海外高層次人才引進政策研究
——以西安市為例

袁夢

（四川大學，四川 成都 610000）

城市的競爭歸根到底就是人才的競爭，人才是最具有活力的因素。目前，面對西安市三大城市功能定位：國家中心城市、國際化大都市、亞歐合作交流的國際化大都市，西安市的人才結構不理想，中低端人才占比較大，高層次人才占比較小，海外高人才的比重更小。西安要想加快國際化建設，成為人才高地，掌握核心科技，就必須優化現有的海外高層次人才引進政策，“廣納各路英才而用之”，實現跨越式發展。

一、西安市海外高層次人才引進政策的現狀

根據西安市《引進海外高層次人才實施辦法》，海外高層次人才是指企業與創新創業、科研學術與教育衛生、文化藝術與體育領域的外籍人才和留學歸國人員及創新創業團隊。近些年，西安市政府深入實施人才強市戰略，制定了從“5211計劃”到“高精尖18條”多項海外高級人才引進政策，通過項目扶持、稅收優惠、工作福利、住房補貼等政策優惠，吸引海外人才來西安發展。截至2019年初，西安市引進300余名海外高層次人才來西安創新創業，入選國家“千人計劃”的有6人，入選陜西省“百人計劃”的有61人，總體來看引才數量較少，引進的人才分布領域范圍較為狹窄。

二、西安市海外高層次人才引進政策的問題

（一）政策對人才劃分的幅度較大

西安海外引才政策對人才劃分的幅度較大、區級政府間引才政策實施效果差距明顯，不利于對引進人才實施精細化管理和專門服務。西安市主要分為國家級、省級、市級，縣區四個層次。但實際上，縣區計劃主要是由高新區區政府制定實施。高新區以其一流的引才力度和引才環境，引才數量居陜西省第一。但其他地區的海外人才引進數量較少，甚至還有許多縣區經濟發展較差，比如商南縣、佳縣，沒有條件招徠海外高級人才。

（二）信息平臺建設相關政策不完善

有關引才信息平臺建設的內容缺失，“互聯網+招才引智”模式尚未形成，還沒有建立專門的海外人才信息網。目前建成的西安人才網等網站信息劃分不明晰，網站更新速度慢，這會給有意留在西安的海外高層次人才帶來許多不必要的麻煩。

（三）政策缺乏特色和核心吸引力

西安市海外引才政策和其他地方政府海外引才政策呈現趨同化的特點，均圍繞落戶、就業創業補貼、子女入學、社會保險等方面，在我國各類人才普遍短缺的大背景下，西安市的引才政策不具備競爭優勢，很可能在相互比較中處于下風，難以發揮出預期作用。西安應該結合自身需要，根據產業人才的需求來優化當前引才政策，使本市智力需求和優惠方向更加鮮明。

三、西安市引才政策現存問題原因分析

（一）政策財政支持較小

西安市經濟總量不大，在新一線城市中的經濟發展水平較低，用于海外高層次人才引進的財政支出相應縮水。在經費資助額度上對比來看，西安市對外籍人才項目給予最高60萬年薪補貼，對留學歸國人員項目給予最高50萬項目資助；杭州市政府對外籍人才項目最高給予一億元資助，高層次留學歸國人員在杭創新創業項目，政府資助可達100萬元。

（二）人才觀念落后

相對封閉的地理位置和五千多年的厚重歷史使得西安的人才觀念比較落后，對于海外人才引進的重視程度不夠。西安市擁有眾多的國企、事業單位和軍工、科研院所，人員進出穩定，對人才的需求量較為平穩。西安市政府在建立充分的新型人才觀方面落后于沿海城市，舊有人才等級劃分基本是按照國企、事業單位的人才晉升標準，依據工齡、職稱劃分等級，而海外高層次人才劃分則依據現有業績和未來前景。要改變固有思維模式進行人才劃分、并且制定出對應的人才優惠政策，仍有很大的阻力。

（三）提升公共服務質量的主動性不強

西安市海外高層次人才引進政策一味強調物質保障、工資待遇、科研經費等方面，忽視了海外人才對于高質量的公共服務和行政效率的需求。結果就是政策內容偏向項目補貼、年薪、稅收優惠等保障性政策，忽視了關于諸如建立海外人才事項“清單制”、“一站式辦理”制度環境升級等方面的內容。

（四）政策對西安市資源優勢發揮不足

西安的工業基礎好，一直以來都作為國家重要的科研、教育和工業基地存在著。但顯示海外高層次人才引進政策中關于利用西安市科教資源優勢搭建海外人才引進平臺的內容較少使得西安無端浪費掉了本能產生效用的科研與產業優勢。西安制造、西安創造的水平偏低，經濟實力與創新能力不相匹配。政府對于高校、科研院所海外高層次人才引進的合作呈現”數量少，作用小”的局限。

（五）市場主體的思維仍有欠缺

優化海外高層次人才引進政策，打造優美人居環境政策的背后，是資源主體與市場主體兩種思維的碰撞。西安因其十三朝古都的身份擁有著其他城市無可比擬的歷史底蘊。古語講，成也蕭何敗也蕭何。西安的這種歷史身份使它在現代化進程中顯得有些拖沓，西安市政府沒能從資源主體的思維轉到市場思維的主體上來，一味強調西安市擁有的事物，忽視了市場需求，表現為本該有的文化自信在外人眼中變成文化固執。海外高層次人才引進政策忽視了海外人才對個人事業發展前景、城市生活環境和城市未來走向的需求。光靠一時的物質優待、資金支持并不是留住海外高端人才的長久之計，要從市場需求的角度、人才需求的角度建設，逐步建立西安的文化話語體系，提升城市魅力，增強海外高層次人才引進政策的吸引力。

四、完善西安市海外高層次人才引進政策的建議

（一）健全西安的海外引才政策體系

健全政策體系，要完善縣區人才引進計劃，讓人才引進不單單局限于主城區；合理、明確劃分海外高層次人才引進等級制度，使政策具體詳實，打消外來人才對政策的誤解和疑慮；完善引進人才的聘用、考核、安置、獎勵等機制，形成西安市海外高層次人才引進政策的模式。在保障性政策方面，不斷優化社會保險、子女入學、出入境政策等方面，對入駐科技企業孵化器企業給予項目補助和場地保障；除了政府提供優惠的住房以及工作場地，還可以聯合各企業、事業單位采取柔性引進的方式，借用企業的力量擴大海外高層次人才的選擇面，通過政府與企業、事業單位合作的方式，補充政府在政策財政支持有限的條件下的競爭力不強的問題，提高政策吸引力。在發展性政策方面，政府應該注重海外高層次人才對于個人事業發展的關注以及西安市相應產業的發展前景、城市平臺等問題對于引進人才的優勢產業與行業要加大舉辦論壇和招商引資的力度，做大做強優勢產業和主導產業，減少海外人才的顧慮。

（二）突出西安市海外引才政策的特色

由于地理因素、經濟因素和環境因素等始終是影響人才跨國流動的重要因素，西安應減少盲目效仿其他城市海外引才政策的行為，緊緊抓住與自身的條件、城市地位、展目標、戰略等有密切聯系的城市功能定位，制定符合自身情況的海外高層次人才引進政策。引進政策。現在，西安市應該目前的城市功能定位，謀求引進具有高端物流技術的人才、管理與運營人才、研究與科技人才、文創人才等支柱產業急需人才。總之，西安市應該結合自身城市特色、城市發展中的人才需求、產業特色與未來發展前景，要利用優勢，創造性地制定海外高層次人才引進政策，組合運用諸如收入、事業前景、情感等多種影響因素來吸引海外高級人才，避免與其他城市單一比拼政策福利待遇和落戶等條件，形成具有特色的支撐人才引進的力量，政策的差異化。

（三）政策要發揮西安的科教資源優勢

西安市高校眾多，不妨利用這一資源優勢，依托高校優勢學科領域，推動高校走向國際化，探索建設國家級研究基地；支持高校和科研院所、企業與國內外知名大學、跨國公司開展交流與合作；加強對外宣傳，吸引頂尖外籍研究人員；引進國外優質教育資源，開展合作辦學，積極吸引外籍人才和留學生來西安交流、學習和工作；同時高校研究基地可以與當地研究機構合作，或者直接在海外設立研究基地分點，培養和吸引海外高層次人才。海外人才工作站做好招才引智工作，為科研院所和海外高校牽線搭橋，政府要在此層面支持學術、科研轉化方面的合作交流。

（四）實施多渠道優化西安引才環境的政策

一要增加關于建立地方性公共服務平臺和服務體系的內容，建設信息溝通平臺和后續服務體系，增進海外人才對西安的了解和信任度；二要改善城市人居環境問題，改善環境污染問題，打好“藍天保衛戰”，把“煙頭革命”的積極影響發揮最大，建設綠色生態文明城市。海外高層次人才習慣了國外優美的環境和清新的空氣，政府也要把城市建設注重起來。三要提高政府行政效能和辦事人員的服務意識，提高公共服務質量。西安需要提高行政效能標準，堅持落實“最多跑一次”，著力改善行政審批手續繁瑣狀況。政策注重完善服務機制，設立海外高層次人才服務窗口，明確職責和專人，協助用人單位為海外高層次人才落實和辦理特殊政策并引導他們熟悉工作環境和辦事程序，幫助減少不必要的瑣碎事務。其次要完善海外人才引進政策關于網上服務平臺的內容，比如專門建設西安市海外人才網，在政策宣傳、項目申報、項目統計方面發揮作用，建立網上辦事大廳為廣大海外高層次人才提供方便、快捷的在線服務。

五、結語

近幾年，為增強城市競爭力，國內一二線城市紛紛出臺人才政策招攬大批優秀人才。西安市也不例外，結合自身國家中心城市、“一帶一路”戰略的重要樞紐的城市定位，相應制定了海外高層次人才引進政策，力求逐漸要實現國際化大都市的目標。但由于財政因素、引才環境等因素，效果不如預期，與沿海城市差距較大。西安市還要繼續探索引才引智的辦法，借鑒其他新一線城市的經驗，吸取長處用到實踐當中去，減少人才流失，實現長久發展。