全面推行村級組織負責人“一肩挑”的制度優勢與有效路徑

馬 力 孫 平 李 杭

村級組織負責人“一肩挑”的制度設計，原本主要指由同一個人兼任村黨組織書記和村委會主任，2018年后逐漸擴展，指村黨組織書記不僅要兼任村委會主任，還要兼任其他村級組織，尤其是集體經濟組織和合作經濟組織的負責人。目前，全面推行村級組織負責人“一肩挑”，是黨中央為切實推動實施鄉村振興戰略，實現鄉村治理體系和治理能力現代化的重大制度創新，也是新時代開創農村工作新局面的重大政治任務。

一、村級組織負責人“一肩挑”制度緣起

從村級組織負責人“一肩挑”早期試點開始，這一制度的形成與發展過程大體經歷了三個階段：從村委會組織法試行至2002年，是“一肩挑”制度先行試驗和探索階段；2002年至2018年，是“一肩挑”制度的鼓勵倡導和推進階段；2018年至今，是“一肩挑”制度的全面鋪開和推行階段。

(一)先行試驗和探索階段

隨著村委會組織法的試行，村委會主任與村黨組織書記之間逐漸產生諸多矛盾，嚴重影響了村民自治和鄉村治理的全面推進。為有效化解“兩委”矛盾，一些地方開始將村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”作為良策進行初步的嘗試。最先進行這種嘗試的是湖北省谷城縣冷集鎮，該鎮于1988年底在村級組織換屆選舉時，選取一些規模較小的村，率先開展村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”試驗。經過幾年試驗后，于1993年3月開始在全鎮所有村進行普及。[1]到1998年，“一肩挑”逐漸在山東、廣東、海南等省得到一定范圍和不同程度的試點推廣。其中，山東威海通過鼓勵村黨組織書記競選村委會主任，實現全市“一肩挑”比例高達85.9%。廣東省在全省范圍內，形成“一肩挑”比例達到53%。海南省瓊海市也積極鼓勵村黨組織書記參加村委會主任選舉，結果使參選84%的村黨組織書記成功兼任村委會主任。[2]

全國各地一定范圍和不同程度地試點推廣“一肩挑”的同時，針對這一暫新制度模式的爭論也異常激烈。尤其是“在2000年至2002年上半年，《鄉鎮論壇》《中國改革》《中國農村觀察》等雜志較為集中地刊發了多篇對‘一肩挑’持不同意見的文章”[2]。其中，對“一肩挑”持反對態度的學者，認為這種做法會將村黨組織與村委會相混淆，導致村黨組織書記對政務和村務的大包大攬，不利于對村級權力進行合理監督，造成“兩委”矛盾進一步深化等。[3]對“一肩挑”持肯定態度的學者，認為這種做法有利于加強黨的領導，緩解“兩委”沖突，減少村級干部職數，提高村級事務治理效率等。[4]也有的學者在認同“一肩挑”做法的同時，不贊成硬性推廣，認為“只有在規范地解決了村級黨組織和村民委員會之間的關系，明確劃分二者之間的職能權限，使二者之間的關系規范化、制度化之后，才可以在條件允許的地方逐步考慮‘一肩挑’的做法”[5]。

(二)鼓勵倡導和推進階段

中央對實行“一肩挑”的態度，反映在2002年7月14日由中共中央和國務院聯合發布的《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》中，這標志著中央開始以政策導向的態度，在全國鼓勵倡導和推進村級組織負責人“一肩挑”制度。在本通知中，明確提出推進村級組織負責人“一肩挑”的“四個提倡”：“第一，提倡把村黨支部領導班子成員按照規定程序推選為村委會成員候選人，通過選舉兼任村委會成員。第二，提倡黨員通過法定程序當選村民小組長、村民代表。第三，提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會的選舉，獲得群眾承認以后，再推薦為黨支部書記人選；如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選。第四，提倡村委會中的黨員成員通過黨內選舉，兼任村黨支部委員。”[2]其中，明確倡導村黨組織和村委會成員交叉任職，特別是強調村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”。

在隨后的中央或國家層面相關文件中，一方面積極推進或提倡對村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”，另一方面又強調因地制宜，不搞一刀切。如2005年發布的《民政部關于做好2005年村民委員會換屆選舉工作的通知》，2008年發布的《中共中央組織部、民政部關于認真做好村黨組織和村民委員會換屆工作的通知》，2009年發布的《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加強和改進村民委員會選舉工作的通知》等。正是由于中央對村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”采取了審慎的政策倡導態度，賦予各省推進“一肩挑”更大的自由度，使各省推進“一肩挑”的態度、力度和結果存在很大差異。這一差異最明顯地體現在，有的省“一肩挑”比例達到90%，也有的省“一肩挑”比例還不到10%。[6]

(三)全面鋪開的推行階段

“一肩挑”制度進入全面推行階段，是在黨的十九大召開以后。2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》的提法是，“推動村黨組織書記通過選舉擔任村委會主任。”2018年9月26日，《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》出臺，進一步改為：“大力推進村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任和集體經濟組織、農民合作組織負責人”，并將確定了“村黨組織書記兼任村委會主任的村占比”目標值，2020年要達到35%，2022年要達到50%。2018年12月28日，新印發的《中國共產黨農村基層組織工作條例》，將其表述為：“村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，村兩班子成員應當交叉任職。”2019年中央一號文件《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》，最后明確提出：“全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任，推行村‘兩委’班子成員交叉任職。”

通過比較2018年前后出臺的涉及村級組織負責人“一肩挑”相關文件，大體有三方面變化：一是對村級組織負責人“一肩挑”提出要求的文件等級有差異，2018年之前涉及村級組織負責人“一肩挑”的文件主要是各類通知，而2018年之后涉及村級組織負責人“一肩挑”的文件主要是黨的農村工作條例、中央一號文件和重大鄉村振興戰略發展規劃，后者的分量顯然更重；二是對村級組織負責人“一肩挑”提出要求所使用的限定詞不同，2018年之前主要是“提倡”“鼓勵和引導”“堅持從實際出發，不搞一刀切”，而2018年之后則主要是“推動”“大力推進”“應當”“全面推行”，表明中央全面推行村級組織負責人“一肩挑”的態度，由倡導性和選擇性，轉向堅決性和堅定性；三是將村級組織負責人“一肩挑”由最初的只兼任村黨組織書記和村委會主任，進一步擴展為兼任村黨組織書記、村委會主任、集體經濟組織和合作經濟組織的負責人，體現了加強黨組織對村級各類組織全面領導的基本原則。

二、村級組織負責人“一肩挑”制度優勢

村級組織負責人“一肩挑”之所以能從2002年前地方先行試點探索，到2002年后中央鼓勵倡導推進，再到2018年后中央全面鋪開推行，充分表明“一肩挑”這一制度創新的特定優勢。

(一)有利于提升黨組織的領導權威，堅持和加強黨對農村工作的全面領導

村級黨組織作為村級治理組織體系的領導核心，為農村工作全面高效開展起到戰斗堡壘作用。隨著村民自治的不斷實踐，村黨組織在村級組織體系中的領導核心地位出現不同程度的動搖，政治權威出現不同程度的減弱，甚至陷入邊緣化的困境之中。“確保基層黨組織的領導核心地位，是馬克思主義政黨的突出特點和基本原則，也是中國共產黨的優良傳統和政治優勢。”[7]發揮農村基層黨組織戰斗堡壘作用，堅持和強化農村基層黨組織的領導核心地位，是堅決落實黨的方針政策、推進基層有效治理和促進農村事業全面發展的關鍵點。中央全面推行村級組織負責人“一肩挑”，就是針對村級黨組織弱化、虛化和邊緣化，重塑農村基層黨組織領導權威的制度創新。

村級組織負責人“一肩挑”通過將村級黨組織建立在民意之上，夯實了村級黨組織作為領導核心的政治合法性基礎。在“一肩挑”制度實踐過程中，形成村級黨組織與村委會選舉聯動機制，使廣大村民群眾在決定村級組織負責人上擁有更重要的發言權。這種新的村級黨組織負責人產生方式，將上級黨組織的組織授權與廣大村民的民主授權有機結合起來，極大地提升了村黨組織的權威合法性，強化了村黨組織對其他村級組織的領導關系，堅持和鞏固了村黨組織在整個村級治理組織體系中的領導核心地位。此外，村級組織負責人“一肩挑”還實現了村級黨組織及其工作在農村的全覆蓋：一是村級組織負責人“一肩挑”將村級黨組織的領導，融入到新時代鄉村社會治理的方方面面；二是村級組織負責人“一肩挑”沖破了村黨組織與村委會的界限，建立起以村黨組織為核心的健全而高效的村級治理組織體系。

(二)有利于消除“兩委”之間矛盾，規范和優化鄉村權力結構體系

村級權力的設置與運行效率，直接關系到鄉村治理的效能。作為村民群眾性自治組織的村民委員會的建立，改變了原來村級權力一元化結構，在一定程度上促進了農村基層民主發展，形成了村級權力二元化結構。村級黨組織的權力來自上級黨組織的任命，代表和行使國家權力；村民委員會的權力來自村民選舉，代表和行使村民自治權。村級黨組織與村民委員會之間的“兩委”沖突，實質上體現的是國家權力與自治權的沖突。盡管在國家層面上，試圖通過制定和不斷修訂《村民委員會組織法》，擬定和不斷完善《中國共產黨農村基層組織工作條例》，來規范和協調“兩委”沖突。但事實是“在現行的體制下，無論是法律還是政策，都不可能劃清村黨組織與村委會的職責權限，使之不交叉、不重疊”[2]。因此，在村黨組織書記和村委會主任分設的情況下，村級黨組織和村民委員會在實際運行中，很難達到協調一致，往往各自為政，相互扯皮，帶來嚴重的組織內耗。其結果就是：村民自治事務得不到村級黨組織的支持，影響村委會自治功能的發揮；黨和國家的各項方針政策得不到村委會的支持，影響了村級黨組織領導核心作用的發揮。

實行村級組織負責人“一肩挑”，可以最大限度地解決“兩委”因職位分設而帶來的沖突，協調“兩委”之間的關系。建立村級組織負責人“一肩挑”模式，可以使“一肩挑”的村級組織負責人成為“兩委”之間及時有效溝通的樞紐，促使村黨組織與村委會各負其責、各司其職，避免再次出現二者之間相互推諉和相互干涉，充分發揮村黨組織的領導核心和戰斗堡壘作用，切實推動村民自治走向有效運轉，不斷推進鄉村治理高效有序。

(三)有利于實現鄉村治理體系和鄉村治理能力現代化，促進實施鄉村振興戰略

進入新時代，我國鄉村治理已經由行政村治模式轉換為自治、法治、德治相結合的治理新模式，鄉村治理主體由多元化延伸為協同化，鄉村治理重心由“政務”轉變為“村務”，鄉村治理方式也由對地方性規范的依賴轉向對制度性規范的依賴。全面推行村級組織負責人“一肩挑”并不是將村級組織簡單合并，而是為了保障鄉村治理多元主體協同化而進行的一項組織創新。“一肩挑”能夠推動鄉村治理重心轉移，重點辦好村民自治事務，促進村集體經濟快速發展。全面推行村級組織負責人“一肩挑”，能夠最大限度地建立健全高效的村級治理組織體系，不斷提升“兩委”整體能力素養，完善村級黨組織主導的研討機制、議事協商機制和權力監督機制，促進鄉村治理體系的完善化、制度化，提高鄉村治理的效能。

“鄉村治理能力主要體現在黨建引領能力、群眾自治能力、法治保障能力、德治教化能力、社會統籌能力、科技支撐能力、基層權力監督能力等方面。”[7]這些鄉村治理能力的提升，取決于村級黨組織的整合能力和村級組織負責人的引領能力。全面推行村級組織負責人“一肩挑”能夠有效提升村級黨組織的整合能力。農村能否不斷發展，農民能否富裕，關鍵在于村級黨組織。村級組織負責人“一肩挑”，村級組織成員交叉任職，能夠確保村黨組織不斷增強政治領導力和思想引領力，為鄉村有效治理和實施鄉村振興戰略提供強大的組織保障。

三、全面推行村級組織負責人“一肩挑”的現實困境

從20世紀80 年代末算起，村級組織負責人“一肩挑”制度由試點、倡導到全面推進，已經走過了30多年的歷程。盡管這一制度的優勢在實踐中逐漸顯現，但作為一項制度創新，村級組織負責人“一肩挑”的發展依然受制于現實農村社會諸多不利條件，使村級組織負責人“一肩挑”的全面推行面臨著一些現實困境。

(一)農村基層黨員隊伍建設相對滯后，無法滿足村級組織負責人“一肩挑”的組織要求

村級組織負責人“一肩挑”的實現，對農村基層黨員隊伍建設提出更高要求，需要本村黨員積極參加村委會競選，并能夠在最終選舉中成功當選。為有效應對村級組織負責人“一肩挑”給農村基層黨員隊伍帶來的競選壓力，就需要提升農村基層黨員隊伍的整體素質和能力。然而，現實中的許多農村基層黨員隊伍建設，在基礎上還存在比較薄弱的問題，與村級組織負責人“一肩挑”的客觀需要相比，黨員隊伍建設的規模和質量，都存在一定的差距。

就農村基層黨員隊伍的規模而言，有些地方的村莊黨員人數相當少，全體村民中的黨員占有比例非常低，“貴州省德江縣某村總人口為935人，其中黨員只有8人，占比不到1%”[8]。在這種情況下，村級黨組織的領導核心和戰斗堡壘作用會受到嚴重影響，也對實現全面推行村級組織負責人“一肩挑”的組織建設構成現實障礙。村莊黨員人數的匱乏，也必然會直接影響到村黨組織對村委會、村民代表會議和村級集體經濟組織等村級組織的領導能力，進一步阻礙村級組織負責人“一肩挑”制度的實施。

就農村基層黨員隊伍的質量而言，許多村莊的黨員隊伍結構不合理，整體素質和能力偏低。從農村黨員隊伍的年齡結構來看，作為生力軍的年輕黨員很少，而老年黨員卻很多，使黨員隊伍出現比較嚴重的老化現象。根據程同順等人的調查數據，某鎮“60周歲以上的黨員占總數的54.49%，而作為村主要干部黃金年齡段(40—60周歲)的黨員比例僅為34.7%，40周歲以下的中青年黨員則為10.81%，作為生力軍的30周歲以下黨員僅為1.51%”[9]。從農村黨員隊伍的文化素質結構來看，占比最大的老年黨員，多數只有小學文化，其他黨員的整體文化程度也不高。正是由于年齡結構和文化素質結構不合理，導致一些地方農村黨員思想觀念老化，欠缺積極進取的創新精神，不利于樹立村級黨組織的先進性和權威性。

(二)農村基層黨員能力素質整體不高，無法滿足村級組織負責人“一肩挑”的人才需求

村級組織負責人“一肩挑”的良好運行和制度優勢的彰顯，都是以精英式“一肩挑”負責人的實際存在為前提的。而在現實的農村中，絕大多數精英式的本土人才流向城市。鄉村精英人才大量外流主要通過三個途徑：一是通過考上大學而離開村莊；二是為獲得更高收入進入城市就業；三是隨著城鎮化的加快，將工作和生活重心轉移到附近城鎮。鄉村精英人才大量外流的結果，既阻礙了農村健康良性發展，也給村級組織負責人“一肩挑”的實際運行造成一定困難：一方面，村莊中的老黨員有旺盛的精力，卻無法滿足“一肩挑”負責人的能力素質要求，年富力強的年輕黨員，又不愿將主要精力放在村莊的治理上；另一方面，能夠通過競選產生的“一肩挑”負責人卻并不是黨員，而能夠符合“一肩挑”負責人條件的黨員又難以勝任職位要求。

隨著我國鄉村治理現代化的深入，國家加強了對農業農村發展的投入力度，更多的資源輸入農村，對村級組織負責人也提出了更高的要求。“一肩挑”的村級組織負責人，不僅要落實貫徹黨的路線方針政策和加強村級黨組織建設，還要切實發展和壯大村莊集體經濟，帶領廣大村民向農業現代化邁進。“一肩挑”的村級組織負責人，“既要成為優秀的黨組織‘帶頭人’，又要成為帶領村民致富的‘當家人’，甚至還要成為調解村民矛盾糾紛的‘貼心人’”[10]。然而，由于大量鄉土精英人才的外流，使很多地方“一肩挑”的村級組織負責人離精英人才還有很大差距，其能力素質無法滿足多角色、多職能的綜合性要求。

(三)制度供給和銜接不完善，無法滿足村級組織負責人“一肩挑”的制度需求

村級組織負責人“一肩挑”，作為解決“兩委”矛盾，構建新時代鄉村治理組織體系和加強村級黨組織領導核心地位的制度創新，在實際的運行過程中，必然會與原來的政策或制度產生沖突或不協調。這就需要伴隨著村級組織負責人“一肩挑”的實踐，針對不斷出現的制度性沖突或不協調，及時采取恰當方式以新的制度形式，解決這些新產生的沖突或不協調，通過有效的制度供給和銜接，不斷滿足村級組織負責人“一肩挑”的現實制度要求。然而，現實的制度供給和銜接還不完善，妨礙“一肩挑”在實踐中的有序實施，不能真正滿足村級組織負責人“一肩挑”的現實制度需求。這種情況主要體現為以下兩點：一是《村民委員會組織法》所規定的選舉程序和規則，與村級組織負責人“一肩挑”目標的達成不協調；二是伴隨村級組織負責人“一肩挑”產生的一元化村級權力監督問題，現有的監督機制還無法滿足對“一肩挑”負責人的有效監督。

“一肩挑”的全面推行，需要按照民主選舉程序使村黨組織書記順利當選為村委會主任。為此，要強化上級黨委和政府對村委會整個民主選舉過程的組織和領導，也需要對村委會民主選舉規則不斷完善，為村級組織負責人“一肩挑”在選舉程序上提供制度保障。但是，目前由《村民委員會組織法》所確定和規范的村委會選舉規則，以“海選”等方式體現了選舉程序的中立性，卻為村級組織負責人“一肩挑”目標的達成設置了一定障礙，使村級黨組織提名的正式候選人，在民主的“海選”面前，在村民投票的非理性選擇下，也存在著無法當選的風險。全面推行村級組織負責人“一肩挑”，使原來的村級權力二元結構轉變為一元結構，原有的兩權之間相互制約機制喪失，如果不設置新的權力制約機制，必然導致村級權力獨攬于一人，滋生出腐敗現象，從而削弱村級黨組織在基層的領導核心地位。為此，村委監督委員會的設置成為必然。

四、全面推行村級組織負責人“一肩挑”的有效路徑

“一肩挑”的全面推行，不可能一蹴而就，而是一個長期、艱巨和復雜的過程，需要針對可能產生的諸多困難和障礙，不斷探索消除這些困難與障礙的有效路徑，為村級組織負責人“一肩挑” 的長遠發展創造有利條件。

(一)加強農村基層黨員隊伍建設，為村級組織負責人“一肩挑”提供組織保障

農村基層黨員隊伍建設情況，直接關系到農村各項事業能否順利開展。尤其是黨員隊伍的年齡構成和文化水平，直接決定著農村基層黨組織的生命力和戰斗力。隨著國家政策的引導和城鄉一體化的快速推進，一些鄉村對年輕人的吸引力增強，很多年輕人開始由城市回流農村。農村基層黨組織要切實增強農村基層黨員隊伍建設的責任感和使命感，積極主動考察和挖掘年輕有為的黨員發展對象，不斷提升其理想信念和政治素質，及時引導其加入黨組織，不斷壯大農村基層黨組織的有生力量，為村級組織負責人“一肩挑”提供組織保障。首先，要加大對返鄉知識青年、創業人員和復員轉業軍人的黨員發展力度。其次，要積極保持與農村流出黨員的密切聯系，不斷加強對這些黨員的常態化教育與管理。再次，要尤其注重農村基層黨員能力的培養。在發展黨員的標準上，既要堅持政治忠誠和品行端正的政治道德標準，也要兼顧致富能力和群眾影響力的社會實績標準。注重將那些頭腦靈活，具有個人致富能力和帶領群眾共同致富能力的經濟能人，培養并發展成為黨員。

(二)提升農村基層黨員能力素質，為村級組織負責人“一肩挑”提供人才基礎

為解決村級組織負責人“一肩挑”人才不足的問題，需要不斷提升農村基層黨員的能力素質，積極引進和培養“一肩挑”的后備人才。首先，要切實建立挖掘、選拔和培養鄉村精英人才的長態引進機制。注重與鄉村振興戰略的緊密結合，將引進人才與發展鄉村產業同步推進。大力推動實現人才振興的“能人回鄉”工程，將發展鄉村產業和吸引能人回鄉緊密結合。這些回鄉能人在帶動廣大村民共同發展致富的過程中，得到廣大村民一致認可，成為村級組織負責人“一肩挑”的人才“蓄水池”。其次，要建立村級組織負責人“一肩挑”后備人才長效培養機制。通過不斷鼓勵和積極引導，使非黨村委會成員、非黨致富能手、非黨退伍軍人等逐漸成為黨員，采取形式多樣的培養方式，儲備豐富的村“一肩挑”后備人才。再次，要“健全從優秀村黨組織書記中，選拔鄉鎮領導干部、考錄鄉鎮機關公務員、招聘鄉鎮事業編制人員的常態化機制”[11]，在組織制度上保障和促進優秀的“一肩挑”負責人更好地發展，并吸引更多的優秀青年人才重新認識“一肩挑”負責人的發展前景，認同“一肩挑”負責人的職業價值和使命擔當，成為“一肩挑”負責人的后備力量。

(三)完善制度供給和銜接，為村級組織負責人“一肩挑”提供制度支持

為解決制度供給和銜接不完善問題，需要協調好村委會民主選舉與村級組織負責人“一肩挑”目標之間的關系，建立多層次的村級權力監督機制。首先，要解決好村委會選舉法定程序與村級組織負責人“一肩挑”目標的張力問題，可以做好四點：一是對“一肩挑”候選人資格進行嚴格把關，確保其具有堅定的政治立場和全面的能力素質。二是對村委會主任候選人資格進行嚴格審查，將黨性、能力和口碑等作為確立候選人的標準，保證其符合村級組織負責人“一肩挑”的目標要求。三是嚴格候選人推薦和選舉程序，依法完善地方“一肩挑”選舉的方式方法，確保整個選舉過程符合公平、公正、公開原則，真實反映廣大村民意愿。四是建立村級組織負責人“一肩挑”業務培訓機制，使“一肩挑”干部培訓常態化，尤其注重農村基層黨組織建設和鄉村建設相關理論的培訓，提升“一肩挑”村級組織負責人整體政治素質和業務能力。其次，要解決好對“一肩挑”村級組織負責人一元化權力的監督問題，建立健全多層次的村級權力監督機制。一是要強化自上而下的外部監督，切實發揮上級紀檢部門和監察部門的外部監督作用，通過開展不定期黨紀巡查，采取多種方式對村級組織負責人進行日常監督。同時，建立和完善村干部任期審計制度和離任審計制度。二是要充分發揮村務監督委員會的內部監督作用，對村級公共事務和村級財務進行嚴格的日常化監督，并對村務公開內容和程序進行嚴格監管。三是切實加大對“一肩挑”的村級組織負責人進行嚴格考核的力度，并以完善的獎懲制度相配套。上級組織部門和民政部門要制定村級干部目標考核方案，細化、量化考核評價指標，并建立健全配套的獎罰機制。