類用戶主要參與的政務服務活動事項、活動開展所需及產(chǎn)生的檔案以及檔案信息的來源單位，了解和掌握各類用戶在政務服務活動中所需的政務檔案信息資源，概括和總結各類用戶所需的政務檔案信息存儲所在地。以公民用戶需求為例，在以公民生命歷程為核心的政務服務事項概念模型中呈現(xiàn)公民在參與活動中產(chǎn)生或所需的政務檔案信息類別，大致包括：職業(yè)資格證書、技術職稱、營業(yè)執(zhí)照、生產(chǎn)許可、稅務證明、戶籍證明、學歷證書、健康證明、出生證明、結婚證、房屋證明、銀行證明、稅務證明、駕駛證、社保繳費證明、無犯罪記錄證明、審查意見、申請表、身份證明等各種政務檔案信息。通過實地調研和網(wǎng)絡調查了解各類政務檔案信息的來源和存儲機構，將這些分散在各地如各機構檔案館、業(yè)務系統(tǒng)、共享數(shù)據(jù)平臺、人口庫、電子證照庫、法人庫等與各主體相關的政務檔案信息利用先進的信息技術進行整合，運用數(shù)據(jù)清洗技術進行檔案信息資源的預處理后將其存入主體政務檔案信息共享庫。在面向用戶的政務服務事項概念模型基礎上，構建“公民、法人（企業(yè)、政府）—政務服務活動事項—檔案信息”關聯(lián)，建立貫穿公民生命歷程與法人活動過程的政務服務活動與檔案信息的映射關系，把相關的檔案信息進行串聯(lián)，形成全面、關聯(lián)度高的公民、企業(yè)、政府政務檔案信息鏈。

3.3 搭建面向用戶需求的政務檔案信息共享利用平臺

在對公民、企業(yè)、政府用戶參與政務服務活動所需及產(chǎn)生的政務檔案信息的類別和來源情況進行調研和分析基礎上，本文提出搭建面向用戶需求的政務檔案信息共享利用平臺。該平臺主要面向公民、法人機構兩大類用戶。在前期的政務活動事項概念模型的基礎上，將分散在各類政府機構及業(yè)務系統(tǒng)中的已歸檔或納入檔案管理范疇的政務信息資源，利用相關的信息技術進行收集、整理、組織，實現(xiàn)其相互滲透與高度協(xié)同，將相關的政務檔案資源串聯(lián)起來，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)共享和利用。另外，該平臺主要由三大模塊構成，即：政務服務活動映射模塊（公民+法人）、政務檔案資源整合模塊、政務檔案資源服務模塊構成。

公民+法人的政務服務活動映射模塊位于最底層，主要包括公民/法人政務服務活動事項和活動中產(chǎn)生/需要的政務檔案信息兩個組成部分；政務檔案資源整合模塊的主要任務是以公民/法人政務服務活動映射模塊的成果為參考依據(jù)，對分散在政府各部門或業(yè)務系統(tǒng)中的已歸檔或屬于歸檔范疇的與公民/法人相關的政務檔案信息進行關聯(lián)和整合。首先對整合在一起的政務檔案資源進行預處理，形成公民/法人政務檔案信息庫，并利用相關的技術對公民/法人政務檔案信息庫的數(shù)據(jù)進行處理后形成公民/法人政務檔案信息共享庫。政務檔案信息資源服務模塊位于最頂層，主要完成政務信息資源的共享和利用職能。公民/法人政務檔案信息共享利用主要通過具體的信息平臺實現(xiàn)。在公民/法人政務檔案信息整合的基礎上，充分利用軟件工程法，進行設置共享利用平臺功能服務模塊，實現(xiàn)公民/法人政務檔案信息在最大范圍和最大限度上的共享與利用。