演變與分歧：暨南局與北洋政府的僑務(wù)理念

上官小紅

引 言

清末地方出現(xiàn)區(qū)域自保的思想，開始倡導(dǎo)地方自治。辛亥革命之后，這種傾向愈發(fā)明顯，二次革命、省制糾紛、聯(lián)省自治運動等都是其結(jié)果。[1]在中央控制力有限的情況下，地方具有足夠的自主性來決斷事務(wù)，因此常難以與中央政府保持一致，二者在僑務(wù)理念方面的分歧即是表現(xiàn)之一。

晚清以來，政府逐漸認(rèn)識到華僑群體的重要性，為了便于開展僑務(wù)工作，僑務(wù)機構(gòu)便應(yīng)運而生。至民初，中央層面的僑務(wù)機構(gòu)尚少設(shè)立，直至1917年因華人赴外洋者眾，特在中央設(shè)立僑工事務(wù)局，專管一戰(zhàn)華工，任命張弧為局長。1922年，政府設(shè)立從事僑務(wù)工作的僑務(wù)局，屢遭詬病。北洋政府時期的僑務(wù)理念便集中體現(xiàn)于福建暨南局。

目前關(guān)于暨南局的研究，以梳理其成立過程與興廢歷程為中心，并肯定暨南局開創(chuàng)性的歷史地位，(1)參見中國人民政治協(xié)商會議福建省廈門市委員會文史資料研究委員會《廈門文史資料(第13輯)》(編者自印，1988年第13-15頁)；蔣順興、裘曼如《民國時期第一個省級僑務(wù)機構(gòu)福建暨南局》(《民國春秋》1992年第4期)；肖波《關(guān)于福建暨南局的創(chuàng)辦及其歷史地位》(《學(xué)海》1993年第1期)；李莉《中國第一個官方僑務(wù)機關(guān)——福建暨南局》(《炎黃縱橫》2003年第3期)；陳建寧、陳文星《福建暨南局興廢始末》(《福建論壇(人文社會科學(xué)版)》2007年第4期)等。但對于該時期暨南局的處境則少有關(guān)注，圍繞著暨南局的存廢，中央與地方政府在僑務(wù)理念上的分歧顯露無遺。學(xué)界對民國以來政府保護華僑等問題的研究已取得諸多成果。普遍認(rèn)為，一改清政府對海外華僑的態(tài)度，民國各級政府重視華僑的經(jīng)濟實力及其在海外文教社團的影響力，這種轉(zhuǎn)變是一個漫長的過程。本文基于現(xiàn)存的《暨南雜志》等資料，從暨南局的變遷及其護僑實踐、機構(gòu)地位等方面來探討北洋政府時期中央與地方政府的僑務(wù)理念及其分歧。

一、暨南局的歷史沿革

清末以來，僑鄉(xiāng)涉僑機構(gòu)時有設(shè)置，歷經(jīng)多次更迭，但其護僑能力始終不盡如人意。以福建省為例，從1861年在廈門設(shè)立的出洋問訊局，到1899年的廈門保商局，都負(fù)有“便利歸客、照料還鄉(xiāng)”的職責(zé)，同時還官商合辦華僑招待所，[2]“名為保護華僑，實則勒征入口稅。”[3]91903年保商局并入商務(wù)局，又于1905年將其主要職能移交新成立的廈門商務(wù)總會，到中華民國成立后，又將保商局與廈門華僑招待所合并為暨南局。其間種種轉(zhuǎn)換，都源于僑務(wù)機構(gòu)成立后迅速淪為勒索歸國華僑的工具，不僅對華僑無益，更成為病僑之機關(guān)，但歷次撤銷、重設(shè)或并入新機構(gòu)都無法從根本上祛除弊病。進入民國以后，暨南局的成立被冀望于改變這一局面。

現(xiàn)有研究對于暨南局的籌備大體上一筆帶過，未注意到暨南局在這一時期設(shè)立的特殊意義。時任交通司司長的歸僑黃乃裳與陳楚楠、張永福間的書信交流提供了相關(guān)的信息。因華僑對閩省及民國創(chuàng)建的重要貢獻，閩省獨立后，華僑設(shè)法成立護僑機構(gòu)，初由林崧磐請設(shè)殖民局，以聯(lián)絡(luò)華僑聲氣，因考慮殖民一詞恐不妥，因此改為以暨南為名，[4]“暨南二字系取尚書朔南暨之義，前南京勸業(yè)會之暨南館及暨南學(xué)堂曾以此為名”[3]13，而且“華僑以南洋各島為最大多數(shù)，政教所授，以此為先”，故定此名。[4]134暨南局成立后，華僑曾試圖呈請改名為福建華僑事務(wù)局未果。[3]13因此，暨南局一名便因循始終。1912年1月，民政部會同交通部、財政部，與南洋華僑諸代表，協(xié)商暨南局辦法，暫設(shè)暨南局籌辦處，指定蔡鏡湖、殷雪橋、林鏡三人為籌辦人員，由政務(wù)院兼任。為了尋求機構(gòu)辦事的靈活性，華僑與地方政府取得共識，擬設(shè)立專局，隸于政務(wù)院之下。[4]134-135民國創(chuàng)建之時，僑務(wù)機構(gòu)隨即設(shè)置，這是蘊涵著華僑群體試圖革新現(xiàn)狀的期許，也是地方政府對華僑群體的回饋。

暨南局雖已設(shè)立，但其存續(xù)仍歷經(jīng)波折。1913年中央政府因推行減政主義，試圖裁撤暨南局，經(jīng)華僑申請予以保留。同年，華僑呈請將暨南局改隸國務(wù)院，遭到拒絕。1914年，暨南局修改章程，增設(shè)晉江暨南分局、龍溪暨南分局，并將原設(shè)福州分局更名為暨南分局，龔詩蓀、張國寶分任晉江、龍溪分局局長。1917年9月華僑代表洪萬馨等申請改換暨南局名稱為福建華僑事務(wù)局，并修正章程，增加局費，遭拒絕，恰逢僑工局創(chuàng)辦，內(nèi)務(wù)部有意將福建暨南局改隸僑工事務(wù)局，華僑洪萬馨等人不得不于同年底再次呈請將暨南局照舊維持，免將福建暨南局改隸僑工局。1921年，福建省長公署令將閩侯分局改為閩海分局，晉江分局改為泉永分局，漳州分局改為汀漳分局。

綜上可以發(fā)現(xiàn)，暨南局的設(shè)置與存續(xù)是由歸僑及海外華僑極力爭取的結(jié)果。考慮到長久以來福建僑鄉(xiāng)在經(jīng)濟上仰賴海外華僑的輸送，故民初僑鄉(xiāng)政府也相應(yīng)地給予回饋。相比之下，中央僑務(wù)機構(gòu)的長期缺失，已然可見地方與中央僑務(wù)理念的差異。

二、暨南局保護華僑的實踐

海外華僑對福建僑鄉(xiāng)的狀況向來多有批評。清末，“福建官吏不但不保護華僑，而且凌虐華僑，命盜之案即指華僑為主兇，械斗之事又誣華僑為首犯，敲脂剝髓，為所欲為，吹毛求疵，惡其所惡，官吏視華僑如魚肉，華僑視官吏如豺狼，海外聞風(fēng)，莫不切齒，國門在望，孰敢來歸。”[3]7因此，他們對民初的暨南局寄予厚望，盼其成為一個真正護僑、為僑民謀利的僑務(wù)機構(gòu)。

(一)暨南局章程

暨南局在籌備之初，黃乃裳向海外去信征求意見，特別強調(diào)保護海內(nèi)外僑民的訴求，“凡僑民回國，所有生命財產(chǎn)，應(yīng)令地方行政首長，實力保護之事屬之。凡僑民之在海外創(chuàng)辦各實業(yè)事項之獎勵，及海內(nèi)外僑學(xué)狀況之改良擴充各事件屬之。凡招待僑民，及旅行券之頒給等事屬之。”[4]133-135故福建暨南局以“監(jiān)督官吏，保護華僑，推展國外教育，振興國內(nèi)實業(yè)”為宗旨。[3]7

1912年10月，正式出臺的章程規(guī)定了暨南局的職責(zé)，包括：關(guān)于回籍華僑保護及招待之事件、關(guān)于殖民一切規(guī)劃進行之事件、關(guān)于華僑教育之事件、關(guān)于華僑實業(yè)之事件、關(guān)于華僑屈抑代為伸理之事件、關(guān)于旅行券及證明之事件、關(guān)于華僑狀況調(diào)查及報告之事件、關(guān)于海外募集公債及代理招股之事件等。[3]2章程規(guī)定之該局職責(zé)，包含了各類涉僑事務(wù)，涵蓋華僑有關(guān)之移民、教育、實業(yè)、保護等事項，體現(xiàn)了“移植保育”的僑務(wù)理念，且集中體現(xiàn)了保護華僑的思想。

對該章程詳加核閱后，內(nèi)務(wù)部認(rèn)為“原送章程過事鋪張，漫無限制”，便督促福建巡按使許世英對原章程進行修正。[3]18841914年，新章程刪除了“關(guān)于華僑屈抑代為申理之事件”一項。但暨南局的變化不僅于此。新章程增加“其他華僑較多之地應(yīng)設(shè)分局者，由總理臨時酌量情形詳由巡按使核定之。”確定了巡按使對暨南局的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，且總理、協(xié)理改為由巡按使選擇委任，并刪去了為征集各埠華僑意見而特設(shè)的參事會。(2)修正后的新章程參見福建省檔案館編《福建華僑檔案史料》(檔案出版社，1990年第1-4頁)。新章程的變化將影響其職能的正常發(fā)揮，尤其是“強調(diào)了巡按使對局的領(lǐng)導(dǎo)作用”[5]。

修正后的章程弱化了華僑在機構(gòu)中的角色，強化了福建政府的作用，如巡按使的職權(quán)，“拋棄了原章程民主政治的精神，增添了軍閥專制的色彩，突出巡按使的決策權(quán)限。”[6]此后，暨南局雖然仍是以華僑為主體，但弱化了華僑角色。不過至少在短期內(nèi)，暨南局對僑務(wù)工作仍做出了重要貢獻，該局機構(gòu)也相應(yīng)擴大。1914年暨南局增設(shè)晉江暨南分局、龍溪暨南分局，并將原設(shè)福州分局更名為暨南分局，龔詩蓀、張國寶分任晉江、龍溪分局長。

(二)保護回國華僑五條辦法

章程所呈現(xiàn)的職責(zé)可見，暨南局是特為保護僑民而設(shè)的機關(guān)。“暨南局成立后即裁免入口稅，于華僑冤抑事件一一平反，力矯宿弊。”[3]9暨南局開辦一年內(nèi)，“辦結(jié)華僑命盜案數(shù)百件，組織大資本公司十余起，成績昭昭，群僑稱頌。”華僑稱該局之存在“不但為閩關(guān)系，亦為中國大局關(guān)系也。”[3]5

在暨南局的職責(zé)中，保護回國華僑是其中心內(nèi)容。因海外華僑調(diào)查尚不完備，華僑給予的片面信息，政府錯誤地估計閩籍華僑人數(shù)。但不論如何，閩籍華僑在數(shù)量上足以引起政府重視，使其意識到華僑回國面臨的困境，“挾資回國者每因訴訟之株連，強豪之欺侮，遂裹足觀望，不敢遽賦歸來。”因此，1915年，巡按使許世英提出福建省保護回國華僑五條辦法，由暨南局負(fù)責(zé)發(fā)護照給核準(zhǔn)身份的歸僑，歸僑可憑護照向地方政府官廳請派警兵保護；未經(jīng)領(lǐng)照各僑商由暨南局派員切實巡視，遇事指導(dǎo)，并請水警認(rèn)真保護，如其回籍經(jīng)過地方有匪氛未靖易生危險之時，由暨南局總分局代請警廳酌派警隊護送。(3)福建省保護回國華僑五條辦法包括：一、凡殷實華僑挾資回國經(jīng)營屋產(chǎn)或暫時回籍省視廬墓者，均準(zhǔn)向所在中國領(lǐng)事官或華僑商會、華僑公共機關(guān)申請證明，給予文書，憑照敘明姓名、年籍、執(zhí)業(yè)赍赴暨南局換給護照，除照貼印花稅外，所有請文領(lǐng)照概不收費。二、華僑領(lǐng)有護照者，準(zhǔn)其隨時向地方官廳申請保護，如其寓處鄉(xiāng)僻，萑苻未靖或旅行地點危險堪虞者，并照福建行商請領(lǐng)護照暫行簡章向地方官廳請派警兵保護。三、未經(jīng)領(lǐng)照各僑商或華工出口時均應(yīng)由暨南局派員切實巡視，遇事指導(dǎo)，并請水警認(rèn)真保護，如其回籍經(jīng)過地方有匪氛未靖易生危險之時，并須由暨南總分局代請警廳酌派警隊為護送。四、各地方官遇有關(guān)系華僑訴訟事件不得有拖累需索及任意誣陷情事，如違議處，其輕微各案經(jīng)訊明得實者尤應(yīng)酌量情形隨時取保侯訊，不得濫予拘押。五、在籍各華僑于財產(chǎn)上被人欺凌侵奪或遭劫竊等事，業(yè)經(jīng)聲稟地方官廳而不為之秉公審理拿辦，或故意擱延者，準(zhǔn)其逕稟本巡按使嚴(yán)飭遵辦。參見《福建巡按使關(guān)于制定保護回國華僑辦法給福建暨南局飭》，福建省檔案館編《福建華僑檔案史料》(下)(檔案出版社，1990年第1799-1800頁)。

該辦法之目的是保護出入境華僑，僑商仍是保護重點，但不限于僑商。其保護范圍雖然仍有限，但突破僑商的界限，已具有重要的進步意義。五條辦法集中體現(xiàn)了暨南局與福建地方政府在保護華僑上的互相協(xié)作，其實踐有賴于二者關(guān)系的和諧與協(xié)同工作的靈活性。

暨南局保護華僑本有章可循，又有保護回國華僑五條辦法加持，因此，暨南局的工作開展得有聲有色。如蘇祿商會總理陳厘姑在家鄉(xiāng)修建的房屋被毀，暨南局特派招待科李秉忠往永春調(diào)查并呈府處理。[7]1908又如，1916年，曾任新加坡總商會理事的張善慶，“素性慈祥，熱心公益”，在外洋逝世后，運柩回籍，由新加坡總商會致電暨南局，請求警力沿途保護。[7]2036此外，安溪縣知事曾建議保護華僑回籍置產(chǎn)，凡屬僑民回籍，應(yīng)由暨南局給照咨縣備案，如欲置產(chǎn)必須隨時開列賣主姓名地點，呈報縣署派員調(diào)查等。暨南局稱，“各華僑回籍置產(chǎn)，如欲稟縣給示保護者，應(yīng)由該知事查明照給，其發(fā)給日期與受稟之日不得逾五日，以免遲延。”至于其費用，參照護照印花稅，規(guī)定每案收取紙墨費一元，并強調(diào)所有從前吏胥差役需索情事永遠(yuǎn)革除，如再有吏胥差役等格外需索分文或故意挑剔延擱，應(yīng)準(zhǔn)各僑民稟請從嚴(yán)懲辦，決不寬假。[7]1889

1915—1916年，福建暨南局對僑務(wù)工作的促進作用頗為明顯，“凡遇熱心興辦實業(yè)之華僑，為之請頒勛章匾額，華工被逐回國，為之籌款安置，縣知事因勒索華僑被劾去職者六、七人。”[8]1915年，暨南局創(chuàng)辦了《暨南雜志》，傳播僑情鄉(xiāng)訊。(4)《暨南雜志》現(xiàn)存已不完整，斷刊收錄于北京全國圖書館文獻縮微復(fù)制中心出版的《民國珍稀短刊斷刊》(福建卷)，第四、五冊中。北洋政府時期，“福建暨南局和各分局可能是最能發(fā)揮保僑、獎勵華僑投資、注重僑學(xué)的機構(gòu)，因為職員都由華僑選出，最了解華僑的需要，而僑界對其評價也不錯。”[9]52

暨南局另負(fù)有督促各縣政府處理僑民陳訴案件之職，但“間有已復(fù)未結(jié)或未復(fù)未結(jié)者”。據(jù)暨南局總務(wù)科干事長林度生報告，1915年間，所有廈門汀漳兩道屬區(qū)域內(nèi)各縣關(guān)于華僑陳訴華僑事件由暨南局函轉(zhuǎn)者，未復(fù)未結(jié)之件，“思明縣一十三起，金門縣二起，同安縣一十一起，晉江縣一十一起，南安縣一十二起，惠安縣五起，安溪縣一十起，永泰縣一起，龍溪縣一十一起，漳浦縣七起，海澄縣四起，漳平縣一起，長泰縣一起，共計八十九起。”[7]19021916—1917年3月，“所有廈門、汀漳兩道屬各區(qū)域內(nèi)各縣查辦者，除安溪縣逐件查復(fù)外，其余各縣絕少函復(fù)，有無辦結(jié)，莫從而知”。考慮到“僑民久客還鄉(xiāng)，全恃地方官格外保護，俾得安居樂業(yè)，以慰其愛國之忱”，福建省長胡瑞霖曾發(fā)訓(xùn)令給各縣知事，令其“迅即分別嚴(yán)速辦結(jié)，毋再玩延積壓，致干查詰”，并將辦理情形具報核奪。[3]1801-1802

暨南局后期的僑務(wù)工作，因資料缺乏，尚無從得知。但從20世紀(jì)20年代來看，華僑對僑鄉(xiāng)社會狀況的不滿，可以探知這一時期的僑務(wù)工作并不如意，軍閥割據(jù)，匪患深重，官吏勒索屢禁不絕，皆成為開展僑務(wù)工作的障礙。

福建地方保護歸僑工作因暨南局的存在而在一段時期內(nèi)成效顯著。同為重點僑鄉(xiāng)的廣東雖未設(shè)置僑務(wù)機構(gòu)，但粵籍華僑陳請援引了福建省保護回國華僑五條辦法至廣東。山口洋華商總會會長唐文材對于北洋時期的地方官對回國僑商不加保護和對商會護照視若具文的現(xiàn)狀，多有批評。為此，中央通告各省軍民長官對于各僑埠商會介紹僑商回國應(yīng)切實保護，[7]2095并“據(jù)南洋婆羅洲山口洋華商總會稟，請援閩僑回國保護辦法，所有粵僑懇亦照案酌定”[10]277。不久后，中央政府亦開始設(shè)置僑務(wù)機構(gòu)，但僑務(wù)機構(gòu)逐漸增多，問題也隨之而來，僑務(wù)工作漸至混亂。1918年，廈門僑工事務(wù)分局成立。[3]18871920年，福建僑工局在廈門設(shè)立，凡出洋僑工，規(guī)定每人繳納領(lǐng)照費二元，印花稅三角。1926年，北洋政府又在福州、廈門兩地分別設(shè)立華僑保護處和華僑檢護處。前者抽取華僑出入口費每人一元，后者抽取出口費五角。因遭華僑反對，僑務(wù)機構(gòu)重疊，后才劃分暨南局專管華僑出洋事務(wù)，保護處辦理回國華僑事宜。[11]23820世紀(jì)20年代以后中央設(shè)置的僑務(wù)機構(gòu)雖多，但大多并未能認(rèn)真踐行保護華僑的職責(zé)。

三、經(jīng)費與官制：暨南局之地位

福建暨南局是由晚清在廈門設(shè)立的保商局和廈門華僑招待裁撤歸并而成，節(jié)減靡費，增加事權(quán)，設(shè)總局于廈門，設(shè)分局于福州。暨南局成立以后，僑務(wù)工作在很多層面有了新的進展，爭取僑商的經(jīng)濟支持仍是重中之重，但已把回國僑民都納入了保護范圍。在北洋政府的相當(dāng)時期內(nèi)，暨南局作為唯一的僑務(wù)機構(gòu)，其在中央和地方政府中的地位，在很大程度上彰顯了央—地政府僑務(wù)理念的差異。

(一)經(jīng)費

暨南局的經(jīng)費由地方政府行政費項下支出，須經(jīng)中央政府批準(zhǔn)。暨南局創(chuàng)立以后，經(jīng)費經(jīng)福建臨時省議會議決列入福建行政總費。“局費一切向由福建財政司擔(dān)任，按月?lián)芙o，福建臨時省議會議決元年七月至十二月福建暨南局預(yù)算一萬兩。”不久，中央財政部以減政為由，“據(jù)內(nèi)務(wù)部預(yù)算冊內(nèi)將福建暨南局預(yù)算全數(shù)裁去，并裁撤機關(guān)”，1913年10月20日遵照裁撤。閩都督、閩護軍使及各屬華僑先后電呈吁懇勿裁，華僑代表黃恩培等人亦呈請存留，指出暨南局是“生利”而非“分利”，且所費甚微，一旦裁撤，將影響華僑歸國。財政部一再審核，認(rèn)為此項局費尚非甚巨，且“國家對于僑商尤應(yīng)加意懷柔，堅其內(nèi)向，實于保護政策多所裨益。”[3]5-6因此，中央應(yīng)允其所請，由內(nèi)務(wù)部追加編入行政費。[3]7中央內(nèi)務(wù)總長朱啓鈐表示，暨南局“經(jīng)費一項既已準(zhǔn)列預(yù)算，如果該省財力寬紓，該局措施愜當(dāng)，自可隨時籌給”[10]225-226。

至于其經(jīng)費數(shù)額，暨南局初辦時，福建政務(wù)院議決準(zhǔn)撥經(jīng)費每年4萬兩，又因考慮到財政支絀只給2萬兩，1913年，福建省長張元奇又奉中央減政電復(fù)減為1萬兩，折大洋13 740元，勻分12個月支給，每月1 145元。這些費用須分配給廈門總局，福州、泉州、漳州三分局、馬江一分所、《暨南雜志》經(jīng)理處一所，甚為拮據(jù)。峇厘中華商務(wù)總會總理葉先英等還曾呈報內(nèi)務(wù)部，稱暨南局經(jīng)費閩財政司長延不發(fā)給。[10]225不久，第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)，歐洲從中國招募華工，暨南局又添新職務(wù)，局費日減，負(fù)擔(dān)日多，其困苦情形難以言喻。因此，1917年華僑代表洪萬馨等人呈電中央，請求增加經(jīng)費，即每年2萬兩折合銀元27 480元，將此款列入大部預(yù)算追加案，藉資維持。[3]11但該呈文并未得到批準(zhǔn)。

總體來說，暨南局的經(jīng)費較為穩(wěn)定。李盈慧根據(jù)《民國財政史》整理，其經(jīng)費1916年為13 740元，占福建全省內(nèi)務(wù)費比率的0.91%弱，占全國內(nèi)務(wù)費比率的0.03%弱；1925年為14 940元，占福建全省內(nèi)務(wù)費比率的1.03%強，占全國內(nèi)務(wù)費比率的0.03%強。[9]51不論是經(jīng)費金額還是經(jīng)費在福建省與中央財政中所占比重來說，福建暨南局的經(jīng)費都很穩(wěn)定，每月約有1 000余元，甚至略有增長。這與后來北洋政府成立的中央僑務(wù)機構(gòu)——僑務(wù)局相比，境況尚佳。僑務(wù)局的經(jīng)費中央軍政兩費比率，從1922年的0.24%(261 053元)降到1925年的0.07%(66 048元)。福建暨南局經(jīng)費之穩(wěn)定狀態(tài)可謂殊屬難得，實是得益于地方政府的勉力維持。從這點上來說，至少在1925年之前，暨南局在福建政府中的地位還較為穩(wěn)定。但據(jù)《福建公報》載，至1926年，福建暨南局經(jīng)費日絀，每月驟減為200元。[11]大約是受戰(zhàn)事所擾，暨南局經(jīng)費嚴(yán)重不足，無異于形同虛設(shè)。

(二)官制問題

經(jīng)費尚可仰賴地方政府支持，而官制問題則務(wù)必爭取中央允諾。圍繞官制問題，海外華僑與中央通過文書往來，與中央政府多次交涉，始終未能取得成效。

在暨南局籌設(shè)之初，考慮到拉近政府與僑商的距離，福建政務(wù)院議決將僑務(wù)機構(gòu)設(shè)為專局，隸于政務(wù)院之下。[4]1351912年出臺的章程中規(guī)定，暨南局“直隸閩都督府，凡文書程式對于各司用咨，對于府縣用令，其余以是為準(zhǔn)” 。“咨”為平行公署相互行用之公文，“令”為上級公署行用于下級公署之公文。這說明，在創(chuàng)設(shè)之初，與籌備時的設(shè)想一致，暨南局設(shè)在省政務(wù)院之下，與福建政府其他各司處于平級的地位。

第二年底福建暨南局就被短暫裁撤。1913年1月，臨時大總統(tǒng)頒布了“關(guān)于暫行劃一地方官制令”，其中第十一條規(guī)定：“凡從前各省所設(shè)之官廳，其署名、官名，有與本令劃一辦法抵觸者，應(yīng)即裁撤或改正。”[12]據(jù)此，各省行政公署中并無有僑務(wù)機構(gòu)之項，僑務(wù)工作不在其考慮范圍之內(nèi)，暨南局便因此遵照裁撤。后經(jīng)福建省政府與華僑的多次呈請，才得以保留。關(guān)于福建暨南局遭裁撤一事，有學(xué)者認(rèn)為是在北京政府減政政策下，“沒有列入正式官制的暨南局首當(dāng)其沖”[13]。但也有學(xué)者認(rèn)為，“裁撤的主要原因還是政治問題。因都督孫道仁是資產(chǎn)階級革命黨人，為袁世凱等人所不容。袁世凱政府要打擊福建的革命勢力是必然的，暨南局作為福建地區(qū)辛亥革命的產(chǎn)物受到政治風(fēng)浪的沖擊也是不奇怪的。”[5]不論如何，北洋政府對僑務(wù)工作的輕視是顯而易見的。

隨后，華僑便開始了爭取暨南局官制的漫長之路。1913年，王德經(jīng)等華僑代表呈請將福建暨南局改隸國務(wù)院直轄，并繳送了章程、職員表，但適逢中央新舊閣員交替，未被批準(zhǔn)。1914年，王德經(jīng)等再次呈請，稱“預(yù)算雖定而官制未頒，權(quán)限如何無可遵守”，因駐荷公使曾電請援照蒙藏事務(wù)局官制特設(shè)華僑事務(wù)局，請求將暨南局依照這一方法改編，請將福建暨南局援照暫行官制第十二條認(rèn)為福建特別局所。[3]7亦即，華僑希望依照蒙藏事務(wù)局的官制，(5)關(guān)于蒙藏事務(wù)局的官制，參見《國務(wù)會議審議蒙藏事務(wù)局官制及其理由》(1912年6月)，中國第二歷史檔案館編《中華民國史檔案資料匯編》第三輯·政治(一)(江蘇古籍出版社，1991年第38-39頁)。將暨南局設(shè)為特別局所，直隸中央國務(wù)院。1917年華僑代表洪萬馨等人呈稱“暨南局之設(shè)官制未定，名稱不崇，政隨人遷，不無可慮”。他們請求將福建暨南局改名為福建華僑事務(wù)局，援照省官制第十一、十二條之特別局所規(guī)定，將該局編入官制。[3]11以上關(guān)于官制的呈請，始終未得到批準(zhǔn)，華僑甚至因此遭到中央政府的斥責(zé)。

對于華僑屢次呈電請求中央將暨南局認(rèn)定為特別局，并于公文程序方面一再爭執(zhí)，內(nèi)務(wù)總長朱啓鈐甚為不滿，令福建省對暨南局公文程序嚴(yán)飭更正。他認(rèn)為暨南局的設(shè)置只是為了溝通上下，招待僑商，與官廳性質(zhì)本不相同。早前大總統(tǒng)接見華僑代表黃恩培時特準(zhǔn)將裁撤的暨南局存留，經(jīng)費補列預(yù)算，以示“撫輯僑民之至意”。朱啓鈐認(rèn)為暨南局不該誤會，以為局中經(jīng)費入行政費項下就是行政機關(guān)，并以未經(jīng)中央核定的章程呈電曉讀。[3]1884他表示對于“僑氓內(nèi)向”，內(nèi)務(wù)部職司所在，會責(zé)成地方行政官悉力保護，擔(dān)負(fù)完全責(zé)任，不容稍有疏馳。但對于華僑的做法，他指責(zé)道，“其所爭執(zhí)仍龂龂于公文程序，殊屬非是”，甚至表示華僑“囂張爭競之風(fēng)斷難縱任，即在地方官廳亦不得聽其俶擾。”[10]225

以上關(guān)于暨南局的經(jīng)費與官制的討論，可見中央政府對于暨南局及其僑務(wù)工作的輕視，亦可見中央政府與地方政府對暨南局的態(tài)度產(chǎn)生了嚴(yán)重分歧。

結(jié) 語

暨南局的主要職責(zé)是辦理僑務(wù)工作，保護歸僑。在當(dāng)時全國缺乏統(tǒng)一有效的僑務(wù)機構(gòu)情形之下，暨南局在處理僑鄉(xiāng)事務(wù)的基礎(chǔ)上，無疑還須擔(dān)負(fù)起全國的涉僑聯(lián)絡(luò)工作。1915年左右，廈門遭受風(fēng)災(zāi)后，繼之天津水災(zāi)。經(jīng)暨南局通函外洋各埠請賑。南洋各埠商會接到暨南總局函稱天津一帶河水泛濫，數(shù)百縣變?yōu)闈蓢瑧K不忍聞，積極展開募捐賑恤。此次賑災(zāi)，有數(shù)百名華僑及其公司、商號等捐得巨款。[7]2174暨南局雖偏居一隅，反以其身居僑鄉(xiāng)之有利條件，成為北洋政府時期代表性的僑務(wù)機構(gòu)。客觀上，暨南局使得北洋政府時期的僑務(wù)工作取得了進展，并使其得到良好的延續(xù)，代表著這一時期僑務(wù)工作的水平與高度，為此后的僑務(wù)委員會等僑務(wù)機構(gòu)的設(shè)置奠定了基礎(chǔ)。

對閩省來說，僑務(wù)工作是政府的重要工作內(nèi)容之一。地方政府對于華僑事務(wù)的認(rèn)知更具體、更豐富，也更具前瞻性。暨南局在地方政府中具有一定的地位和分量，這不僅體現(xiàn)在前文所述的經(jīng)費和地方政府各部門往來配合等方面，而且，暨南局的創(chuàng)辦得到福建政府主政者的大力支持，更甚者，華僑得以在其間占據(jù)主導(dǎo)地位。暨南局在創(chuàng)設(shè)時期，時任福建省都督孫道仁功不可沒，他在閩籍華僑代表的強烈呼吁下毅然決定建立僑務(wù)機構(gòu)，批準(zhǔn)公布了暨南局章程，無疑具有前瞻眼光。其次，“福建暨南局是一個比較具有完全意義上的僑務(wù)機構(gòu)”。暨南局的工作對象是華僑，而且行政人員主要是華僑與歸僑，“局長由華僑代表擔(dān)任，局的重要事項由華僑參事會議決，華僑代表在都督府的領(lǐng)導(dǎo)下主持局務(wù)工作。”其機構(gòu)職務(wù)“充分體現(xiàn)了為華僑服務(wù)的指導(dǎo)思想”[5]。這使得福建暨南局有別于清末的保商局等僑務(wù)機構(gòu)，也有別于后來的僑工事務(wù)局，其主體職員為華僑與歸僑，致力于為華僑謀利，不易重蹈過去護僑變“病僑”的覆轍。修正后的暨南局章程顯示，華僑在其中的作用被削弱，限制了華僑對自身權(quán)利的爭取，其護僑功能本應(yīng)隨之衰落，但隨后出臺的《福建省保護回國華僑辦法五條》緩解了這一危機，僑務(wù)工作反而得以更進一步。可以確定的是，暨南局作為民初唯一具有真正意義的僑務(wù)機構(gòu)，其設(shè)置華僑在其間功不可沒。而且，與中央態(tài)度不同的是，地方政府給予了大力支持。

縱觀暨南局的歷史，它以華僑為主體，是晚清至民國這一歷史性變革時期在僑務(wù)機構(gòu)上的革新，也是地方政府僑務(wù)理念的展現(xiàn)。自始至終，福建地方政府都給予暨南局充分的支持，故能切實地推進僑務(wù)工作。相應(yīng)地，暨南局對改善僑鄉(xiāng)社會狀況也有促進作用，體現(xiàn)在對回國華僑提供便利與保護及吸引華僑投資、處理僑民訴訟案件等諸多涉僑事務(wù)上。

暨南局作為地方僑務(wù)機構(gòu)無疑與僑鄉(xiāng)地方社會有更密切的關(guān)系，其具體體現(xiàn)在：地方性僑務(wù)機構(gòu)與地方社會密不可分的財政與人事關(guān)系，以及地方政府對地方性僑務(wù)機構(gòu)的偏愛與中央政府的冷落形成強烈的對比；暨南局在保護華僑實踐中所溢出的對僑鄉(xiāng)社會治安的強烈關(guān)注；暨南局在吸引華僑捐款投資等方面所帶來的對地方社會的積極影響，由此在對各級地方政府及社會的調(diào)查了解基礎(chǔ)上，暨南局得以良好地嵌入地方社會。

相較而言，清末民初的政權(quán)更迭與華僑的歷史貢獻，雖得以使北洋政府重新審視華僑這一群體，但其僑務(wù)理念的進步仍是緩慢的。北洋政府并未把保護普通華僑擺放在僑務(wù)工作的重要位置上，而是傾向于關(guān)心爭取華僑的經(jīng)濟支持，如捐款、僑商投資等，甚至輕視華僑，這是晚清僑務(wù)理念的延續(xù)。亦即，北洋政府目光所及，仍僅限于可招徠的僑商群體，而對于廣大普通華僑并未真正重視。政府雖同意給予華僑(僑商)一定的權(quán)限，名義上保護華僑，實際上，華僑一旦稍有妨礙政府權(quán)威，尋求自身利益的時候，政府便會壓縮其活動空間。北洋政府希望獲得僑商的支持，這是顯而易見的，但不希望華僑過多地聲張他們的權(quán)利。從政府公文的措辭來看，北洋政府對于華僑執(zhí)著于擴大暨南局事權(quán)一事的批判，激烈而明顯，文中公開指責(zé)華僑主動爭取暨南局權(quán)限的行為，從中可以看出北洋政府給予華僑的空間有限，其僑務(wù)理念并未出現(xiàn)根本的轉(zhuǎn)變。

也正源于此，暨南局的進步性，更大程度上應(yīng)歸功于福建省政府與華僑的主動爭取。北洋政府的僑務(wù)工作，可以說只比清末前進一小步，在僑務(wù)理念與行政機構(gòu)及實際行動中尚未有太大突破。這時期全國僑務(wù)機構(gòu)設(shè)置明顯不足，福建僅有暨南局，且始終未列入官制。而僑工局直到1917年才設(shè)立，且工作對象殊為有限。

在20世紀(jì)20年代以前，暨南局對僑鄉(xiāng)僑務(wù)工作有明顯促進作用。但是進入20年代以后，僑鄉(xiāng)的各項弊政明顯突出，此時期，由海外華僑組織成立的晉南聯(lián)鄉(xiāng)保衛(wèi)團及發(fā)起的閩僑救鄉(xiāng)運動等都反應(yīng)了僑鄉(xiāng)狀況糟糕與地方僑政的無能為力。