國際視野下實現上海舊區改造資金平衡的政策創新與突破

文/楊華凱

如何實現城市舊區改造投入產出的資金平衡是一個世界性的難題，上海也不例外。據上海市相關部門統計，截至2019 年底，上海中心城區尚有未改造的成片二級舊里以下房屋180 余萬平方米。初步估算，拆除改造這些房屋需要投入資金約5500 億元，如按現狀規劃條件開發，預計土地成本收益將倒掛約2500 億元。投入產出的不平衡已嚴重影響到上海市舊區改造的進程。破解這個難題，對于實現上海市委市政府提出的“本屆政府任期內，力爭全面完成上海剩余舊區改造”目標以及實現“十四五”上海城市更新目標，都具有重要意義。

一、上海舊區改造資金平衡的難點

“十三五”以前，上海市舊區改造主要采取拆除重建方式，以宗地為單位的舊改地塊按照規劃實施改造后，其開發收益能夠覆蓋舊改綜合成本，實現投入產出的平衡。2017 年，上海市政府出臺《關于堅持留改拆并舉深化城市有機更新進一步改善市民群眾居住條件的若干意見》，提出“上海舊區改造貫徹‘留改拆并舉、以留為主’原則”。舊區改造方式迅速由“以拆為主”轉變為“以留為主”，打破了舊改地塊投入產出的既有平衡模式，增加了資金平衡的難度。根據筆者近期對黃浦、靜安、楊浦等區進入房屋征收收尾階段的舊改項目的調查，當前影響本市舊區改造資金平衡的難點主要有以下幾個。

（一）房屋征收補償成本居高不下

房屋征收補償是舊區改造項目成本構成的主要內容，占到舊改總投資的65%左右。2011 年，國務院《國有土地上房屋征收與補償條例》明確，對被征收人給予的補償包括：被征收房屋價值的補償；因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；因征收房屋造成的停產停業損失的補償。近年來，隨著房地產市場價格的持續走高，舊改的房屋征收補償成本不斷攀升。調查數據顯示，2019 年本市黃浦、靜安、楊浦舊改地塊戶均補償成本373 萬元，人均補償成本112.9 萬元，分別是2013 年同區域同類房屋征收戶均補償成本183.2 萬元、人均補償成本47.3 萬元的203%和239%。房屋征收補償成本的不斷攀升，是舊區改造資金平衡的最大難點。

（二）保留保護建筑占舊改地塊建筑比例過高

上海市政府《關于堅持留改拆并舉深化城市有機更新進一步改善市民群眾居住條件的若干意見》中規定，納入保留保護范圍的舊改地塊，在編制改造實施方案時，須經歷史風貌規劃評估和認定后才能實施改造。對于需保留保護的建筑，按照“留房留人”或“征而不拆”等方式，進行改造和利用。應該說，舊區改造理念由“拆改留”轉變為“留改拆”是城市更新的一大進步，但推行“留改拆”也帶來了新的問題。筆者在對黃浦、靜安等區舊改地塊的調查中發現，部分舊改地塊保留保護建筑占到了征收范圍建筑總面積的近50%。一方面，保留維護成本增加，會加大舊改投入；另一方面，保留建筑占用土地會減少可開發土地面積，從而減少了開發收益。保留保護建筑占比過高會加大舊改地塊資金平衡的難度。

（三）融資難、融資貴現象沒有得到根本改變

融資難、融資貴是舊區改造中一個老大難問題。新一輪舊改以來，上海市政府曾多次提出要解決舊改中的融資問題，但實際情況是，舊改的融資困難有所改善，但沒有得到根本改變。“融資難”表現為融資渠道少。舊改融資除了銀行抵押貸款和發行少量債券外，沒有其他更好的渠道。“融資貴”表現為融資成本高。據參與舊改融資的商業銀行透露，目前通過土地使用權抵押提供給舊改項目的貸款資金的利率與房地產開發貸款利率基本相同，且貸款時間較短。甚至有的舊改企業還因自身資本金不足、抵押物不夠等原因，不能滿足銀行的放貸條件，無法及時獲得銀行的貸款，融資難成了舊改路上跨不過去的一道坎。

（四）政府舊改支持政策效果杯水車薪

近年來，為加快城市更新和舊區改造，上海市政府陸續出臺了一些優惠政策，如給予舊改范圍內歷史風貌建筑每平方米4000 元的補貼、減免棚改項目部分稅費等。這些政策一定程度上支持了舊改，但總體上比較零碎，支持力度不夠。以黃浦、靜安等區的舊改地塊為例，政策給予的每平方米歷史風貌建筑補貼資金僅占每平方米征收土地面積補償安置費的1.7%，杯水車薪，不足以對降低舊改成本帶來大的影響。

二、舊城區改造資金平衡的國內外經驗

（一）中國港鐵“土地發展權+物業/社區”模式

“香港鐵路有限公司”（簡稱港鐵公司）是全球少數能在營運公共交通系統中獲得盈利的公司。2017 年末，港鐵公司資產總值2637 億港元，市值為2751 億港元，近幾年每年利潤約100 億港元。港鐵公司在我國香港開發了多個住宅及商業地產項目，并提供物業租賃及管理、廣告、電訊等服務，同時在中國內地也開展了房地產開發及物業管理業務。在港鐵公司運營的93 個站點中，47 個站點有上蓋物業開發，總建筑面積約1300 萬平方米。同時，港鐵公司還管理著約9.6 萬個住宅單元及約77.2 萬平方米的商用面積。

港鐵模式可以概括為“土地發展權+物業/社區”模式。這是一種基于軌道交通主導城市發展理念的開發模式，它利用政府賦予的土地發展權把高密度發展集中在站點周圍一定范圍以內。軌道交通帶來的便利可以使土地價值得到提高，而高密度發展能更有效地利用稀缺的土地資源，實現集約用地的長遠發展目標。軌道交通提供出行便利并提升地價，提升后的價值的一部分通過房地產開發回收，以補貼軌道交通建設資金缺口，并為軌道交通增加客流。在這個模式下，政府不用補貼軌道交通，還可以從沿線土地開發中收取地價，有明顯的財政效益，同時也使社會發展具有可持續性，促進經濟發展。通過這種循環，港鐵公司在我國香港實現了軌道交通的可持續發展。港鐵公司運營模式如圖1 所示。

圖1 港鐵公司運營模式

港鐵模式可以歸納為以下幾點：

一是特區政府賦予港鐵公司一級土地開發商的權利，并且明確其土地經營權可以向銀行抵押融資。

二是特區政府賦予港鐵公司相應土地的規劃編制權，并在港鐵公司編制軌道交通沿線發展地塊總體布局規劃獲批后，與其議定地價，批給土地。

三是特區政府給予港鐵公司土地出讓金空轉的優惠政策。批地時，港鐵公司并不需要繳納土地出讓金，而是可以通過公開招標找到符合資質要求的發展商（房地產開發商），由發展商補繳土地出讓金。

四是港鐵公司可以充分利用土地發展權，將上蓋土地分割、分期轉讓，或是以土地入股，參與物業的長期經營，以獲取持久的經濟利益。

五是特區政府通過立法，將各項政策法制化，確保了港鐵模式的順暢運行。

（二）日本六本木舊改模式

日本六本木舊區改造創造了國際大都市舊區改造合作共贏的成功案例。六本木新城位于東京都會區，原是一個房屋破舊、道路狹窄、交通擁擠、設施落后，居住環境極差的“城中村”。1986 年起由日本森大廈株式會社負責改造，2003 年完成，總投資2700 億日元，總建筑面積78萬平方米。建成后的六本木新城集辦公、居住、商業、文化、餐飲、娛樂于一體，成為東京都的標志。

六本木舊區改造有三個顯著特點：一是政府大力支持。東京都地方政府及公共團體，以資助金的形式積極參與項目建設。項目建成后，開發商把基礎設施移交給政府和公共團體，政府積極為開發商提供良好的投資服務。二是開發商采取靈活的動遷補償策略，被動遷居民可以得到現金補償、可以原地回搬，還可以將動遷房作價入股，成為項目的股東，充分調動了動遷居民的積極性。其允許動遷房作價入股的做法，客觀上也分散了項目投資風險。三是創新了土地高效利用模式。開發商在項目開發中通過高效利用土地，獲得了比改造前高出10 倍的容積率，節省出來的土地可以開發其他經營性房地產項目。

（三）英國PPP 模式

PPP（Public Private Partnership）模式，是政府與私人企業基于某個項目而形成的相互合作關系的一種特許經營項目融資模式，最早始于英國。上世紀九十年代，英國政府為了推進城市基礎設施建設，提出了購買公共服務的私人融資計劃（PFI），以后逐漸演變成PPP 模式，項目內容也由城市基礎設施擴大到了舊城改造、城市更新。

PPP 模式的做法是：承擔舊城改造項目的私人企業與政府達成協議，由企業負責進行舊區改造項目的投資、建設、經營，政府給予企業某種長期的特許經營權和收益權，企業憑借特許經營的預期收益向金融機構申請貸款融資。企業投資舊城改造的資金，依靠政府給予的長期特許經營權和收益權取得的收益予以平衡，但實現資金平衡的時間周期相對較長。

（四）美國鼓勵私人參與舊改政策

美國是一個市場經濟高度發達的國家。上世紀八十年代以來，政府運用市場機制鼓勵私人參與舊城改造，聯邦法律除為參與企業貸款降低條件、給予償還期限和利率優惠之外，還從建筑密度獎勵與參與憑證減免稅費等多方面給予支持。

1.建筑密度獎勵。聯邦土地法律允許提高老城改造項目的土地等級或建筑密度，使單位土地的地價（或土地收入）升值，達到激勵開發的目的。獎勵內容包括建造面向低收入人群的醫院、廉價住房或商業用房，建造改善城市環境的建（構）筑物，設立人行道附屬設施，等等。獎勵主要采取補償方式，補償標準由各城市自行確定，一般為應補償建筑面積的一定比例（10%-15%）。

2.參與憑證。參與憑證是由聯邦政府發行的間接融資債券，具有免稅融資功能，可以降低開發商融資成本（約可降低近20%）。參與憑證銷售程序簡單，不需要公眾投票，不需要發行機構信用擔保，不需要免稅機構免稅擔保，可以很快進入市場。參與憑證的利益均攤機制還可以讓開發商分期償還資助資金，減輕還款壓力，近年來已成為老城區改造項目較受歡迎的融資方法。

3.稅收增額融資。聯邦法律規定稅收增額融資可以用于舊城區改造、退化土地開發或舊區改造項目到期債券的償還。其實質是政府將舊區改造后的稅收增額讓利于參與舊區改造的開發商。具體做法是：規定好時間，確定好開發項目的稅收基準，項目完成開發后將增加的稅收減去預先按稅收基準核定的稅額，差額部分歸開發商。這一做法增加了開發商在舊改項目中的預期收入，激勵了開發商參與舊城改造的積極性。

三、實現上海舊區改造資金平衡的政策創新與突破

（一）運用好土地發展權，為舊區改造實現資金平衡賦能

1.以馬克思級差地租理論為指導，發揮土地發展權在舊區改造中的重要作用。一百多年前，馬克思關于土地級差地租的理論，深刻揭示了土地超額利潤的本質與歸屬，奠定了土地發展權的理論基礎。《中華人民共和國憲法》關于“我國土地實行社會主義公有制”的規定，進一步奠定了土地發展權的法律基礎。改革開放以來上海一系列舊區改造案例，就是充分運用土地發展權，實現對舊區土地價值的再發現、再利用的成功實踐。當前，在建設中國特色社會主義新時代，仍然需要不斷學習馬克思主義關于級差地租的理論，將其與城市更新、舊區改造實踐相結合，用馬克思主義的方法論解決中國新時代建設與發展的新情況、新問題。這是破解當前舊區改造資金平衡困局的正確途徑。

2.構建城市更新（舊區改造）平臺，把土地發展權落到實處。土地發展權本質上是土地所有者享有的開發利用土地的權利，但國家作為土地所有者不可能親自參與土地的開發利用，因此把土地發展權讓渡給某一機構，通過該機構的開發利用，實現土地所有者的利益。我國香港特區政府把土地發展權讓渡給港鐵公司，港鐵公司的運作不僅實現了政府的土地利益，而且通過公開招標找到發展商投資開發土地，充分運用土地的超額利潤（優化規劃與市政配套投資帶來的土地增值等）解決了公共交通運營普遍虧損的難題，創造了運用級差地租理論的新典范。針對當前上海市舊區改造中資金平衡突出問題，建議可以學習借鑒我國香港特區政府的經驗，在本市組建以城市更新（舊區改造）為主業的平臺公司，政府賦予平臺公司舊改及其捆綁地塊的土地發展權（地塊捆綁思路見下文），主要包括一、二級土地聯動開發權、控制性詳細規劃調整參與權、招商股權轉讓決策權、物業銷售持有自主權等，從制度上保障平臺公司可以從土地利用的全生命周期維度，統籌考量舊區改造資金的全成本綜合平衡，并在此基礎上實現土地經濟價值與利用效益的最大化。

（二）拓寬“地塊捆綁思路”，實現基于“成本平衡”的跨區域、跨用途開發地塊組合

將舊改虧損地塊與周邊舊改（或土地儲備）贏利地塊組合開發，實現投入產出的綜合平衡，是近年來本市舊區改造中創造的資金平衡的新模式。但受行政區劃的限制，舊改虧損地塊周邊可供選擇的組合地塊數量少、余地小，影響了“成本平衡組合”模式效應的發揮。

建議進一步拓寬“成本平衡組合”思路，擴大組合地塊的選擇范圍。第一種方式是跨區域組合，將舊改地塊與其他行政區的舊改（或土地儲備）贏利地塊組合；第二種方式是跨用途地塊組合，將舊改地塊與本區范圍內其他用途調整地塊組合，如退二進三地塊等；第三種方式是兩者結合，將舊改地塊與其他行政區用途調整地塊組合。跨區域、跨用途地塊的組合，有利于從全市層面統籌“成本平衡”，最大限度地發揮地塊“組合”的成本平衡效應。

實現跨區域、跨用途地塊組合在操作上應該沒有大的問題，關鍵是被組合地塊土地使用權人的經濟利益在“成本平衡組合”中如何體現，即如何實現組合地塊雙方利益的雙贏。還有，跨區域組合地塊是作為一個整體項目，還是分別作為一個項目進入后續開發，也將影響稅費的具體繳付，建議有關部門抓緊組織專題研究，如能在政策上有所突破，將為舊區改造乃至“十四五”期間城市更新資金平衡走出一條新路。

（三）打破居住區建筑規劃容積率禁錮，提高土地產出率

容積率指單位土地面積上可建住宅總量與土地面積的比率。在土地開發成本確定的前提下，適當提高容積率指標可以降低單位樓面地價，增加可銷售面積。

多年來，上海市中心城區新建居住區規劃容積率指標一直控制在2.5 左右。據本次對黃浦、虹口、靜安等區舊改項目的調查，舊改地塊的土地前期開發成本都在每畝1億元以上，如按容積率2.5 計算，每平方米樓面地價不低于6 萬元，再加上建設和配套費用，每平方米實際成本將不低于10 萬元。如果能在2.5 的基礎上把容積率提高0.5-1.0，則實際成本每平方米可相應降低1.6 萬-3 萬元，并可相應增加銷售面積20%-40%。為此，建議市有關部門大膽突破中心城區居住區建設項目容積率指標的束縛，在條件允許的前提下，適當提高舊改地塊規劃容積率，這是實現舊改項目資金平衡最直接、有效的措施之一。

容積率指標高于2.5 后，可能會對局部環境質量產生影響（如房屋朝向、日照條件等），但只要設計合理、布局得當，這些問題是可以得到解決的。事實上，上世紀九十年代以來，上海市靜安、黃浦等區舊改項目中新建住宅容積率都高于2.5，個別甚至達到了4.5。

（四）創新舊改項目融資模式，降低融資成本

1.建立多元融資渠道，更好地發揮國有銀行在舊區改造融資中的主渠道作用。2019 年3 月，建設銀行上海分行等9 家銀行與上海地產集團簽訂了舊區改造銀企戰略合作協議，組建銀團為地產集團在2019-2020 年提供1000 億元舊改貸款。組建銀團，是新形勢下金融機構支持舊改的新模式，值得深化完善。上海是國際金融中心之一，具有得天獨厚的融資條件，應鼓勵中、小銀行在國有大銀行的牽頭下組成銀團，為上海舊區改造提供更多的資金支持。

2.建立“舊區改造項目地塊預供地”制度。土地使用權抵押是目前企業參與舊區改造的主要融資途徑。《上海市舊區改造項目實施流程（試行）》規定：“實施主體（舊改企業）參與項目前期征收和施工前期準備工作，在完成房屋征收補償，形成‘凈地’后，以定向掛牌、邀請招標等方式實施土地出讓并簽訂土地使用權出讓合同。”這一規定符合國家土地法規要求，本身沒有問題，但舊改企業未簽訂土地出讓合同便無法辦理土地使用權證，進而無法向銀行申請土地使用權抵押貸款，而此時正是舊改企業需要投入大量舊改資金之時。為妥善解決舊改企業融資中的抵押權證問題，建議加快建立“舊區改造項目地塊預供地制度”，基本思路是：經市、區政府批準的舊改企業參與舊改項目前期征收達到一定程度，如“一輪征詢”完成，可于舊改征收正式啟動之前，向市舊改和規劃土地管理部門提出申請，得到批準后，由市、區規劃土地管理部門出具舊改項目地塊預供地意見書》，舊改企業可據此向銀行申請辦理抵押貸款手續，銀行等金融機構應給予支持。鑒于這項制度是對土地使用制度的突破，其必須經市政府批準，并嚴格限制在舊改項目范圍之內。

（五）建立舊區改造基金，吸收民間資本參與

2017 年廣州市建立了城市更新基金，其做法是：經政府批準，由國有企業發起，向機構投資者發行。第一期籌資規模2000 億元，用于城市更新（舊區改造）。目前，基金已進入正常運作軌道。

上海有良好的資本市場環境和投資者素質，完全具備設立舊區改造基金的條件。建議市有關部門抓緊研究，提出方案，經市政府批準后啟動相關工作。具體操作路徑是由具備條件的大型國有企業發起設立舊區改造基金，初期的發行對象為機構投資者，運行一段時間取得經驗后向社會個人投資者發行，吸收民間資本。成功發行舊改基金的關鍵是舊改項目須有穩定的投資收益，筆者認為，通過政府給予舊改項目各項支持政策的實施和舊改企業的良好運營，舊改項目實現穩定的投資收益是完全可能的。

（六）加大財稅支持力度，提高政策聚焦亮度

國際經驗表明，政府發揮作用是參與舊改企業實現舊改地塊投入產出資金平衡的關鍵。上海市政府在推動舊區改造資金平衡方面可以發揮三方面的積極作用。一是財政補貼。這一措施可以直接降低舊改成本，其作用大小視補貼力度而定。上世紀末在“365 萬平方米”危棚簡屋改造的最后關鍵時刻，上海市政府對剩余的“125 萬平方米”按改造難度分別給予每平方米300元或900元的財政補貼，這一措施不同程度減輕了改造企業資金壓力，極大地調動了舊改企業的積極性，加快了舊改的步伐。當前，完成本市舊改任務也到了關鍵時刻，建議市政府針對剩余二級舊里以下房屋改造面積撥出財政專款給予專項補貼。補貼的力度要大，資金到位速度要快。二是減稅降費。房地產開發中各種稅費占了項目成本很大比例，舊改地塊也不例外。據對靜安、黃浦等區舊改資料分析可知，各種稅費占到了舊改地塊成本的15%以上。建議市有關部門系統清理舊改地塊應繳納的稅費項目，針對具體舊改項目，逐一列出免、減稅費的處理意見，能免則免，能減則減，經市政府主管部門認定后予以實施。三是加強稅務籌劃。跨區域、跨用途的舊改“組合”地塊，在稅費繳納與抵扣等方面都與單宗舊改地塊大不相同，建議市有關部門指導舊改企業做好稅務籌劃工作，合理降低稅負成本。四是對于法律規定無法減免的稅費，建議采取“稅收遞延”的方法，明確舊改期間不征收，待項目建成后再進行稅收清算，幫助企業克服籌資和資金平衡困難。