長三角地區人才政策協同化發展的問題及對策

程 婷 許振曉

(杭州師范大學 經濟與管理學院，浙江 杭州311121)

黨的十九大報告指出：“人才是實現民族振興、贏得國際競爭主動權的戰略資源。”(1)習近平:《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》,2017-10-27,http://www.gov.cn/xinwen/2017-10/27/content_5234876.htm。近年來，愈演愈烈的搶人大戰無不說明了人才對一個地區發展的重要性。對于長三角地區發展來說，人才如何在最大程度上發揮效用，很大程度上依賴于人才政策的協同程度。政策協同化對于長三角地區人才建設具有指導性作用，影響著今后該地區人才資源的培養方式、利用效用、人才流動分配及合作交流，進而對長三角一體化發展戰略的實施有著至關重要的意義。

本文選取長三角地區具有代表性的省會城市，以其近五年來發布的政策文件為研究對象，通過分析該地區人才政策存在的問題，從而為提高人才政策協同化發展提出相應建議，推動人才政策共商共建共享發展，從而為長三角各領域一體化創新發展提供智力支持。

一、文獻回顧

人才政策是促進區域一體化發展的重要保障，是加快區域協同發展的催化劑，是城市創新發展的活力源泉。近年來，長三角地區根據中央人才戰略規劃，結合當地經濟發展對人才的需求，出臺了一系列政策，引起了國內學者的關注和研究。

在研究對象上，學者往往把政策焦點放在高層次人才群體。如祝瑞(2013)以杭、滬、京、穗為例，對地方政府引進海外高層次人才政策進行比較并提出建議(2)祝瑞:《地方政府引進海外高層次人才政策比較與建議——以杭、滬、京、穗為例》,《經營與管理》2013年第3期,第103-105頁。；李榮杏等(2016)以長三角16個城市的高層次人才為研究對象，發現高層次人才發展存在的問題并提出相關建議(3)李榮杏、陳蕓、胡俊峰:《長三角各地高層次人才引進政策的比較研究》,《江蘇工程職業技術學院學報》2016年第1期,第69-75頁。。在人才政策研究內容中，學者們主要對政策文本內容進行分析比較，發現不同城市人才政策的特點。許敏娟(2011)運用政策文本分析方法，探討安徽省文化產業人才政策的發展(4)許敏娟:《安徽文化產業人才政策研究》,《理論建設》2011年第2期,第14-21頁。。鞠煒等(2013)以北京、上海、浙江、廣東和江蘇五個經濟較發達省市的人才政策作為樣本，在人才引進、人才培養和人才激勵三個方面進行比較，分析五地人才政策的優點與不足(5)鞠煒、劉寧:《京滬浙粵蘇人才政策比較研究》,《中國人力資源開發》2013年第15期,第87-92頁。。蘇立寧等(2019)通過對長三角地區人才政策文本的分析，探討其共性與差異(6)蘇立寧、廖求寧:《“長三角”經濟區地方政府人才政策:差異與共性——基于2006—2017年的政策文本》,《華東經濟管理》2019年第7期,第27-33頁。。何理麗等(2019)通過對比分析京津冀和長三角地區在人才政策方面各自取得的經驗及不足，從中總結人才政策制定實施的要點(7)何理麗、符慧穎、李遠輝:《區域人才政策比較研究》,《合作經濟與科技》2019年第12期,第102-103頁。。在研究方法上，目前有關研究方法比較單一，大多數學者采用政策文本分析法，將單個或多個城市政策內容進行比較分析，鮮有定量分析。余薇(2013)從杭州、南京、蘇州、寧波四個城市人才政策入手，通過人才引進政策、人才培養政策、人才開發政策和人才保障政策四個方面構建比較體系進行實證研究(8)余薇:《長三角地區人才政策比較研究》,《紹興文理學院學報》2013年第10期,第33-39頁。。劉玉雅等(2016)運用AHP層次分析法，對京滬粵蘇浙五個地區的人才政策進行比較，試圖發現政策間的優勢與不同(9)劉玉雅、李紅艷:《京滬粵蘇浙地區人才政策比較》,《中國管理科學》2016年第S1期,第733-739頁。。

梳理上述文獻可知，已有研究主要將長三角地區單體城市與其他地區人才政策進行比較，很少涉及長三角地區內部人才政策的協同問題。本文以長三角地區四個省會城市的人才政策作為研究對象，通過對比其人才定級和需求領域、人才專業配套支持、人才專項培養體系和人才后勤保障政策方面的異同，分析區域內部人才政策的不足并提出優化建議，從而為推進長三角地區一體化發展提供人才保障。

二、研究對象與研究方法

(一)研究對象

在2019年我國最具人才吸引力城市前100強中，長三角地區位于前20名的城市包括上海、杭州、南京、蘇州、合肥(10)《中國城市人才吸引力排名 上海連續三年第一》，2020-04-28，http://www.chinanews.com/cj/2020/04-28/9170739.shtml。。除蘇州以外，其他四個城市都是省會城市，其人才流入率在所在省份中均排名第一(見表1)。因此，該四城作為長三角地區城市代表極具典型性和參照價值，對該四城的人才政策進行分析和比較，基本可以掌握長三角地區人才政策的基本情況。

表1 2019年長三角地區進入TOP 20城市人才吸引力細分指標數據

(二)研究方法

按照時間順序，將2015—2019年上海、杭州、南京、合肥發布的人才政策串聯成軸(見圖1)，并通過人才定級與需求領域、人才專業配套支持、人才專項培養體系、人才后勤保障四方面構建人才政策比較體系，主要出于以下兩點考慮：一是有利于直觀感受到四個城市人才政策各自出臺的頻率和政策內容，便于看到每個城市對于人才的重視程度和城市間搶人大戰的激烈程度；二是將同一時期內不同城市間所出臺的人才政策置于統一的比較框架體系內進行分析，會使比較結果更具說服力，避免因時代背景差異或比較維度的差異降低結果的可信度。

圖1 2015年以來上海、杭州、南京、合肥四市人才政策出臺時間軸

三、人才政策體系構建與比較

(一)人才政策體系構建

為了充分發揮人才資源在社會經濟發展過程中的重大作用，各級政府出臺人才培養、開發、使用與保障等一系列政策。目前，學界對于人才政策的界定未形成統一的標準，專家們普遍認為人才政策是各級政府出臺的與人才相關的一系列政策(11)李桃:《我國中長期人才政策體系研究綜述》,《勞動保障世界》2017年第24期,第36、41頁。。從政策制定角度講，根據政策制定和頒發主體不同，人才政策類型可分為法律、行政法規以及各種規范性文件，政策法律效力依次由強變弱。

本文考察長三角地區人才政策內容的異同，以政策內容為切入點進行人才政策體系的構建。基于已有文獻的政策體系構建和長三角地區已發布的政策文本，從引進人才定級和需求領域、人才專業配套支持、人才專項培養體系和人才后勤保障政策四個方面構建人才評價體系(見表2)，并對四個城市進行比較。

表2 人才政策比較體系的構建

(二)人才政策的比較

1.人才定級和需求領域。由于四個城市經濟發展水平、發展戰略方向與城市定位不同，人才的引進類型、人才引進重點支持產業和領域也呈現不同特點。四個城市引入人才類型及產業領域見表3。

表3 長三角地區省會城市引入人才類型及產業領域(12)根據《寶山區優秀人才分類標準(2018版)》《上海加快實施人才高峰工程行動方案》《杭州市高層次人才分類認定辦法(試行)》、浙江省《高層次人才項目推薦選拔重點產業領域引導目錄》《南京市人才安居辦法(試行)》《合肥市高層次人才分類認定辦法》等政策文件整理而得。

通過以上比較發現，在人才定級與需求領域方面呈現人才層次劃分趨同、人才專業領域各異的特點。上海作為發達城市，人力資源儲備豐富，結構類型多樣，對于傳統工業行業人才需求較少，重視吸收海外人才、高層次科技創新人才等拔尖型人才。所以，上海市人才政策內容對國際高端人才形成吸引力，而對其他類型人才來說進入門檻較高。杭州市作為最富創造力的城市，近年來基于數字產業的快速發展，需要一定的創新創業型人才、高層次人才，以實現其城市創新型發展。因此，杭州市人才引入政策不僅在于吸收高層次人才，也注重吸引其他類型的人才，特別是中青年人才，為未來創新儲備源源不斷的人才資源。南京作為國家重要的綜合性工業生產基地、現代服務中心和先進制造業基地以及區域金融商務中心，需要創新創業人才、科技型人才及其他高層次人才，致使人才政策措施較為集中于某類型人才層次。合肥市的經濟發展基于其新一代信息技術、新能源、智能制造等戰略性新興產業和制造業產業等優勢主導產業，對于人才的需求則以產業領域頂尖人才、領軍人才、高層次人才和創新創業團隊等為主。

2.人才專業配套支持。人才專業配套支持是對人才發展提供一定的物質支持以及制度保障，包括資金支持、項目援助、平臺建設、技能培訓和人才管理等方面。人才配套專業支持對不同的人才類型提供不同的支持，有利于“因材施策”，激發人的創造力，形成良好的競爭氛圍。長三角地區各省會城市由于經濟發展水平的差異與政策制度的差別化，人才專業配套支持也不盡相同(見表4)。

表4 長三角地區省會城市人才專業配套支持政策

通過比較可以得出，四個城市人才配套支持的主要方式是項目資助、經費支持和研修班等措施。而對于創新創業平臺建設、成果應用轉化、人才評價體系和國際交流等較少涉及或重視不足。再者，人才專業配套支持隨城市地位的降低而減弱。不同城市經濟發展水平不同，人才儲備資源與政策自主權不同，其人才政策內容也各不相同。

上海作為國際化大都市，聚集了我國最優質的教育、醫療和社保等民生資源，擁有投資創業的良好環境，這些優質資源本身就對人才形成了強大的吸引力。因此，上海不需要通過資金補貼和福利待遇等措施來吸引人才，其主要針對海外高層次人才群體提供政策福利。杭州和南京兩個城市經濟發展水平較高，人力資源和相應基礎設施也比較完善，只需在人才政策上做到錦上添花，就能夠對人才產生一定的吸引力。但兩地的人才結構呈現金字塔型，一般型人才較為充裕，中高層次人才儲備不足，因而為提升本地區的人才吸引力，其人才政策除資金補貼外，還有相應的其他福利待遇。合肥經濟發展水平相對較低，還不能對外來人才形成較高的吸引力，因此需要通過資金補貼和提供福利待遇吸引人才。

3.人才專項培養體系。人才專項培養體系是指根據人才自身專業或優勢不同，進行不同類別的培養建設。專項培養體系能夠為不同類型人才提供契合的培養方式，同時各類專項資源的有效投入能獲得更大的知識溢出效益，避免雨露均沾但收效甚微的局面。長三角地區省會城市人才專項培育政策見表5。

表5 長三角地區省會城市人才專項培育政策(13)資料來源:《上海市高層次人才政策匯總》《杭州市高層次人才、創新創業人才及團隊引進培養工作的若干意見》《南京市中長期人才發展規劃綱要(2011—2020年)》《關于“創業南京”人才計劃的實施意見》《合肥市關于印發“百人計劃”工程等6個實施方案的通知》等。

各個城市為人才培育制定了人才計劃、人才工程，為各類人才的發展提供了充足的發展平臺和成長機遇。上海旨在通過培養和聚集世界一流人才，建立一支凝聚力強、輻射范圍廣的國際人才隊伍，為落實人才強國戰略發揮先導作用。杭州為加快創新型城市的建設，實施國家技術創新工程試點，旨在培養一支創新型人才隊伍，引領和支撐經濟社會發展。南京重視高層次創新創業領軍人才和團隊的培養，旨在形成高層次創新創業人才隊伍，為實現城市創新型發展提供引擎。合肥的人才政策主要為戰略性新興產業、優勢主導產業、現代服務業和現代農業等重點產業領域奠定人才基礎，同時滿足教育、文化和衛生等公共服務領域的人才需求，確保城市可持續發展。通過實施專項培育，不僅實現人才自身的可持續發展，也形成了一套城市人才管理體系。

4.人才后勤保障政策。人才后勤保障政策主要在于解決人才的后顧之憂，使人才真正能夠留下來，為本地所用。人才后勤保障主要有人才落戶、人才住房、子女入學和醫療保障等內容(見表6)。

表6 長三角地區省會城市人才保障政策比較(14)資料來源:《上海市關于深化人才工作體制機制改革促進人才創新創業的實施意見》《杭州市關于深化人才發展體制機制改革完善人才新政的若干意見》《南京市關于大學本科以上學歷人才和技術技能人才來寧落戶的實施辦法(試行)》《南京市人才安居辦法(試行)》《南京市人才健康服務保障實施辦法(試行)》《關于進一步支持人才來肥創新創業的若干政策》《關于建設合肥綜合性國家科學中心打造創新之都人才工作的意見》。

通過比較發現，四個城市的人才后勤保障支持力度較強。首先，在政策范圍上涉及戶籍、住房、醫療和教育等方面，個別城市還涉及交通出行的優惠政策，真正從衣、食、住、行方面解決人才的后顧之憂。其次，在政策實施對象上，尤其是落戶和住房，各個城市降低門檻，如杭州、合肥的落戶范圍囊括了大學本科畢業生等。最后，在政策具體內容上，部分城市加大實施力度。如杭州對畢業后留杭碩士畢業生以及博士畢業生的生活補貼分別由之前的2萬、3萬增加至3萬、5萬元，在住房補助、購房等方面也加大了優惠力度。

四、區域一體化背景下長三角地區人才政策面臨的問題

盡管各省的搶人大戰取得了顯著的成績，但通過對長三角地區四個省會城市人才政策比較后發現，長三角一體化要求長三角所在城市實現資金、技術、人才和資源更大程度的共享。在實際人才政策制定中，各省往往完全立足于本省發展需要制定政策，未將人才政策置于長三角一體化戰略背景中加以考慮，為了各自的政績和經濟增速，各區域間仍然是競爭大于協同，造成各省人才政策的孤立性、自利性，不利于人才資源在長三角區域的流動、合作與共享。長三角地區人才政策面臨的問題具體表現在以下四個方面。

(一)人才政策協同的頂層設計缺乏

在長三角地區三省一市人才政策中，僅省會城市間的人才政策就存在巨大的鴻溝。人才政策各行其是，在已發布的人才政策文件中，沒有一個政策文件基于長三角區域一體化戰略視角加以統一部署規劃，更沒有建立一個專門的組織機構負責整個長三角區域間的人才調配、交流合作以及其他協調管理事務。區域人才合作支離破碎，導致區域內部人才合作的統一程度較低，合作統籌協調的力度不夠(15)林化美:《打造長三角“人才一體化”市場》,《團結報》2020年4月21日,第6版。。同時，創新合作的人才交流協調機制尚未建立。有關高層次人才項目上的合作交流機制沒有形成統一標準，無法建立長效的合作機制。

(二)城市“虹吸”效應導致人才資源區域分布極化嚴重

城市“虹吸”效應指的是規模大的城市充分吸收了周邊較小規模城市的資源要素，造成大城市憑借更多的資源要素實現更快更好發展、小城市因資源要素的大量流失而發展緩慢的現象。在長三角區域一體化過程中，上海在社會公共服務、工作環境和城市發展潛力等方面存在著較大的地理空間優勢，人才的聯動效應以及產業群的區位分布等因素更容易對人才形成強大的吸引力(16)邸曉星、徐中:《京津冀區域人才協同發展機制研究》,《天津師范大學學報(社會科學版)》2016年第1期,第37-40頁。。此外，與杭州、南京、合肥相比，上海在創新環境、發展平臺和資源獲得等方面存在著巨大優勢，因此，上海在人才獲得方面形成了巨大的虹吸效應，更容易吸引長三角地區高層次、高水平人才，導致長三角其他地區人才資源的流失，形成人才分布極化的現象。

(三)人才資源流動阻礙因素依然較大

在長三角一體化上升為國家戰略后，區域間資金、技術等創新要素加快流動，但在推進人才資源要素流動方面仍步履維艱。因嚴格的地域、戶籍、身份和人事關系等限制，人才難以在區域內實現自由流動，在一定程度上限制了人才的發展，造成人才資源的極大浪費。這主要有以下兩個原因。一是長三角地區人才評定標準不一，職業資格、人才等級互認制度上呈現“一地一策”的現象。四個城市在職業資格、行業監管、市場結構和社會管理等方面沒有形成統一的政策規定，因此，人才在區域流動過程中往往會遇到差別待遇問題(17)趙超:《粵港澳大灣區創新協同機制構建探討》,《嶺南學刊》2020年第2期,第99-104頁。。二是市場信息不對稱造成的人才資源錯配，限制了人才資源的最大效用。由于長三角區域間沒有建立共享的人才資源信息平臺，人才信息零散、破碎，難以被統一有效拾取、利用，造成人才與職位的不匹配或者錯配。

(四)各地人才爭奪大于人才共享

長三角地區要實現區域一體化，必須加強區域內各種要素的共享與合作，其中包括人才要素。然而，當前各地人才爭奪大于人才共享，各地政府在爭奪人才方面拼足火力，搶人大戰正酣。為了使本地政策對人才更具吸引力，各地政府不惜加大籌碼，重金求才，開出各種優厚條件。各地之間相互競價，導致人才價格虛高，嚴重超出了其實際價值，造成國家財政資源的浪費，人才流動也脫離了合理化軌道，破壞了長三角人才一體化發展的局面(18)曾剛、曹賢忠、倪外等:《長三角科技人才區域一體化障礙及其因應之道》,《科技中國》2019年第12期,第73-78頁。。此外，政府間的人才競爭造成各地人才市場的行政壁壘，不利于人才的流動共享。

五、長三角地區人才政策協同化提升對策

(一)加強區域協同，制定宏觀統籌規劃

及時發布《長三角地區人才政策》白皮書，構建不同城市間人才身份互認和能力層級轉換。人才類型和層次的互認和轉換，是實現人才資源一體化、人才資源流通共享的首要前提。由于長三角地區各地都有各自的人才認定標準，且未形成統一的衡量標準，造成不同城市間人才質量上出現“同能不同級”的現象；同時，人才職業資格以及人才等級難以在其他城市得到承認，導致人才在不同地區享受的政策不一，造成了人才資源地區鎖定、人才流動的機會成本過高等問題。因此，長三角地區要從區域人才整體發展的視角來部署，統籌規劃，通過發布《長三角地區人才政策》白皮書，把長三角地區所有城市納入統一規劃，明確制定統一的人才認定標準、職業資格要求，對人才等級體系作出統一的評定標準，重新對人才等級進行評定轉換，形成長三角地區人才素質“同級同質”，消除地方政府對引進人才質量的擔憂。同時，人才等級的互認使其在地區間流動享受同等待遇，弱化地區鎖定效應，有利于促進人才區域內流動。

(二)建立人才協同共享機制，實現人才區域內良性流動

加強區域人才合作，需要建立統一、長效的人才交流合作機制。這不僅能有效協調區域間人才政策和制度，也是提高區域人才合作效率的根本保證。要完善區域人才交流合作協同機制，首先要建立長三角區域人才合作的長效目標機制，制定和部署長遠的總體戰略目標，并制定各階段的分目標，只有在共同目標的引領下，人才交流合作才有方向、有向心力。其次，要打造區域合作交流互動平臺。例如建立長三角區域高端人才庫(網)、建設人力資源聯網系統、定期舉行合作研討會等，可以通過建立專門的聯系站點等實現常態化溝通，還可以通過舉辦高層論壇、行業洽談會和聯席會議等形式的交流活動，將這些交流合作模式制度化，建立區域間人才交流平臺。最后，加強人才區域間的合作培養，實現人才的共建共享，滿足區域間經濟社會發展的人才需求(19)劉麗麗、朱志軍:《論長吉圖先導區區域人才合作機制的建立》,《中國商貿》2012年第28期,第205-206頁。。

(三)開發智能化人才服務平臺，實現人才供求雙方最優化匹配

建立長三角地區人才資源信息庫，優化人才資源注冊管理，打通人才政策橋。可制定“人才一卡通”“人才碼”等身份管理創新機制，共建長三角地區人才資源庫。通過打造院士聯盟工作站、長三角人才培養聯盟和長三角青年創新創業聯盟等，探索建立人才交流學習制度、職業資格互認制度，逐步實現長三角地區人才共享的目標，充分發揮區域間人才結構互補的優勢。通過多種途徑和措施，加快地區之間人才資源的共建共享，進而發揮“1+1>2”的整體效用。

打造長三角地區人才服務云平臺，構建在線人才生態系統，打破地區間人才壁壘。在開放基礎上，實現大數據導向的人才在線協同創新，吸引更多人才參與在線協同創新項目，構建人才網絡信息庫，實現精準化、個性化人才服務。根據人才類型、專業領域，為其提供精準化的人才招聘資訊、人才合作項目資訊并支持個性化項目資金服務，以加快人才資源供需雙方的精準對接，實現跨地區、跨學科的人才合作交流。

(四)推進人才政策配套制度改革，實現公共服務一體化

戶籍制度的存在以及背后所涉及的一系列社會保障權益的差異，成為長三角區域人才流動過程中的巨大阻力。實現長三角地區人才協同化發展，首先要推進戶籍制度改革，解綁戶籍制度所涉及的一切特殊福利，消除因戶籍制度所帶來的差異化社會權利。其次，要進行社會保障制度改革，實現長三角區域內社會保障制度的一體化管理，消除區域間社會保障的差異性，實現區域間公共資源的均衡和平等。例如，盡快推進長三角地區異地就醫費用直接結算制度轉向醫保費用跨地區結算制度，加快推動長三角地區公共服務一體化進程，逐步實現長三角地區教育、交通和社保等方面的一體化，最終實現全方位、系統化的長三角一體化。