打通銜接鏈條，提升整體管理服務水平
——不動產登記與規劃用地管理工作的融合與創新

文/季峰

自然資源和規劃管理部門改革面臨著新形勢、新任務、新要求。隨著各地自然資源局和自然資源規劃局陸續掛牌，機構改革全面實施到位，基于信息化的業務整合也逐步展開。確權登記是自然資源管理的基礎，不動產登記領域迎來自然資源和不動產統一確權登記“雙軌運行”的新格局。按照黨中央、國務院有關不動產統一登記的部署，房屋、土地、林地、海域等不動產登記職責統一到一個部門，剛頒布的《民法典》、正在制定的《不動產登記法》都明確，不動產登記簿是法定的公示方式，所有與不動產相關的權利都將通過這一渠道向社會公示，從而更好地保護物權、保障交易安全。要根據既定要求，全面鋪開、分階段推進重點區域自然資源統一確權登記工作，逐步實現自然資源確權登記全覆蓋。

加強不動產登記與規劃用地管理的業務銜接和工作協同，對提升自然資源和規劃管理部門管理服務質量的意義十分重大。必須理清思路，抓住要點，加快融合，創新突破。

一

理順一根管理服務客體的生命線，按照不動產的生命周期管理理論，逐一分析把握管理服務的主要時間節點，深入謀劃工作。從宗地紅線劃定、土地供應，到開發建設、物權形成、權利處分，再到房屋拆遷、宗地滅失的整個時間周期，解剖不動產的形成、變動、滅失的過程，全面分析自然資源部門業務管理事項，通過技術手段實現不動產數據的全面歸集、互聯互通，最終實現管理的規范化、精細化和連貫化。

實施不動產全生命周期管理，以統一的技術標準規范開展地籍調查，以規范的地籍調查獲取不動產基礎數據，以嚴格的審核把關確保數據成果質量，以集中歸口管理建設地籍數據庫。以不動產單元編碼為紐帶，關聯規劃選址和用地預審、用地規劃許可、工程規劃許可、竣工驗收、不動產登記等全流程各業務環節，實現組織實施協同、技術規范統一、資料無縫銜接、成果沿用共享、結果相互驗證，有效支撐項目建設全流程各業務環節監管。按照不動產全生命周期管理要求，不動產單元代碼作為不動產的身份代碼，要在建設用地規劃許可證、土地有償使用合同（劃撥決定書）、建設工程規劃許可證、抵押合同、完稅憑證、登記簿冊證等材料中予以記載，用不動產單元代碼關聯起不動產交易、稅款征收、確權登記等各項業務，實現“一碼關聯”，確保業務環節前后銜接一致、真實準確，便利共享查詢追溯。

地籍調查工作是不動產登記與規劃用地管理的基礎。實際上是由單元設立、實地調查、成果審核、匯交入庫、沿用共享等前后相連的多個環節構成的完整鏈條。以全生命周期管理平臺為基礎，綜合應用大數據思維，按照頂層設計的要求，形成“一張圖”的總體管理模式。應用主數據庫管理統籌各階段業務數據，加強數據管理和共享，形成數據管理體系，全面推進“互聯網+自然資源管理”建設，推動管理的標準化、精細化和智能化，有效服務民生和社會經濟發展。

二

理清一張管理服務對象權利變動的關系圖，透過現象，認清其背后權利變動的本質，平衡政府公權力與當事人民事權利的關系，落實依法行政要求。從學理上看，城市規劃與土地利用，都是針對同一項權利，即建設用地使用權的管理。這種權利，從比較法角度看，就是地上權。地上權制度與建筑物區分所有權制度一樣，是隨著社會經濟發展而不斷完善的一項民事法律制度，是現代物權理論的重要內容。我國的建設用地使用權與地上權有較多相似之處，兩者在形式上都是在他人（我國土地為國家所有）土地上設定的權利，即必須為使用土地而支付價金，并且只擁有一定期限的權利。

形象化地理解建設用地使用權，妥善地處理建設用地使用權登記、建設用地使用權及在建工程登記、建設用地使用權及房屋所有權登記相關業務。在特定的宗地上，實體房屋離不開無形的建設用地使用權，虛幻的建設用地使用權隱含在實物房屋之中。如果隱含在房屋中的建設用地使用權被單獨轉讓或抵押，而地上房屋未同時轉讓或抵押，就可能發生建設用地使用權與地上房屋所有權權利主體不一致的現象，會進而引發權利沖突，不利于物的利用與社會秩序的穩定。既然建設用地使用權以保存建筑物或其他工作物為目的，那么就必須與建筑物共命運。“實體”的房屋離不開“虛幻”的建設用地使用權的支撐。為進一步理解，我們可以將“虛幻”的建設用地使用權與房屋實物一并設想：當房屋未建時，宗地上存在的是按規劃排列的虛擬的一柱柱“立體空氣”；建設過程中，虛擬的“立體空氣”漸漸被建筑物填充，虛實逐步結合；房屋建成后，建設用地使用權已完全被建筑物充盈，虛實完全結合。

根據傳統思維，一塊宗地只能有一種用途、一種權利性質。但是，新發展思路和土地集約節約利用的理念，要求打破這些制約土地高效利用的瓶頸，優化土地利用結構和空間配置，土地利用呈現形式復合化、功能多元化、用途多樣化的特征。這就要求宗地具有混合用途和性質：既有劃撥、出讓兩種權利性質，又具有商業、辦公、居住等多種功能用途。這種情況下，需要更精細化的管理，并強化業務銜接。常見的商品房項目管理服務包括用地紅線劃定、土地收儲整理、確定規劃要點、掛牌摘牌、宗地單元首次登記。按照建筑物區分所有權理論，商品房項目中每一個房屋不動產的設定都始于工程規劃管理階段，開發商與預購人的債權分解的時點是預售環節，開發商物權的取得時點是合法建筑的竣工驗收，一旦辦理開發商的首次登記，小業主的首次轉移登記即可辦理，開發企業即喪失了主體資格，交易監管的流程也已終結，不可再辦理預售許可變更，故開發商再提出規劃變更應當不予受理。

三

建立一套部門管理服務融合提升的新流程，按照高效便利的原則，重新梳理業務路徑，整合相應職責，建立全新的業務體系。自然資源和規劃管理部門的工作具有如下特點：既有行政屬性，應該強化依法行政、規范操作，又有私法屬性，須協調好政府的規劃、用地行政權與當事人的物權保護的平衡，維護各方合法權益；既有實體法的調查確權、檢查監督，又有程序法的嚴謹、規范，在整合材料、環節、流程時，要嚴格遵循相關法律要求。規劃用地從實體上創設了權利，讓渡了權利；不動產登記卻僅僅是公示權利，不創設新的權利。

隨著不動產統一登記制度的實施，以及自然資源主管部門統一行使所有國土空間用途管制職能，地籍調查的支撐范疇進一步擴展到土地（不動產）規劃審批利用管理各環節，從不動產角度看，就是支撐不動產全生命周期管理，從建設項目角度看，就是支撐建設項目全流程土地和規劃等管理。要以從規劃開始到竣工驗收、拿證的全流程為基礎，把流程梳理出來，根據各個業務環節，需求導向和問題導向相結合，進行流程再造。所有工作都要圍繞放管服改革，讓市場主體有更多的獲得感，以解決現在投資環節的障礙問題，包括企業反映的流程太長、環節太多、辦事太煩等問題。

職責整合是基本前提，保護權益是核心目的，規范管理是重要抓手，便民利民是服務準則。自然資源和規劃管理部門從規劃、供地到不動產登記，幾乎形成了一個閉環，需要在流程圖、環節要點、材料要件上，更強化信息共享，相互配合、協調管理，理清前期審批、過程管理及登記等環節責任主體，明確職責邊界，及時防范如下法律風險：一是職責整合前的糾紛爭議，二是不同環節管理不到位產生的糾紛爭議。在地塊劃定、規劃條件、掛牌供地、詳細規劃、工程許可、竣工驗收、首次登記、后續登記等環節，應當明確責任主體，主動擔當，依法履職。既要落實國土空間規劃宏觀管理、建筑物外型立面審查，又要強化工程規劃微觀管理，細化每一個房屋不動產單元的審核，發揮貫穿全過程管理的龍頭作用。

地籍調查支撐建設項目規劃用地全流程管理工作機制，內含“多測合一”的核心要求。支撐規劃用地“多規合一、多審合一”改革，便利企業和群眾，推進建設項目全流程“多測合一”，其實質是在地籍調查支撐建設項目規劃用地全流程管理的基礎上，從測繪工作角度，將不動產測繪與相關測繪工作統籌協調，減少測繪事項，實現同一標的物只測一次、測繪成果沿用的目標。

對于不動產單元設定與代碼編制：在規劃選址用地預審階段，通過地籍調查預設宗地單元、預編宗地代碼；獲得用地規劃許可與土地供應階段，補充地籍調查，結合“交地即發證”，設定宗地不動產單元，形成單元代碼，辦理不動產登記；建設工程規劃許可階段，在宗地疊加房屋，預設宗地＋房屋不動產單元，預編宗地＋房屋單元代碼；竣工驗收階段，辦理規劃核實，土地驗收一并進行，規劃核實就是要對規劃許可條件即建設用地使用權的具體內容是否落實進行把關，要解決偷面積、改功能的問題，核實并處理到位后，才能辦理不動產登記，通過補充地籍調查，設定宗地＋房屋不動產單元，形成宗地＋房屋不動產單元代碼，辦理房屋所有權首次登記。如果一時難以適應信息化建設，不動產登記機構可以參與相應環節，審核地籍調查成果，編制不動產單元代碼，聯合系統平臺建設單位，實現全鏈條無縫銜接。

四

搭建一個適應管理服務新要求的信息平臺，以覆蓋全領域的地理信息系統為載體，涵蓋全業務工作流程，實現整體升級跨越。強化自然資源的資產屬性，推動多規合一，推動確權登記工作從土地、房屋向山、水、林、田、湖、草等生命共同體轉變，都需要統一的信息化服務提供基礎支撐，因此，自然資源信息化融合迫在眉睫。一方面，原國土、規劃、水利、農業等部門合并組建自然資源局后，管理上迫切需要統一的信息化應用平臺；另一方面，原各局的信息化成果需要打破孤立局面，實現標準化、多維度、多層面的數據大集中；新數據、新業務、新流程使原有的系統亟需升級改造，從而形成協調一致、互聯互通的網絡化集成業務辦理大平臺，實現最終的大融合一體化。

信息化融合可以分步走，內部事項管理先融合，再進行業務系統平臺大融合。自然資源數據資源規劃體系優先融合國土、規劃、水利、林業等數據資源，形成一套完整的自然資源核心數據庫，實現自然資源的統一管理、共享、服務。研究構建統一的自然資源數據標準體系，通過統一梳理國土、規劃、水利、林業等數據，搭建自然資源大數據庫，構建自然資源大數據管理平臺，實現對各業務應用的數據支撐。打造自然資源大數據平臺，實現數據標準化、業務規范化、信息融通化。著眼自然資源管理改革發展對信息化提出的深層次要求，通過內部事項管理、數據支撐服務和業務系統平臺的融合，促進國土、規劃行政審批流程的標準化規范重組，最終建立數據集中、標準統一、信息共享、部門協同，可用于項目審批、評估考核、實施監督、服務群眾的自然資源信息化大融合體系。

此外，應制訂一整套自然資源部門考核評價體系，全面貫徹中央提出的“兩個統一行使”要求，自上而下建立新的考核評價指標體系，強化考核督查，落實各項任務。探索一系列自然資源部門管理服務創新措施，運用系統思維，借助互聯網加政務服務，從規劃到登記進行全業務改革創新，大力度精簡材料、合并流程，更好地提升服務水平。