教育試點政策擴散的困境及其治理
——以民辦學校分類管理為例

劉榮飛 劉金松

(1.上海教育科學研究院，上海 200032；2.上海師范大學，上海 200234)

在大規模推行一項政策之前，選取部分地區進行改革試點，是我國政府常用的治國理政策略。作為改革試點的有機組成部分，政策擴散是必不可少的環節。政策擴散是指一種政策活動從一個地區或部門擴散至另一地區或部門，進而被新的公共政策主體采納并推行的過程(1)王浦劬、賴先進：《中國公共政策擴散的模式與機制分析》，《北京大學學報(哲學社會科學版)》2013年第6期，第14-23頁。。考察政策擴散的過程，明晰阻礙或促進一項政策擴散至其他地區的因素與機制，對檢驗試點地區創新效果、總結創新經驗、推進我國治理體系和治理能力現代化具有重要意義。2010年，國務院啟動教育體制改革試點，經各地區(校)申報并經國家教育體制改革領導小組辦公室批準，確定上海、浙江、深圳和吉林華橋外國語學院(現吉林外國語大學)三地一校為“探索營利性和非營利性民辦學校分類管理辦法”(以下簡稱“民辦學校分類管理試點政策”)改革試點。本文以民辦學校分類管理試點政策的擴散為例，在分析擴散現狀、闡明擴散實踐困境的基礎上，提出促進我國教育試點政策良善治理的策略。

一、民辦學校分類管理試點政策擴散的現狀

民辦學校分類管理試點政策的關鍵要素如認定標準、適用領域、分類登記等，已被國家法律和政策采納。這些內容經中央政府自上而下地推廣至地方政府，形成了以試點地區創新為擴散源、以中央政府推動為推進器、以地方政府采納為續航力(2)楊志、魏姝：《政策爆發：非漸進政策擴散模式及其生成邏輯——以特色小鎮政策的省際擴散為例》，《江蘇社會科學》2018年第5期，第140-149頁。的擴散機制，并呈現“初期緩慢增長、后期急劇爆發”的非漸進式擴散特征。

(一)擴散內容：關鍵要素實現有效擴散

民辦學校分類管理試點政策是將民辦學校分為營利性和非營利性學校，進行分類登記、分類管理和差別化扶持(3)袁曙宏、李曉紅、許安標：《〈中華人民共和國民辦教育促進法〉釋義》，中國民主法制出版社2017年版，第25頁。。試點地區(校)積極行動，在認定標準、適用領域、分類登記、補償獎勵、差別化扶持(財政扶持、稅收優惠、用地政策)等關鍵要素上進行了制度設計和試點創新(見表1)。在認定標準方面，上海浦東新區和吉林華橋外國語學院根據國際通行規則對非營利性民辦學校作出的規定，得到國家法律和政策的采納；而浙江溫州保留“合理回報”的做法沒有得到進一步擴散。在適用領域方面，上海和浙江溫州義務教育階段民辦學校為非營利性、其他階段民辦學校可以為營利性的原則和做法得到了采納。在分類登記方面，兩類民辦學校分別到民政、工商部門登記的做法得到教育部等部委的采納，而浙江溫州非營利性民辦學校登記為民辦事業單位的創新做法卻因與《民法總則》對法人類型的規定沖突而終止。在補償獎勵方面，浙江溫州是試點省市中唯一對補償獎勵作出明確規定的地區，雖然其確定辦學積累所有權、對出資者采取過程獎勵的做法未被采納，但是給予出資者補償或獎勵、剩余資產繼續用于非營利性學校辦學的原則，上升為國家法律和政策。在差別化扶持方面，為非營利性民辦學校提供經費資助、專項補貼，土地采用劃撥方式，稅費享有與公辦學校同等的優惠政策；對營利性民辦學校按照出讓方式用地，通過購買服務和稅收優惠給予支持，以上做法都得到了政府采納。

(二)擴散機制：創新—推廣—采納

民辦學校分類管理試點政策形成了以試點地區創新為擴散源、以中央政府推廣為推進器、以地方政府采納為續航力的擴散機制。

1.以試點地區創新為擴散源。試點地區創新是政策擴散的源頭，試點地區政府的創新行為是否發生、創新積極性大小、創新內容的全面和豐富程度等因素，都會顯著影響后續擴散進程。如果沒有浙江溫州和上海作出積極、深刻且相對全面的創新探索，也就不會有后續中央政府自上而下的推廣以及其他地方政府的學習和模仿。一般而言，擴散源不只一個，初始擴散源隨著后續組織(新的采用者)變為潛在的創新供應者從而成為擴散源的一部分，擴散源可能逐漸壯大(4)包海芹：《國家學科基地政策擴散研究》，北京大學出版社2011年版，第25頁。。就本次分類管理改革試點而言，試點地區是初始擴散源，中央政府吸納了試點政策后成為新的向更多地區擴散的擴散源。

2.以中央政府推廣為推進器。中央政府自上而下推廣是試點政策擴散的關鍵環節。特別是在我國單一體制背景下，中央政府對地方政府具有強大的約束力和激勵作用，成為試點政策可以在短時間內強制擴散的政治基礎。中央政府通過出臺文件、制定時間表和加強督導等方式，強制地方政府在規定時間內采納和執行政策，從而推動試點政策的大規模擴散。如本次分類管理中，2016年全國人大通過《關于修改〈民辦教育促進法〉的決定》、國務院頒布《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》(以下簡稱“國務院30條”)、教育部等五部門印發《民辦學校分類登記實施細則》等新法新政，都體現了中央政府推進器的作用。 3.以地方政府采納為續航力。在中央政府的壓力傳導和文件要求下，地方政府有義務和責任采納試點政策，不同地方政府的持續采納為試點政策擴散提供了續航力。然而，這種采納不完全是被動和順暢的，地方政府具有獨立利益目標、擁有資源配置權，有動機也有能力為謀求有利于當地經濟發展的制度安排而與權力中心討價還價(5)楊瑞龍：《我國制度變遷方式轉換的三階段論——兼論地方政府的制度創新行為》，《經濟研究》1998年第1期，第3-5頁。。因此，地方政府會根據本地實際，有選擇地采納和執行試點政策，并對采納的時間和執行的力度進行權衡。

(三)擴散特征：非漸進式擴散

民辦學校分類管理試點政策得到國家法律的較多采納，但在中央政府自上而下推行之前，除試點地區內存在一定程度的水平擴散外(6)試點初期，浙江溫州部分縣市對“1+14”文件采取觀望和不執行策略，當看到試點縣市呈現出教育發展良性、引進的民辦學校辦學質量較高、老百姓滿意度高的發展態勢后，加快了政策執行速度、加大了政策執行力度。，真正采納試點政策的非試點地區極為有限。然而，隨著新法新政的落實，試點政策快速擴散至全國。《關于修改〈民辦教育促進法〉的決定》授權各省、自治區、直轄市制定有關分類登記、產權歸屬、補償獎勵的具體辦法；“國務院30條”要求地方各級人民政府根據本意見，因地制宜、積極探索、穩步推進，抓緊制定出臺符合地方實際的實施意見及其配套措施。在法律授權和行政指令的雙重驅動下，地方政府相繼出臺了配套文件，促使試點政策呈爆發式擴散(見圖1)。具體擴散過程(7)吉林華橋外國語學院作為試點單位在完善內部治理結構，在建立健全財務管理、會計核算、資產管理等相關制度上作出了諸多努力。此處以試點地區政府出臺的政策作為統計口徑，故不將吉林華橋外國語學院統計在內。為：2010年上海浦東新區教育局制定了《浦東新區開辦非營利性民辦學校的若干制度》，試點設立非營利性民辦學校；同年10月，國務院辦公廳頒布《關于開展國家教育體制改革試點的通知》；2011年，浙江溫州發布《關于實施國家民辦教育綜合改革試點 加快教育改革與發展的若干意見》等“1+9”文件；2013年，《廣東省人民政府辦公廳轉發省教育廳關于促進民辦教育規范特色發展意見的通知》也明確提出“探索分類管理機制，鼓勵各地開展民辦學校分類管理試點，創新民辦教育管理制度”；2016年，按照國務院和教育部盡快出臺地方配套政策的要求，各省、自治區、直轄市在2017年、2018年和2019年相繼出臺新政，試點政策也分別擴散至9、27和31個省、自治區、直轄市。

圖1 地方政府出臺民辦學校分類管理政策的數量

根據2010—2019年民辦學校分類管理試點政策在不同省份擴散的數據，經Stata統計分析表明，不接受“民辦學校分類管理試點政策省際采納數量呈正態分布”的假設(見表2)。這說明，民辦學校分類管理試點政策省際擴散不符合傳統意義上漸進的S形曲線(8)朱旭峰、張友浪：《地方政府創新經驗推廣的難點何在——公共政策創新擴散理論的研究評述》，《人民論壇·學術前沿》2014年第17期，第63-77頁。，而呈現非正態性分布，屬于非漸進式擴散。非漸進式擴散以“初期緩慢增長、后期急劇爆發”為典型特征，其擴散的一般過程為：初期，政策僅在少部分地區試行，隨著時間推移而逐漸水平擴散至其他地區，但這種擴散速度是緩慢的，擴散數量也有限；后期，由于多種原因特別是中央政府對地方試點經驗的吸納和自上而下的推行，致使試點政策在某一時間點突然爆發，急速擴散至更多地區甚至全國。

表2 民辦學校分類管理試點政策省際擴散數量正態性檢驗結果

二、民辦學校分類管理試點政策擴散的實踐困境

在試點政策非漸進式擴散過程中，民辦學校分類管理改革試點在選點地區多樣性、試點內容全面性、擴散環節完整性及地方新政再創新等方面，都存在進一步提升和完善的空間。

(一)選點多樣性有待凸顯

選點是試點的基礎。本次民辦學校分類管理改革選取上海、浙江、深圳、吉林華橋外國語學院三地一校作為試點，這些試點省市和學校在區域分布、學校類型上存在如下特征。一是區域分布差異性較小。上海、浙江、深圳三地皆處我國沿海，經濟較為發達，當地政府對民辦教育支持力度較大，民間辦學力量活躍，優質民辦教育資源較為豐富。而在中西部經濟欠發達地區，部分地方政府歧視民辦教育的現象嚴重，民間辦學活力受到抑制，民辦教育更多起到補充作用，其發展環境與上述三地迥異。本次分類管理改革試點正缺少了欠發達地區的實踐經驗。二是學校類型較為單一。吉林華橋外國語學院屬于捐資辦學，而我國現階段民辦學校以出資辦學為主要特征，捐資辦學的數量相對較少。很多民辦學校舉辦者有著多樣的回報訴求，加上各校的情況也不盡相同，致使“一校一情、一校一策”成為分類管理實施后地方政府解決補償獎勵等歷史遺留問題的基本準則。因此，僅以吉林華橋外國語學院作為分類管理試點探索的高校，存在類型過于單一的問題，不利于積累更加多樣的試點經驗。

(二)內容全面性有待提升

本次民辦學校分類管理改革試點，在內容探索方面至少存在三個不足。一是營利性民辦學校試點范圍有限。除浙江溫州誕生了學歷教育領域的營利性民辦學校外，其他地區均未涉及。而分類管理實施后，在法律允許舉辦營利性民辦學校的前提下，預測會誕生一定數量的營利性民辦學校。因此，個別試點成功的案例并不能為后期政策大規模的擴散積累充足的經驗。二是關聯交易監管未受到試點地區的充分重視。關聯交易在民辦學校中普遍存在，對關聯交易特別是非公平關聯交易進行監管，對于落實分類管理政策來說具有重要意義。然而，鮮有試點進行相關制度設計，這使后期分類管理政策的實際效果打了折扣。三是分類登記等關鍵舉措試點的廣度、深度不足。分類登記、向營利性學校轉設、補償獎勵等舉措是分類管理實施的關鍵內容，也是民辦學校舉辦者關注的焦點，然而除浙江溫州外，其他地區并未涉及學歷教育；而浙江溫州以“民辦事業單位”“保留‘合理回報’”為基礎的制度設計又與國家政策有所不同，使這些關鍵舉措沒有積累較全面的試點經驗，進而導致試點政策在后期擴散和執行過程中較為緩慢。

(三)環節完整性有待健全

以“吸納—輻射”為特征的試點政策擴散過程并不完全遵循線性的發展軌跡，其間還存在著復雜的循環往復和互動(9)周望：《政策擴散理論與中國“政策試驗”研究：啟示與調適》，《四川行政學院學報》2012年第4期，第43-46頁。。尤其當政策制定越復雜、執行難度越高時，越需要上級政府反復吸納和整合政策推廣過程中的經驗教訓，不斷修正調整原有方案，并適時調節擴散的速度和廣度。然而，本次分類管理改革前期在部分省市、部分關鍵政策的試點上并不十分充分，中間又缺少了對試點政策進行修正調整進而再次推廣至更大范圍、更多樣態地區的環節，而中央政府出于《民法總則》等法律修訂一攬子計劃、整個教育體制改革試點時間表、利益相關者之間博弈復雜等統籌考慮，將有限的試點經驗上升為國家法律和政策，導致后期地方政府缺少可借鑒和模仿的經驗，須重新“摸著石頭過河”來制定分類管理政策。

(四)政策再創新有待加強

政策擴散中的創新并不是對原有政策的顛覆，而是指在此過程中采納者對其部分內容作出修改，實質上并沒有發生大的變化(10)包海芹：《國家學科基地政策擴散研究》，北京大學出版社2011年版，第25頁。。民辦學校分類管理改革涉及面廣、情況復雜，因此《關于修改〈民辦教育促進法〉的決定》和“國務院30條”對試點關鍵政策采取了向地方政府授權的方式，允許它們根據本地實際進行再創新。然而，一方面，政策內容模仿易，政策再創新擴散難。分類標準、適用領域和分類登記等易于模仿的政策較快得到了地方政府的采納；對于需要創新才能制定的政策，如補償獎勵和財務清算等，沒有拿來即用的模板，地方政府遵循“不出事”的邏輯，在政策制定過程中采取“不求有功，但求無過”的行為取向(11)鐘偉軍：《地方政府在社會管理中的“不出事”邏輯：一個分析框架》，《浙江社會科學》2011年第9期，第36-41頁。，造成了地方新政千篇一律的問題。另一方面，由于民辦學校分類管理的復雜性，地方政府必須經過政策學習、利益博弈和部門協調的漫長過程，才能采納或創新符合地方實際的政策。而根據國家教育督導的要求，地方政府應在2017年底前出臺配套政策，國家層面的節點要求與地方層面的實際需求形成了時間差，導致地方新政內容同質化程度較高。有學者利用質性分析軟件對“國務院30條”和地方新政進行聚類分析，發現兩者Pearson相關系數總體在0.88～0.99之間，相關度極高，舉措的創新和突破有限(12)劉永林、張曉彤、楊小敏：《新法新政背景下省級政府民辦教育政策的創新與突破——基于29個省級政府民辦教育政策文本的分析》，《教育發展研究》2020年第5期，第32-40頁。。

三、促進教育試點政策擴散良善治理的對策

有效解決上述民辦學校分類管理試點政策擴散存在的問題，無疑會為教育領域試點政策擴散的良善治理提供寶貴經驗。為此，應健全選點試點，做到教育試點政策應試盡試；完善擴散環節，提升教育試點政策成熟度；增強創新能力，促進教育試點政策再創新。

(一)健全選點試點，做到教育試點政策應試盡試

試點政策應試盡試，本是改革試點應有之義，也是政策擴散的根基，唯有如此，才能為政策在全國范圍內的推廣提供較全面、成熟的經驗。這不僅要求教育試點地區對政策的關鍵內容作全面試驗，也要求在選點過程中考慮不同地區政府財政、歷史背景和教育傳統等情況。正如原農業部2012年啟動新一輪農村改革試驗區和試驗項目時強調：“堅持多樣化和規范化結合，同一個試驗主題都是圍繞著土地制度試驗，在貴州的湄潭、北京的順義和蘇南的三個縣市等不同類型地區進行安排，既要規范化，也要多樣化，為了對比試驗。”(13)《農業部就新一輪農村改革試驗區和試驗項目啟動實施有關情況舉行發布會》，2012-01-13，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2013/20131206/xgxwfbh29732/document/1353079/1353079.htm。民辦學校分類管理試點也應如此，選點應具有多樣化和可對比性，不僅選擇上海、浙江、深圳等沿海城市，也要考慮中西部地區。試點內容也應全面，不僅遵循當地教育傳統、選擇容易推進的方面，如政府購買服務、非營利性民辦學校試點等；也要敢于啃硬骨頭、著力推進重點難點工作，如營利性民辦學校登記程序、財務清算細節和補償獎勵規定等。只有前期試點奠定了堅實基礎，非漸進式政策擴散才能收到良好效果。

(二)完善擴散環節，提升教育試點政策成熟度

試點政策以非漸進方式擴散，從少部分地區直接推廣至全國，缺少局部擴散的中間環節以及在更多地區的對比試驗，不利于提升試點政策的成熟度和可推廣度。特別是對復雜的教育試點政策而言，更科學合理的擴散軌跡或許并不是非漸進式而是漸進式的(S形)，即初始地區試點政策需要在更廣范圍、更多地區擴散，讓更多地區吸收消化、修正調適，從而積累更多的試點經驗。這一過程還可以重復，直至試點政策較為成熟、人們對其認識較為一致為止。在此過程中，中央政府應密切關注試點成效，修正調整政策內容和擴散速度，以更好地吸取試點經驗，為政策在全國的擴散奠定基礎(見圖2)。如本次民辦學校分類管理改革，應在對上海、浙江、深圳等地前期試點經驗全面總結和試點成效審慎評估的基礎上，找出尚未深入和取得明顯成效的內容，在更多地區和學校進行對比試驗，以掌握更多的實踐情況，積累更加全面的試點經驗。

圖2 民辦學校分類管理試點擴散的理想模式(14)參考了包海芹的政策擴散模式研究的相關成果。

(三)增強創新能力，促進教育試點政策再創新

在非漸進式擴散過程中，要提升地方政府的創新能力，促進教育試點政策在其他地區的再創新，應做到以下四點。一是加強政策學習。政策創新越復雜，被采納的比率就越低，因此地方政府管理者和學校辦學者應加強政策學習，借鑒試點地區經驗，化繁為簡、突出重點，著力破解教育試點政策在本地實施的痛點和難點。二是加強溝通交流。加強試點地區之間、試點地區與非試點地區之間正式和非正式的互動交流，統一思想，客觀評估試點地區成效，弱化利益相關者的意見分歧，為正式政策出臺后的順利擴散和推行奠定基礎。三是給予再創新較充裕的時間。當教育試點政策較為復雜、推行難度較高時，中央政府應給予地方政府較充裕的創新采納時間，以便其根據實際加以創新。四是激發地區領導的積極性。地區領導特別是“一把手”的積極性和重視程度，對教育試點政策的擴散和采納將起到重要作用。因此，中央政府有關部門應加強對擴散地區相關領導的督導和問責，督促其改變“不出事”的治理邏輯、“不作為”的行事風格，完善制度設計，建立推進機制，為教育政策采納奠定體制機制基礎。

民辦學校分類管理改革試點的政策擴散歷程，為研究者分析非漸進式的教育政策擴散提供了典型案例，為實踐者進一步完善教育改革試點貢獻了先期經驗。目前，國內外政策擴散研究方興未艾，而教育領域的理論構建和實踐案例卻并不多見。通過詳細考察政策擴散過程，為教育改革的選點試點和政策制定提供理論指引和實踐參考，顯得較為迫切。本文僅作粗淺嘗試，希望對我國教育政策擴散的理論和實踐發展有所助益。