我國醫養產業融合發展對策研究

任 麗

我國是世界上老年人口最多的國家，自2000年進入老齡化社會以來，我國人口老齡化程度不斷加深。到2022年我國65歲以上人口將占到總人口的14%。人口基數大、發展迅速是中國人口老齡化的典型特點。[1]隨著老年人口數量的劇增，老年人養老與醫療成為一個迫切需要解決的重大社會問題。在此背景下，政府相關部門和學術界積極探索研究，尋求應對之策，有針對性地提出了發展“醫養結合”新型養老服務模式的思路。

一、我國醫養產業融合發展的現狀

當前，我國人口老齡化主要呈現老年人口基數大、增長速度快(包括失能老人)、高齡化趨勢明顯、社會負擔重、與經濟社會發展水平不相適應(未富先老)等特點，新興醫養產業融合發展尚處于起步階段，養老院等養老機構數量有限，服務內容單一，難以滿足老年人的需求。

近幾年在國家政策的引導支持下，我國醫養融合在探索試點過程中逐步形成了自身的特色模式和經驗做法，主要有四種模式：一是在家里和社區與基本的全科醫生或家庭醫生簽定合同，定期為老年人提供門診服務；二是在附近的醫療機構建立一個老人護理機構，并簽訂合同進行預約，醫療和雙向轉診進行資源共享，優勢互補；三是在養老機構設立醫療衛生診所，為養老機構提供專業的醫療服務；四是在二級以上醫療機構或設有醫療保健和康復護理的養老機構中建立老年病科。根據老年人的健康狀況和他們的護理需求，需要照護的老年人大致分為慢性病患者、長期住院老年人、殘疾老年人和失能老年人。

我國正在探索并鼓勵發展一種綜合醫療護理模式，該模式考慮到老年人在不同階段的實際需求，提供包括生活護理、康復護理、緊急救援、臨終關懷在內的老年人醫療服務護理和其他服務。其中，有代表性的醫養融合典型案例有以下幾種：

以上海為代表的多樣化醫養融合養老模式。近年來，上海陸續出臺了一系列扶持醫養融合發展的政策措施，著力促進醫療服務在社區中的整合，發展專門的老年人醫療服務，大力推進醫養結合。例如，虹口川北街道敬老院推廣的養老機構內設醫療機構，紅日養老院推廣的養老機構與醫療機構進行合作，虬江老年護理院推廣的在醫療機構內設養老床位，這都在一定程度上緩解了醫養服務供求矛盾。

以蘇州為代表的“機構、社區、居家”醫養融合養老服務模式。近幾年，蘇州相繼出臺了多項針對性措施，加強養老服務體系建設，助推醫養融合發展。2015年8月出臺《關于加快發展醫養融合養老服務的實施意見》，根據老年人的需求，堅持政府主導，建立療養院，促進老年人護理機構的轉型，并建立了三重醫療保障體系和老年人護理服務體系整合機構。機構醫養融合以康復、慢性病患者或老年人為主要服務對象；社區醫養融合以社區日托中心和托老所為主要服務機構，為老年人提供服務；社區醫療與老年人融合主要是為分散的老年人提供服務，通過實行家庭醫生合同制度，為老年人提供健康管理服務。[2]

以青島為代表的醫養融合“六種模式”。青島圍繞老有頤養、病有良醫、打造國際健康城市的目標，通過頂層設計，建立了“政府主導、部門負責、綜合發展、覆蓋面廣”的服務模式，實現了醫療、護理、保健一站式服務。通過探索和建立“醫療、護理、工會聯合、醫療承包、兩家醫院合二為一、上門拜訪”六個醫療一體化模式，鼓勵二級和三級醫院向老年醫院轉型，療養院或設立老年人專科病房以提供綜合醫療服務。在養老機構中建立醫療機構，共同開展綜合醫療服務。建立大型公立醫院與社會醫療機構之間的醫療聯合體，以提高機構的醫療保障水平。

二、我國醫養產業融合發展存在的問題

目前各級各類專門為老年人提供醫療服務的老年門診、老年病房等專業機構較少，現有的醫療資源難以滿足老年人日益增長的醫護養老需求。在家庭功能弱化、社區服務嚴重不足、醫養分離的大背景下，我國傳統的養老模式面臨著巨大的挑戰。筆者認為，目前我國醫養產業融合主要存在以下問題：

(一)醫養融合發展政策保障有待完善和實施

首先，與醫養一體化相關的醫療、養老金和醫療保險政策尚未到位。受醫保籌資水平和財力限制，長期醫療護理保障水平、層次和范圍有待提高，與規劃、用地、稅收、人才培養等方面的配套政策有待進一步完善。第二，需要完善醫療護理相結合的多頭管理模式。民政部門管理養老機構，衛生和計劃生育部門負責醫療機構，人力資源和社會保障部門管理醫療保險定點和費用報銷，多頭管理導致部門認識程度與協作效率不高，合力發揮不夠，不利于醫養結合工作的開展。第三，醫保定點和醫保報銷制度執行落實不到位。部分養老機構中的醫療項目未納入醫保報銷，新建的醫養結合養老機構無法獲得醫保定點資格，長期醫療護理保險等制度推進緩慢。四是扶持政策尚不完善，且執行有偏差。養老服務業中的醫養結合政策起步晚，與綜合醫療發展有關的土地、補貼和稅收相關政策不完善，投資者受到要素資源、政策體系、法律標準、投資回報和其他因素的限制，需要提高投資參與度。

(二)醫養結合服務資源有效供給不足

當前，養老已成為我國急需重視和解決的重大社會問題，而傳統的醫養脫節的養老模式在很大程度上制約了養老服務業的轉型發展。從服務供給的角度看，當前我國養老經濟的發展仍然很緩慢，醫療服務供給不足，發展不平衡，醫療行業孵化機構匱乏，創新和技術水平低。與不斷增長的需求相比，醫療和養老的綜合供給明顯不足，醫療和養老的融合程度不高。現有的養老機構與醫療機構之間缺乏有效的聯系，醫療機構的數量不足，護理床位的比例很小，養老機構的醫療設施無法充分發揮作用。養老院數量不少，但設施條件較差，缺乏專業的護理人員，入住的老年人以失能、半失能和高齡老人居多，而且大部分患有各種慢性病、心腦血管疾病、糖尿病并發癥等，醫養資源供求矛盾突出，因此發展醫養結合迫在眉睫。

(三)醫養結合服務能力和服務質量有待規范提升

一是公立醫療機構缺乏與養老機構主動融合的動力，而社會力量興辦醫養結合機構的醫療服務能力又欠缺，服務質量有待提升。公立醫院受床位緊張和投資回報慢等因素影響，實際參與積極性并不高。從現實情況看，在居家和社區養老中，很多社區僅在白天提供基本護理服務，無法滿足老年人和殘疾人在日常生活、醫療和康復訓練中的疊加需求。二是老年服務專業化水平較低、護理專業人才缺乏。當前形勢下，由于我國養老護理服務工作收入低、工作強度大且環境較差，人們普遍不愿從事養護職業，在許多地方都有“一工難求”的現象。迫不得已，老年護理機構只能降低職業準入門檻，因此老年護理從業人員的受教育水平普遍較低，年齡大。他們中的大多數沒有接受過專業的醫療教育和正規培訓，并且大多數是下崗工人和農村剩余勞動力，老年醫學和醫療護理專業學生鳳毛麟角，專業人才缺乏直接影響醫養結合的規范化發展和層次提升。

(四)傳統養老觀念有待轉變

受傳統孝道理念和“養兒防老”等觀念的影響，老年人及其子女對傳統的養老服務模式根深蒂固，加之人們對醫療和老人護理服務結合的新模式缺乏了解，“子女既不愿送、老人也不愿去”，導致思想上對養老機構產生本能的排斥。同時，多數老年人重積蓄，不舍得花費，消費意識和服務購買能力不強。盡管醫療和老人綜合護理模式的運作為老年人提供了體貼的服務，但綜合醫療是對“養老、醫療和消費”概念的重大轉變，傳統的老年人護理概念仍然是在家中養老，對社區護理、醫療一體化護理模式的接受和認可則需要一個過程。

三、我國醫養產業融合發展的對策建議

促進醫養產業的發展，必須緊緊抓住老年人最現實、最直接、最迫切的需求，盯準問題，綜合施策。必須堅持政府的主導方向，發揮社會力量的主體作用，強化部門之間的協同配合，盡快完善醫養產業融合發展的配套扶持政策，激發市場活力，加大有效供給，規范行業監管，為推動醫療和養老產業融合發展搭建平臺、創造條件。筆者主為，主要應從以下幾方面入手：

(一)政府重視支持，提高各方參與積極性

堅持政府主導，加強頂層設計和政策引導。充分發揮政府在頂層設計、制定計劃和規范市場方面的指導作用，消除阻礙醫養產業發展的制度和體制障礙。將政府主導與市場競爭有機結合，圍繞加強政府引導、明確行業標準、確定發展方向、推廣醫養結合示范經驗等方面強化總體設計，同時結合引入市場競爭機制，鼓勵社會資本參與，引導多方力量進入，努力形成政府、市場、社會資本等多方合作的模式，滿足老年人群的多層次、多樣化需求。圍繞政策完善，加快推進實施長期護理保險制度，不斷拓展服務范圍和保障層次，滿足養老機構與老年人個性需求，這樣既能減輕老年人養老的經濟壓力，同時也可以吸引更多的民間資本進入養老行業，增加養老服務資源供給，緩解醫養資源不足的問題。立足醫養結合養老機構“寬進嚴管”“規范提高”等目標要求，配套出臺相關法律和行業規范，明確規定準入標準，不斷完善針對性激勵政策和措施，推動醫養結合養老服務模式的健康發展。

強化部門聯動，狠抓協調推進。注重發揮部門之間協作聯動的優勢，加強對醫養結合模式的政策研究，打破壁壘，通力協作，發揮合力。首先是打破醫療與養老行業相對獨立的局面，加強分工合作，形成協調順暢的促進機制。其次是建立民政、醫療衛生、人力資源與社會保障、各類養老機構、社區服務中心等各部門的科學規劃和合理布局，完善上下銜接和順暢的雙向溝通合作渠道，實現養老和醫療資源的創新整合發展。三是充分發揮醫保資金的杠桿調節和保障作用，人社、衛計等主管部門要通過不斷完善醫保報銷結算制度，拓寬醫養結合醫保覆蓋范圍，在基本醫療保險的基礎上，統籌考慮將老年人長期醫療護理費用納入醫保支付，減輕老年人患病經濟負擔。

出臺優惠政策，發揮醫養機構主觀能動性。政府的重視與支持、政策的引導與鼓勵，是實現發展目標和良好效果的關鍵。醫養結合養老服務模式的建立，需要國家從制定優惠政策方面進行引導，從法律角度予以規范。政府應盡快制定完善與醫養結合相關的意見與規劃，為醫養結合養老模式的健康有序發展提供正確的政策導向。相關部門要采取措施，狠抓激勵優惠政策的落實，通過探索建立長期護理保險制度等措施降低老年人的養老照護費用，或使醫療保險與商業保險制度有機結合，增加財政補貼和其他措施以減少護理費用。為促進發展結合醫療和養老的新型養老服務模式，有必要增加政策優惠支持，向養老機構提供土地、稅收優惠、財政支持等政策，鼓勵和支持合格的養老服務機構和醫療機構發展。政府應加大投入，多渠道鼓勵社會資本進入醫養結合養老服務領域。在公共產品籌資方面，通過公建民營、公私合作、委托承包、購買服務等多種方式，為社會資本提供優惠和政策支持；在私人產品籌資方面，發揮市場的調節作用，推動社區醫養結合走產業化的道路。政策支持主要體現在養老機構用地供應保障、政府財政補貼或“以獎代補”、相關稅費減免、人才培養、人員培訓以及老年人入住養老機構發生的醫療費用納入醫保報銷等方面，彰顯醫養結合模式的公益屬性。

(二)多措并舉，增加醫養產業資源有效供給

鼓勵醫療保健和養老服務的綜合發展。根據實際情況，各地應協調醫療衛生和老年服務資源的分配，采取多種措施，鼓勵醫療衛生和老年服務的綜合發展。鼓勵養老機構與醫療機構合作，開辟綠色轉診渠道，為老年人提供住院治療和康復護理；大力支持發展社區康養服務，方便老年人就近在社區獲得醫療服務；鼓勵醫療機構開設老年病科，或轉型老年病院、護理院，增加老年病床供給；鼓勵更多的社會力量參與醫養服務體系建設，將養老機構開展醫療服務、社會力量興辦醫養結合機構有機結合，作為推動健康養老產業融合發展的重要舉措。在規劃方面，更多地把養老和醫療結合起來考慮，鼓勵有條件的醫院托管養老機構的醫療服務，建設養老醫療聯合體。認真落實老年人看病就醫優待服務，特別是對高齡、重病、無法自理的老年患者，在醫院掛號、就診、收費、取藥或轉診時，有必要按照法律法規通過各種形式積極為合格的養老機構提供醫療便利和醫療服務。鼓勵各級醫療機構和醫務人員定期開展疾病篩查、免費體檢和老年人健康講座等公益活動，充分發揮中醫藥的預防和保健優勢，積極發展一系列中醫藥與老年人護理服務兼容的服務產品，促進醫療和護理的協調發展，提高老年人的健康水平。

加強政策扶持，鼓勵社會力量建立醫療衛生和養老綜合機構。通過特許經營，支持社會力量建立醫療和養老機構。首先是加強規劃審批。將養老服務業的發展納入地方經濟社會發展計劃，在編制和實施城鄉規劃、土地利用總體規劃、新農村建設規劃和基本公共服務規劃時，充分考慮養老服務的發展需要，建設養老服務配套設施。二是保證土地供應。根據各級政府確定的養老服務體系建設任務，按照標準合理安排養老服務設施用地指標。積極探索先租后讓的方法，以確保營利性養老機構的土地需求，降低建設成本，提高投資者的投資建設熱情。三是加大財政補助力度。各級財政要將扶持養老服務業發展經費納入年度預算，每年優先安排專項資金，重點向社區、居家和農村養老傾斜。

探索建立多級照護體系，以促進醫療服務擴展到社區和家庭。結合不同老年人的身體狀況、身心需求和支付能力，為老年人提供多層次、差異化和個性化的服務，為老年人護理機構與醫療機構之間的預約和協商提供綠色通道。鼓勵社會力量在社區中提供家庭護理服務。通過整合醫療、養老綜合體，整合醫療康復和護理資源，逐步建設養老、康復治療、臨終關懷等相互聯系、相輔相成、安全便捷的多元健康與養老服務體系，促進將醫療保健服務擴展到社區家庭，并通過家庭及時為老年人提供定期體檢、門診就診和家庭病床、社區巡邏醫生等，實現醫療衛生與社區養老機構和居家養老服務的無縫對接。大力發展與基本醫療保險有序聯系的商業健康保險，鼓勵商業保險公司開發與健康管理等服務相關的長期護理商業保險和消費者健康保險產品，提高服務水平。[3]

大力發展康養產業鏈，滿足多層次、多樣化健康需求。一是發展醫療服務業。堅持公立醫療機構面向城鄉居民提供基本醫療服務的主導地位，按照“非禁即入”原則，鼓勵和支持社會資本辦醫或合作辦醫，拓展多層次多樣化醫療服務，有序推動精準醫療發展。二是發展中醫藥健康養生產業。突出中醫藥“治未病”理念和養生保健功能，充分發揮中醫藥特色優勢，大力推廣中醫藥特色療法，鼓勵發展以中醫藥治療、中醫藥康復、中醫預防和養生保健等為特色的健康養生產業，推動健康醫療向療養康復產業領域延伸。三是發展康復護理產業。加快康復護理服務體系建設，充分挖掘利用各地區優質康養資源，將休閑度假、體育健身和養生治病結合起來，大力發展療養旅游產業，探索“住、養、醫、護、康”五位一體健康養生服務模式。四是支持企業積極開發適合老年人的安全有效的食品和藥物，以滿足老年人在醫療預防、康復、生活護理和精神舒適方面的需求。隨著未來醫養結合模式的不斷創新和商業模式的日漸成熟，醫療養老產業將會不斷產生新的催化劑，持續推動行業發展，醫養產業融合孕育的投資機會潛力巨大。

(三)加強行業監管，提升醫養服務品質

建立完善的產業標準和行業規范，注重日常監管。鼓勵和支持建立老年護理行業協會，并在信息咨詢、行業自律、標準制定和行業發展中認真發揮行業協會的作用。一是加強政策引導，降低市場準入門檻。統籌當地醫療衛生、養老服務和文化體育等健康產業布局，為老年人護理和健康服務行業建立一個開放、透明、平等和標準化的訪問系統。制定完善各類康養服務機構的設置標準和準入制度，優化審批流程，提高審批效率，落實非公立醫療機構和公立醫療機構同等待遇政策，放寬對營利性(專科)醫院數量、規模、布局以及大型醫用設備配置的限制，動態調整相關標準規范，促進社會力量踴躍提供多層次、多樣化醫療服務。二是完善服務監管標準，加強常態化動態評估機制。認真落實國家法律法規，促進衛生保健服務業發展，建立健全衛生服務標準體系，加強標準執行，建立衛生產業示范基地認證體系，促進衛生事業建設。積極探索由政府、行業協會和社會組織參與的協調監督機制，鼓勵行業協會等制定推廣服務標準和企業標準，推行服務承諾和服務公約制度。加強誠信體系建設，依法嚴厲打擊醫療違法違規行為，建立和完善不良記錄清單、不誠實行為處罰和強制退出制度，建立“黑名單”制度，指導衛生服務機構和從業人員增強誠信意識，加強行業自律。

重視專業人員隊伍培訓、培養，提升服務質量。一是注重專業人才培養。大力推行學歷教育培養人才，中高等醫學類院校要關注社會對養老服務領域人才的需求，合理設置相關專業，加快老齡、醫學、康復、護理、營養、心理、社會工作專業人才的培養，滿足社會需求。鼓勵醫護人員到醫養結合機構執業或輪崗，享受薪酬、職稱評定同等待遇，完善激勵機制，促進人才流動。堅持“走出去、引進來”，積極開展養老服務專業人才培養和管理人員在職培訓，實施高級護理服務管理人員持證上崗。加強專業技能培訓，明確康復、護理人員的工作標準，大力推進高級護理人員等專業技能鑒定工作。二是加強專業人才隊伍建設。政府、學校和有關部門要大力加強對老年醫療護理專業人員的培訓，努力建設一支高素質的專業護理隊伍，為發展新型的養老醫療服務模式奠定堅實的人才基礎。依托醫學院和其他大學的師資力量，開設老年護理等專業，為醫養產業培養優秀人才。行業主管部門應建立完善的醫務人員資格準入制度，并持有上崗證，不斷提高老年人護理隊伍的專業技能和服務水平。通過宣傳和教育加強輿論引導，消除對老年人護理工作的社會偏見，并指導老年人護理專業人員特別是年輕人樹立正確的擇業觀、價值觀和人生觀。

加強軟硬件配套建設，強化信息化支撐。醫養結合養老機構作為一種特殊的服務機構，除應具備規定的執業資質外，還應達到一定的硬件規模和設施條件，確保在做好老年人生活照護、精神慰藉等服務的基礎上，滿足慢性病、大病康復及絕癥晚期老年人的醫療護理需求。軟件方面，要具備足夠數量的有資質的、受過專業訓練的醫師和護士，具有規定批復的場所和診療項目；硬件方面，要有足夠的空間、房屋設施和開展工作必需的醫療器械。同時，要強化信息化支撐。積極開展養老服務和社區基本公共衛生服務，利用老年人的個人信息文件、電子病歷等促進社區養老服務信息平臺與區域人口衛生信息平臺對接，并通過資源整合、信息共享實現互聯互通，為綜合醫療服務的發展提供信息支持和技術支持。鼓勵探索線下醫療與遠程醫療相結合的新模式，以提高服務的便利性和針對性。

(四)注重宣傳引導，更新傳統養老理念

倡導積極的康養消費觀。堅持以人為本、全面促進，以改善人民的健康素質為衛生醫療產業發展的根本出發點和目標，切實維護人民的健康權益。在確保基礎衛生服務的同時，加快高端衛生產業的發展，實現“基本需求”和“個性化需求”的協調發展。加強傳統養老觀念的轉變和引導，引導老年人樹立積極的人生觀。在健康和保健消費方面，現階段我國老年人的有效需求不足，無法形成主流消費群體，原因除大部分老年人收入低、文化水平低之外，還有一個很重要的原因就是消費觀念。許多老年人經歷了艱苦的革命歲月，養成了節儉的消費觀念，經常存在“小病拖、大病抗”的現象，因此，有必要指導和培育老年人及其子女的健康消費觀念。

創新以房養老等養老新模式。創新投融資支持方式，探索開展以房養老試點。堅持市場化、產業化、社會化方向，加快養老產業與房地產、醫療、保險、旅游等相關產業的融合，重點發展休閑養老、旅游養老、農村養老、住房養老等新興業態，提高產業集中度。以老年人的服務需求為導向，搭建供需對接平臺，支持康復輔助產品如食品、藥、衣物等老年人用品的研發、生產和銷售，積極開展老年人保險等服務。引導社會力量投資于休閑、保健和老年護理基地，開發老年住宅和公寓，并建設能夠滿足老年人教育、健身、娛樂等方面需求的老年社區和大型養老綜合體。[4]充分利用“互聯網+”創新醫療行業新模式。“互聯網+醫療”特別是信息技術的應用，例如物聯網、移動互聯網、大數據、云計算、人工智能(例如遠程醫療服務和生活服務)以及智能老人護理服務，可以促進醫療行業的效率提升和商業模式的改進和變化，使更多的老年人能夠享受到更公平、更高效、高質量和便捷的醫療服務和產品。