論地方政府金融管理職能定位的轉換

劉志偉

（西南政法大學 金融創新與法制研究中心，重慶 401120）

中國地方政府為發展而獲取金融資源的職能與為保障地方或區域金融安全而應承擔的金融監管、金融調控等管理職能存在沖突。地方政府金融管理之職能定位亟需轉換，重點是要重新厘定政府干預與市場調節各自邊界的合理所在，即在金融資源市場化配置的基礎上，結合金融行業屬性來確定政府金融監管的力度與限度。中國中央政治與財政雙重激勵約束，地方政府經濟職能的行使始終以經濟增長為核心，并且極易將地方政府應承擔的公共產品或服務供給職能置于次要位置。金融領域，地方政府重在對金融資源進行控制或發展，而對金融秩序、金融安全的維護則缺乏應有的關注，導致為發展而進行“融資”的職能與為保障金融安全而應承擔的“監管”“調控”等職能產生沖突。地方政府同時承擔為轄區經濟發展而融資的職能與為維護金融安全、金融穩定或區域性金融風險防控而承擔的金融監管、調控職能，容易導致地方政府及其所屬金融管理職能部門利益導向、角色定位的差異與沖突，繼而影響地方政府金融管理的實際效果[1]。地方政府對轄區經濟金融發展的過度關注也會導致中央宏觀金融調控效果的減損。

一、中國地方政府在參與金融管理實踐中的職能定位

中國地方政府金融管理的職能定位遠非限于純粹性的單一風險監管范疇，其不僅兼監管職能和發展職能于一身，而且還擔負了部分本應由財政承擔的職能，即地方政府參與金融管理的職能集中體現在監管、發展和財政（包括國有金融資產管理等）三個層面的內容[2]。其中，服務于轄區經濟增長、地方性金融資源控制和實現財政職能的金融替代是地方政府參與金融管理的終極旨趣，而原本應占據主導地位的金融監管職能則成為了服務于地方轄區經濟增長和實現金融資源控制、財政職能金融替代的政策性工具。中國地方政府金融管理職能定位的實踐選擇與目標確立，主要受中國發展型政府的模式選擇、中央與地方政府金融權責劃分、金融行業發展程度以及與之相關的金融管理權、財政與政治的雙重激勵等現實因素或制度的約束。

（一）中國地方政府金融管理職能定位的實踐表達

地方政府參與金融管理本身應該是地方政府經濟職能行使的典型表現，規劃地方金融發展、協調金融服務于經濟增長也屬于地方政府經濟職能的重要組成部分。本應處于平等地位的各項經濟職能卻發生了微妙的變化，地方政府參與金融管理的職能已然成為政府其他經濟職能目標實現的政策性工具。地方政府的金融管理職能應涵括：貫徹執行國家的金融法律、政策，積極制定地方金融監管規則；依法對地方金融組織或交易所的市場準入、運營、退出進行監管；對地方金融從業人員進行任職資格認定和考核；對地方金融組織或市場的風險進行預測、評估和進行風險責任處置，等等。目前地方政府參與金融管理的職能已經成為服務地方轄區經濟增長、實現金融資源控制、財政職能金融替代的政策性工具，在實踐中具體體現在地方政府“金融辦”或“金融局”多元化職能的安排。

通過對中國除港、澳、臺外的31個省級政府“金融辦”或“金融局”“三定方案”所規定的職能進行梳理，發現各省級政府“金融辦”或“金融局”的職能幾乎大同小異，主要涵括協調、服務、規劃（引導）與監管四項職能，當然各地“金融辦”或“金融局”職能的側重點會有所差異。然而，不無差異的是，職能安排背后所暗含的即是“金融辦”或“金融局”創新設置的真實意圖與目的所在——為地方轄區經濟發展獲取金融資源。服務、規劃職能主要是為轄區營造良好的金融發展環境，根據當地經濟發展的戰略定位、發展目標和主要任務制定發展規劃并組織實施；協調職能主要是完成與中央駐轄區內金融監管部門、駐轄區內各類金融機構的有效協調；監管職能則是主要對小額貸款公司、融資擔保公司以及區域性股權交易所等地方性金融組織或業態進行監管，避免區域性金融風險的發生與傳導[3]。

通過對溫州、重慶、蘇州、濱州、資陽等地“金融辦”或“金管局”進行調研，并結合其“三定方案”有關職能的安排發現，依其設置目的基本可將“金融辦”或“金融局”劃分為監督管理型、協調服務型和資本集聚型三種類型。各個“金融辦”或“金管局”自身所承擔的功能與設置目的，主要與其所在地域的經濟發展水平、資本要素供給以及金融資源豐富度等緊密相關。其中，監督管理型“金融辦”或“金融局”的典型代表即是北京、上海、廣州、深圳等經濟發達地區的一線城市，金融資源豐富，“金融辦”或“金管局”的職能主要是為了維護轄區金融穩定和防范區域性金融風險；協調服務型“金融辦”或“金融局”則主要以溫州、鄂爾多斯等地方金融風險爆發地為代表，“主要是解決與中央駐轄區內金融監管部門、駐轄區內各類金融機構進行協調配合問題，以降低金融風險的破壞力和對風險傳導因素進行有效阻斷；資本集聚型“金融辦”或“金融局”主要以中西部金融資源供給不足的省、市、自治區為代表，主要功能是為地方政府、地方企業及其他市場主體的投融資提供服務。三種類型的劃分不是絕對的，彼此之間會隨經濟社會環境的變換而相互轉化。

與中央對地方性金融組織或業態進行監管的目的相比，在各省、市、自治區“金融辦”或“金融局”中，只有北京、上海等少數金融資源豐富地區的“金融辦”或“金管局”是以維護當地金融穩定和防范區域性金融風險為主要目的，其他大部分地區的“金融辦”或“金融局”則主要是為地方投融資提供服務，甚至是直接干預地方性金融資源的配置。在不少省、市、自治區均存在，地方政府通過本地融資平臺以股權控制方式直接進入金融行業，或者在以GDP為中心和政治晉升錦標賽的作用下，為扶持本地金融組織或業態的發展而降低金融監管標準。更為嚴重的是，有些“地方政府一方面對轄區內金融機構實施政治影響，誘導金融行為決策；另一方面直接設立地方性金融機構，并成立專門管理地方金融事務的專門機構，以掌控金融資源。”[4]究其根本在于地方政府金融管理部門為了滿足轄區經濟發展對金融資源的訴求，而對中央緊縮性的貨幣政策進行規避，對中央寬松性的貨幣政策進行“放大”執行；甚至有些地方政府金融監管機構在未獲得法律授權的情形下批準設立了諸多從事金融業務活動的金融組織或場所，或者是對擾亂金融市場秩序的本地金融組織視而不見、聽之任之，這些行為均會在宏觀或微觀層面影響到中央貨幣政策的實施效果，對整個金融市場的穩定產生沖擊[5]。無論何種類型的“金融辦”或“金融局”，都或多或少扮演著對地方性金融組織或業態進行監管的角色，并為地方性金融組織的健康發展和非法金融業務活動的防范處置起到一定的積極作用。地方政府“金融辦”或“金融局”的服務職能、協調職能、規劃（引導）職能屬于“金融辦”或“金融局”的固有職能，而監管職能是隨著地方性金融組織或業態發展及其風險暴露而被新賦予的職能[6]。盡管地方政府“金融辦”或“金融局”的監管職能在逐步擴充，但地方政府金融監管權在實踐中經常淪為地方政府要求地方性金融組織提供金融服務或掩飾非法干涉金融市場行為的政策性工具。

（二）影響地方政府金融管理職能定位選擇的因素

中國政府經歷了從指令型到發展型，再到監管型政府的轉變，當下正處于從發展型政府向監管型政府的轉變過程中[7]①政府金融管理職能的定位與轉換始終是在政府統制與市場調節中間左右搖擺，并且金融管理職能所處的位置直接決定了政府所屬的經驗類型，究竟是屬于自由放任型政府、積極型政府、發展型政府、指令型政府、監管型政府，抑或是其他類型。。政府經濟管理職能的行使也從傳統的直接控制向間接管理、從單純的行政命令向兼顧經濟與法律手段、從政企不分向政企分離轉變等等。在政府經濟職能轉變過程中，作為政府經濟管理職能重要子集的金融管理職能也正在發生深刻的轉變，在整體層面體現為一般意義上的金融管理逐步向風險性金融監管轉變，而在具體層面則體現為金融管理職能的細分——宏觀性金融調控、微觀性金融監管和國有金融資產管理職能的分離。事實上，政府金融管理職能的轉變，并不在于政府是否有必要介入到金融市場管理之中，關鍵是政府以何種方式介入以及出于何種目的介入金融市場，究竟是為了維護國家金融安全、促進金融發展，還是維護金融消費者（包括存款人、投資者、投保人等等）的合法權益，抑或是其他。政府金融管理職能的轉變還會受經濟發展程度、國家權力結構、經濟體制選擇、社會發展與公共需求、意識形態等多重因素的影響[8]。

單一制的國家結構、計劃性的經濟體制決定了改革開放之前中央集中性金融監管，即金融管理的集權特性。改革之后，中央與地方政府間的分權改革、從計劃經濟向市場經濟的轉型，地方政府開始參與到金融行業的管理中來，但隨著以“一行三會”（現已調整為“一行二會”）①2018年《深化黨和國家機構改革方案》《國務院機構改革方案》明確，將已經運行15年的“一行三會”向“一行兩會”金融監管體制轉變。為核心的中央垂直性金融監管體制的逐步構建，地方政府也逐漸被排斥于金融監管權享有者的范圍之外。中央政府及所屬金融監管部門基本上將對整個金融行業進行監管的權力置于自己的壟斷性控制之下，此時的地方政府僅僅是負責履行或者是承擔地方性國有金融資產的出資人職能、對地方性國有金融資產及其出資代表人進行監督的職能，同時也負有協助與配合“一行二會”履行金融監管的職能。此外，地方政府還承擔著為轄區經濟發展積極尋找或獲取金融資源、防范處置轄區內金融風險的職責。地方政府也借助與金融事務相關的經濟管理職能，以“隱形”方式對轄區內地方性金融組織或業態行使非正式意義金融監管的職能。

隨著“央地”金融監管權力結構關系的調整，國務院及以“一行二會”為核心的中央部門通過行政授權或委托的方式將部分地方性金融組織或業態的監管權力交由地方政府指定的與金融監管相關的職能部門或地方政府設置的對口的職能部門行使，地方政府通過自我賦權的方式來行使部分地方性金融組織或業態的監管職能[9]，這些都有違與金融監管相關組織法或管理法的規定。地方政府并不享有法定的金融監管權力，其所享有的只是事實性的金融監管權或者與金融事務相關的一般性經濟管理職能。在中央政治與財政的雙重激勵約束下，因過于追求GDP增長所形成的地方政府“公司化”傾向尚未得到重視，但此舉極易或者已經導致實踐中地方政府金融管理職能的行使存在明顯的越位、錯位和缺位問題[10]，并且也在微觀層面影響到金融資源配置的使用率或者是對區域性金融穩定的維護形成威脅。有必要且必須實現中國地方政府所承擔的包括金融監管職能在內的金融管理職能的重新定位與轉變。

中國地方政府金融管理職能需要重新定位與轉變，在很大程度上講已然不是一個純粹意義上的理論認知問題，當下最為重要的是地方政府及其官員的主觀偏好、行為選擇以及管理措施采取的實踐問題[11]，而這主要受中央與地方政府金融職權劃分、金融發展程度以及與之相關的經濟發展或管理權力、財政與政治的雙重激勵等現實因素或制度的約束。改革初期，地方政府金融管理職能的定位在于對轄區內國有專業銀行分支機構的干涉性控制、積極支持或引導地方性金融組織或業態的發展，而這都歸結于地方政府推動經濟發展的主觀偏好，而其背后又是財政剩余索取權獲得與中央控制下的政治激勵在發揮關鍵作用。值得注意的是，中央與地方間“政治集權—經濟分權”這一基本權力結構在尚未發生實質變動的情形下，財政與金融這兩項重要經濟制度的調整則使得地方政府的行為模式發生了變動，具體即是“分稅制”改革導致地方政府財權收縮而事權卻在擴大，這加劇了地方政府財政收支的不平衡；同時為了強化對宏觀經濟秩序的調控，防止金融風險的集聚以及維護金融秩序的穩定，中央政府將包括金融監管權在內的金融權力予以收緊，最為明顯的就是20世紀90年代國有金融機構人事、組織管理權力上收和以原“一行三會”為核心的中央垂直金融監管體制的確立。質言之，盡管財政與金融權力的中央集中可以減少地方政府對中央宏觀經濟調控形成直接沖擊與挑戰，但在“政治集權—經濟分權”這一基本權力結構尚未發生改變的情況下，地方政府間以經濟增長為中心的競爭和對金融資本進行攫取的動力則沒有發生實質性改變，此時單純地對財政與金融這兩項重要經濟制度進行調整必然會將地方政府獲取經濟發展資金的視角引向金融或者其他領域[12]。

中央財政與金融權力的上收使地方政府對金融資源控制的重心放置在正規金融以外之地方性金融組織或業態的發展，以及隸屬于地方政府的金融管理服務機構的創新性設置上。其中，較之于既往地方政府金融管理職能的行使，最大的轉變則是隸屬于地方政府金融服務管理機構的創新性設置。中國各級地方政府都普遍設置了隸屬于政府或政府辦公室的金融管理服務機構——金融服務辦公室或金融工作辦公室，并由其負責地方政府主要金融管理職能的行使，為地方政府所屬的商務局、財政局、中小企業局以及經信局等職能部門也在承擔部分地方金融監管職能。值得注意的是，隨著金融監管縱向分權改革舉措的推進與實施，地方政府將享有法定性的金融發展、金融監管、地方性國有金融資產管理、一定程度的金融調控等職能。如欲實現上述各項金融管理職能的有效行使，必須實現地方政府金融監管，更準確地說是地方政府金融管理職能的重新定位與轉變，促使地方政府從“公司化”的發展型政府向監管型政府轉變。見之于中央與地方金融監管分權，即體現為在中央金融監管、金融調控與國有金融資產管理職能已經基本厘清的情形下，地方政府金融管理職能的轉變便成為整個國家金融管理職能調整或轉變真正落到實處的關鍵步驟，并且其轉變是否到位在一個側面直接體現著政府金融管理職能轉變的終極效果或者是否真正到位[13]。隨著金融監管權在中央與地方間的重新配置與調整，地方政府金融管理職能必須予以重新定位與轉變，重要的是完成政府介入金融行業發展與金融市場自我調節之邊界的有效厘定。具體即是將地方政府金融監管職能與地方性國有金融資產出資人職能、地方性國有金融資產或出資代表人監督職能以及一定范圍內金融調控職能的有效區分，并進行科學合理的分配。

二、地方政府金融管理職能與“為發展而融資”職能的廓清

政府金融管理職能作為政府經濟管理職能的下位概念，主要涵括宏觀性金融調控、微觀性金融監管兩個方面的內容。處于經濟轉軌期的中國，政府要履行金融發展規劃、金融制度創新、金融市場培育、金融產業政策和金融發展戰略制定，以及國有金融資產或企業管理等金融管理職能。經典性宏觀金融調控政策的實現主要是通過貨幣、信貸、利率、匯率以及外匯儲備等宏觀調控職能的行使來完成，但與貨幣、利率、匯率等緊密相關的宏觀性金融管理職能攸關到國家貨幣主權的獨立性、統一性，甚至還直接關系到整個國家金融、經濟乃至政治上的安全與否[14]34，因而與貨幣、利率、匯率等金融宏觀調控有關的金融管理職能，尤其是宏觀性金融調控的決策職能應屬于中央政府的專有職能。值得注意的是，中國語境下的宏觀性金融調控還涵括了國家金融行業發展戰略的編制、金融產業和競爭政策的制定以及金融發展的市場化培植等內容，并且地方政府在地方性或區域性金融資源開發、金融行業發展與政策制定等方面也扮演了至關重要的角色，因而金融監管職能與包括金融行業發展戰略的編制、金融產業和競爭政策的制定、金融發展的市場化培植以及國有金融資產或企業管理等在內的金融管理職能可以在中央與地方政府之間進行重新配置。其中，要重點性的對政府介入金融行業發展與金融市場自我調節之邊界予以有效厘清，以防止地方政府在行使金融管理職能時過度介入市場，繼而避免地方政府的微觀性金融監管職能與包括金融行業發展戰略編制、金融產業和競爭政策制定、金融發展的市場化培植以及國有金融資產或企業管理等在內的金融管理職能，地方政府整體性金融管理職能與地方政府“為發展而融資”職能間沖突的發生。

（一）地方政府宏觀性金融調控與為轄區發展融資職能

宏觀調控是國家對經濟進行干預或調節的一種方式，但中國語境下的宏觀調控與西方經濟學所言的宏觀調控存在明顯的差異，更準確的說，經典經濟學并沒有宏觀調控這一概念，其使用的是“宏觀經濟政策”這一稱謂。中國語境之下的宏觀調控之本質已對經典“宏觀經濟政策”給予了理論與實踐上的超越或發展，而這具體體現為從單純的總量調控向兼顧調結構轉變，同時也已經不是“宏觀經濟政策”所包含的單純性財政政策和貨幣政策兩種具體的調控方式，其還“通過明確的發展戰略、規劃及宏觀經濟政策（產業政策）來引導經濟發展”[15]。轉換到金融領域即體現為制定金融發展戰略，奉行宏觀金融政策，并負責制定與實施政府主導的金融產業政策。于中央與地方政府的關系而言，中央政府既要負責與貨幣有關的所有宏觀調整職責，又要制定整個國家的金融發展戰略、金融產業政策，以逐步推進國家金融行業從金融抑制向金融自由化轉變，此時地方政府則是在中央宏觀金融調控的框架下，主要負責與貨幣有關的宏觀金融政策的執行，以及制定與實施轄區金融行業發展戰略的編制、金融產業和競爭政策的制定，以促進地方性金融組織或業態自身的有序發展和保證金融借助自身的發展來服務于轄區實體經濟發展。地方政府需要承擔除貨幣、利率、匯率等金融宏觀調控政策制定或決策之外的宏觀性金融調控職能，即部分宏觀性金融調控職能的具體落實職能。

中央以“財政分權”為突破口的包括財稅、金融、外貿等領域在內的系列性“放權讓利”改革使地方政府逐步實現了從無獨立自主利益向具有獨立自主利益個體的轉變[16]，此舉為地方政府促進經濟發展提供了必要的動力和手段，但這也為地方政府在促進經濟發展和自我利益實現的過程中與中央或者是其他地方政府產生利益上的沖突提供了可能并且已變為現實。在金融調控的具體實踐與落實中，地方政府宏觀性金融調控職能的行使，雖在一定層面上促進了金融抑制向金融自由的深化發展，但其更大程度上是為了實現為地區經濟發展融資的目標，并且地方政府或明確包含或實際承擔了為地方經濟發展融資的職能[17]42。質言之，地方政府通過地方性金融組織或業態發展戰略、規劃以及政策的制定與實施來為地方政府或轄區企業融資的目的，已經背離了政府公共管理者的角色，儼然成為地方性金融組織或業態發展的直接參與者，而這具體表現為地方政府直接參與地方性重大項目融資方案制定，對轄區內金融組織的信貸決策或經營行為采取行政性干預、控制、考核、勸誘措施，以及自主建立地方政府融資平臺等等。

執行方面，地方政府對國家宏觀性的金融調控政策采用或合作或博弈的執行策略。當國家采取寬松性的貨幣政策或金融發展戰略時，地方政府會積極響應國家的宏觀性金融調控政策；而中央政府采取緊縮性的貨幣政策或金融行業發展政策時，地方政府則對國家整體性的宏觀性金融調控政策進行規避或扭曲執行，即對國家的宏觀性金融調控政策進行“選擇性執行”。地方政府對國家宏觀性金融調控政策無論是采用合作還是博弈的執行策略，這都會對國家宏觀性的金融調控政策造成效果性減損，寬松性金融調控執行策略使得中央與地方利益具有同向特性，此時地方政府為了促使橫向層面的自我利益最大化，習慣性地超越國家宏觀金融政策的限度“加足馬力”發展，產生“順周期”的問題；緊縮性的金融調控政策則因為與地方政府的（短期）利益發生錯位，此時地方政府則對國家金融宏觀調控政策進行規避或者抵制，繼而使國家宏觀金融政策在地方的執行受挫，產生金融調控“逆周期”的問題。

經濟領域的行政性分權改革給予地方政府較大的自主權，外加財政與政治的雙重激勵，地方政府成為了經濟快速發展的強大動力或者是直接行動力量[18]。一國經濟的快速發展勢必要依賴于作為現代市場經濟核心的金融，因而發展型地方政府會積極參與到地方性金融組織或業態的發展中，并對其進行直接或間接的管理控制。其中，地方政府行使宏觀金融調控職能的權力則成了其為地方轄區經濟發展獲取資金來源，抑或是介入地方性金融組織或業態發展的重要方式或手段。質言之，地方政府享有從經濟管理權引申出來的地方金融規劃、協調、服務、引導等宏觀性金融調控職能，并且運用其享有的宏觀性金融調控職能來為轄區經濟發展進行融資。事實上，地方政府通過宏觀調控職能的行使來為轄區經濟發展攫取資金的行為，已然違背了政府介入金融發展和培育市場的目的。地方政府既扮演地方金融行業發展規劃者、金融生態環境建設者等公共管理的角色，同時還經常性地參與到金融行業的運營之中，成為了地方性組織或業態發展的參與者，形成了“自我裁判”的角色沖突。因此，為保證地方性金融組織或業態的有序發展，地方政府必須從金融市場的直接參與者向金融市場發展的公共服務提供者轉變，從為轄區經濟發展攫取金融資源向純粹的規劃、服務、協調轉變——保證金融資源配置的市場化主導，不對金融資源的具體投向、流向進行直接干預或控制，重點是間接地引導地方性金融組織或業態發展、打造地方性金融組織或業態發展的良好生態和強化社會征信體系建設，整體上為地方性金融組織或業態自身的發展和地方性金融組織或業態服務于轄區實體經濟發展提供良好的經濟社會環境[19]。

（二）地方政府微觀性金融監管與為轄區發展融資職能

在地方政府微觀性金融管監職能的分配與行使中，微觀層面的風險性金融監管并沒有與一般意義的宏觀性金融管理進行嚴格而有效的區分。具體來講，相對于微觀性金融監管，宏觀性金融管理并不單純以風險性金融監管為唯一內容，除此之外，其還包括金融組織或業態的規劃與發展、金融風險的防控與處置或者是金融穩定的整體性維護、金融發展或監管事務的協調與合作以及以組織或人事管理權為核心的金融機構管理等等，所以與金融相關的所有政府管理職能均可稱之為宏觀性的金融管理職能[20]，并且很大程度上與政府的宏觀性金融調控職能存在交叉重合。宏觀金融管理與宏觀性金融調控存在一定差異，宏觀性金融調控實乃宏觀金融管理的下位概念或者子概念，而屬于宏觀金融管理內容子集的區域性金融風險處置并不屬于宏觀性金融調控內容的一部分。總之，宏觀性金融管理包含了宏觀性金融調控、微觀性金融監管、國有金融資產管理以及金融風險的防范與處置等內容。通常來講，微觀層面的風險性金融監管職能的內涵與外延僅涵括金融組織或業態的市場準入、日常運營以及市場退出監管這三個方面，目的是為了對金融市場安全、金融市場競爭以及金融消費者利益給予恰當程度的維護。

以“一行二會”為核心中央金融監管機構對金融監管權的壟斷性控制決定了地方政府金融監管職能享有與行使的法律依據缺失，但地方政府金融管理職能正在隨著地方性金融組織或業態的發展而從單純的宏觀性金融調控職能向兼具微觀性金融監管職能轉換，并且實踐中地方政府也在事實層面已開始履行部分地方性金融組織或業態的監管職能[21]。值得注意的是，金融監管職能在“央地”政府及其所屬各職能部門間的結構性、功能性配置與行使中，不僅地方政府及所屬職能部門的金融監管職能與地方政府所承擔或行使的金融調控職能沒有進行嚴格而有效的區分，而且地方政府的金融調控職能與金融監管職能一道成為了地方政府為轄區經濟發展獲取資金的手段。具體來講，地方政府享有從一般性經濟管理權引申出來的地方性金融組織或業態發展規劃、協調、服務、引導等宏觀性調控職能，并且運用已經享有的宏觀性金融調控職能來為轄區經濟發展進行融資。值得注意的是，獨具特色的中國宏觀性金融調控與地方性金融組織或業態的發展存在直接關聯，并且本質上是為了推動地方性金融組織或業態的市場化發展，但地方政府所享有的宏觀性金融調控職能已在一定程度上異化為為地方或轄區經濟發展融資，此舉不僅沒有起到培育地方性金融組織或業態市場化發展的目的，而且還直接會對地方性金融組織或業態的市場化發展造成扭曲。在發展型地方政府的語境之下，地方政府宏觀性金融調控職能已異化為攫取經濟發展資金的工具，如果此時推動中央與地方政府間的金融監管分權，這將導致地方政府宏觀性金融調控、微觀性金融監管與為發展而融資的職能混為一體，并且將進一步引發地方政府各項金融管理職能行使的沖突、不協調及行使效果的減損。

從中央向地方政府分權或放權的角度來看，中央向地方政府下放地方性金融組織或業態監管權的初衷之一，即是為規范地方政府為轄區經濟發展而融資的經濟行為，力圖避免出現地方性金融組織或業態遭受地方政府壓迫的問題，而這又具體體現為將市場化的競爭機制引入地方政府間的競爭序列之中，讓各個地方政府就金融監管展開良性競爭，以為區域性或地方性金融組織或業態的發展營造良好的市場、制度等金融生態環境；同時，讓各個地方政府根據自有特點在不同省、市、自治區之間展開差異化的競爭策略，促使不同區域同級政府間各自優勢策略的形成與實踐。其中，預期目標實現之手段即是讓地方性金融組織或業態具備采用“用腳投票”的策略來監督或促使地方政府有效行使地方性金融組織或業態監管權的能力。中央又對地方政府間的無序競爭或“超底競爭”存在隱憂。中央擔心地方政府為留住本轄區金融資源，并爭奪其他區域的金融資源，而在地方性金融組織或業態的監管中人為地降低地方性金融組織或業態的監管標準，繼而影響到地方轄區金融秩序的穩定和為區域性金融風險的爆發埋下隱患。在實踐中，地方政府不僅沒有利用金融監管權來營造良好的金融生態環境，反而還利用其所享有的金融監管權來誘使或壓迫轄區內地方性金融組織或業態為政府、政府融資平臺或轄區企業提供金融服務或者是發展資金。因而，讓地方政府參與到金融監管中來，并保證金融監管分權配置的合理有效必須是以地方政府經濟職能的根本性調整與轉變為前提，禁止地方政府隨意或者是違法違規干涉金融資源的投向、流向，讓地方性或區域性金融資源以最合理有效的方式得以利用或者是市場化的方式予以有效配置[22]。同時，積極促進地方政府從地方經濟發展的主導者向地方經濟發展的公共產品或服務提供者轉變，從直接參與地方經濟金融發展向為經濟金融發展提供良好的生態環境轉變，讓地方政府成為地方性金融市場規則的制定者、秩序的維護者，而不是地方性金融市場活動的直接參與者。

在中國語境之下，地方政府的宏觀性金融調控職能更大程度上是為地方性金融組織或業態的發展提供科學合理的發展戰略、規劃以及產業政策，以促進地方性金融市場的培育與地方性金融組織或業態的深化發展，即地方政府宏觀性金融調控職能行使的本質是主導地方性金融組織或業態的合理有序發展。在中央與地方金融監管分權的背景之下，地方政府從單純的宏觀性調控職能向兼具微觀性地方金融監管兩項職能轉變，此時地方政府便同時要承擔兩項金融管理職能[23]，一方面是地方性金融組織或業態發展的推動者，旨在促進地方性金融組織或業態的做大做強，另一方面是地方性金融組織或業態的監管者，旨在維護地方性金融組織或業態的穩定有序，目標的相異性與職能配置的合一將導致地方政府行為角色的矛盾或沖突，繼而會影響到宏觀性金融調控職能與微觀性金融監管職能的具體實施效果。是故，地方政府宏觀性金融調控職能與微觀性金融監管職能應由不同的地方政府職能部門或直屬機構予以承擔，同時出于 “調控中立”和“監管獨立”的要求，還要求地方政府宏觀性金融調控職能與微觀性金融監管職能行使部門保持必要的獨立與協調。

（三）地方政府國有金融資產管理與為轄區發展融資職能

地方政府代表國家行使國有金融資產的管理職能，其中包括國有金融資產出資代表人職能和國有金融資產出資代表人監管職能，既有的與國有資產管理相關法律法規并“沒有對國有金融資本的出資人以及監管問題等做出直接回應”[24]，并且存在地方性國有金融資產出資人或出資代表人與對地方性國有資產出資代表人進行監督職能的合一。在地方性金融國有資產的管理實踐中，不同省份、地市或區縣的地方性國有金融資產監督管理分別由不同的政府職能部門進行承擔，即使是在同一省份、地市或區縣也存在不同的地方性國有金融資產監督管理部門，這些部門主要包括財政部門、地方性金融組織或業態的管理服務部門、地方性國有金融資產管理部門等等[25]。譬如，北京、江蘇、浙江、山東、江西等省份將地方性國有金融資產出資代表人職能賦予地方“國資委”，廣東、福建等省將地方性國有金融資產出資代表人職能賦予地方財政部門，而上海市、成都市則曾將地方性國有金融資產出資人代表人職能賦予地方政府創新性設置的“金融辦”[26]，并且各地方性金融國有資產出資代表人同時也是地方性國有金融資產出資代表人的監管者，此舉實然有違政企分離、政資分離的市場化原則。

地方性國有金融資產出資代表人職能更大程度上體現的是私權主體屬性，地方性國有金融資產出資代表人僅屬于私法上的市場主體，應當與民間投資主體具有同等的法律權利、法律地位，并且都是以實現自身利益最大化為核心目標[27]，而不能因為屬于政府出資而比民間投資主體高出一等或者占據市場優勢地位。事實上，地方性國有金融資產經常借助其是政府出資而享有優勝地位，抑或是過多地遭受政府干預而導致金融資源配置并非以利潤最大化為根本旨趣。另外，地方性國有金融資產的出資代表人還經常借助信息不對稱而在實踐中采取機會主義行為來侵吞國有金融資產或損害國家利益，為此有必要對地方性國有金融資產出資代表人進行必要的監督管理。對地方性國有金融資產出資代表人進行監督管理的職能更大程度上體現的是公共行政權力屬性，以防止出資代表人對國有金融資產造成侵損或剝奪，最終實現地方性國有金融資產的保值增值。如果將地方性國有金融資產出資代表人及其監管職能分配給同一主體，這將導致出資代表人職能與對地方性國有金融資產進行監督管理職能的合一，形成地方性國有金融資產出資代表人自己監管自己的問題[28]，而這必然會因為違反現代管理原則并在實踐中導致“監守自盜”現象層出不窮。地方性國有金融資產管理職能所包含的具體職能樣態，即國有金融資產出資代表人職能和國有金融資產出資代表人監管職能應當分配給不同的主體。

出資代表人職能與出資代表人監管職能的合一，除了可能導致一體化的“監管者”與“被監管者”的“自我合謀”外，還可能產生一種情形，就是地方政府利用對地方性國有金融資產監督管理的公共行政權力來直接干涉地方性國有金融企業或國有控股金融企業的市場化運營，以此來為轄區經濟發展攫取金融資源。具言之，作為地方性國有金融資產的出資人，地方政府必然希望自己的投資獲得最大化的收益和利潤[29]或者是尋求對地方性金融市場的壟斷性控制，而這就會導致地方政府利用行政權力盡可能擴大地方性國有金融組織或業態的市場規模、推進地方性國有金融機構掛牌或上市以及積極介入地方性國有金融組織或業態的改革重組等等，此其一；二是地方政府為了獲取轄區經濟發展資金而力圖對各種類型的地方性金融組織或業態進行控制，突出表現就是對地方性金融機構控股權或控制權的維持，以期望通過少量的地方性國有金融資產來獲取更多的民間資金；三是地方政府通過對地方性金融資源的控制來維持轄區經濟發展政策或產業政策的具體落實與實踐推進，而此舉必然會扭曲金融資源的配置、影響金融資源配置的效率或者是威脅區域性金融市場的穩定。

地方性國有金融資產出資代表人職能與對地方性國有金融資產出資代表人進行監管職能，以及地方性國有金融資產管理職能與為轄區經濟發展而融資職能的合一，導致了政企不分、政資不分問題的發生，繼而影響了地方性金融組織或業態深化發展的市場化進程。同時，地方政府還因過于注重轄區經濟發展效果而非效率、注重規模而非質量，從而導致了地方性金融資源配置的扭曲或者是金融資源配置效率的降低，繼而加劇了地方或區域性金融風險的集聚或者是爆發后的快速蔓延。更為重要的是，地方性國有金融資產出資人與資金需求者身份的重合還會導致地方性金融組織或業態監管權淪落為地方政府實現地方性國有金融資產擴張與為轄區經濟發展融資的工具。是故，地方政府參與到金融監管中來并有效行使金融監管權力必須以地方性國有金融資產出資人職能、為轄區經濟發展獲取金融資源職能的市場化轉變為基本前提，同時具有公共行政屬性的對地方性國有金融資產出資代表人進行監管的職能也必須與地方政府享有的金融監管職能進行有效的制度協調。就地方政府金融管理職能之定位轉變與調整的具體策略而言，首先要實現地方性國有金融資產出資代表人職能與地方性國有金融資產出資代表人監管職能的分離，以防止國有金融資產的流失和保證金融資源的市場化配置；其次是有效處理好地方性國有金融資產出資代表人監管職能與地方政府金融監管職能的關系，明晰地方性國有金融資產出資代表人監管職能是為了實現國有金融資產的保證增值，而地方政府金融監管職能更多是為了金融消費者合法權益的保護、金融市場秩序的維護等等。是故，唯有處理好地方性國有金融資產出資代表人職能、對地方性國有金融資產出資代表人進行監管的職能、地方政府的金融監管職能之間的關系，才能防止這三項金融管理職能淪為地方政府為發展而融資職能實現的工具。

三、地方政府金融管理職能的綜合調整——以“金融辦”為視角

地方政府商務部門、財政部門、中小企業管理部門以及經信部門等在行使部分地方政府所享有的金融管理職能，此外，各級地方政府還普遍設置了隸屬于政府或政府辦公室的金融管理服務機構——金融服務辦公室或金融工作辦公室，行使地方性金融組織或業態的監督管理職能。通過對目前中國除港、澳、臺之外的31個省、市、自治區“金融辦”的“三定方案”進行梳理可知，地方政府“金融辦”的金融管理職能具體包括服務、規劃（引導）、協調和監管四項內容。服務職能、協調職能、規劃（引導）職能屬于“金融辦”的固有職能，而金融監管職能是隨著地方性金融組織或業態發展及其風險暴露而被新賦予的職能[30]。地方政府“金融辦”的監管職能在逐步擴充，但金融監管權在實踐中經常淪為地方政府要求地方性金融組織或業態提供金融服務或掩飾違法干涉地方金融市場行為的政策性工具。當然，也不能因為對“金融辦”之服務職能、協調職能、規劃（引導）職能等固有職能進行維護的需要而對其具有監管屬性的擴充職能造成侵蝕。地方政府“金融辦”的固有職能在一定程度上對培育地方金融市場、建立良好的地方金融生態以及促進轄區金融發展起到了良好的作用，而擴充職能則對金融市場秩序的安定、金融風險的防控起到了維護作用。在金融管理職能行使的實踐中，地方政府“金融辦”的固有職能與擴充職能卻與理論預設存在明顯的沖突，其固有職能的行使集中呈現出為地方經濟發展獲取金融資源的動機，擴充職能的行使也演變為金融監管職能的濫用，即為了獲取經濟發展所需的金融資源，或放松監管，或利用金融監管權力隨意干預金融組織或業態的發展[31]。同時，地方政府“金融辦”的固有職能與擴充職能的沖突，具體即體現為為轄區經濟發展融資與為地方金融秩序穩定而進行金融監管、金融調控三項金融管理職能之間的矛盾。

地方政府“金融辦”除了同時扮演“融資者”“調控者”“監管者”的角色外[32]，還在履行地方性國有金融資產“出資人”及其地方性國有金融資產出資人“監管者”的職能，此局導致“金融辦”成為了不同角色之多元利益、多元價值傾向的矛盾集合體[33]，繼而影響到“金融辦”之“金融調控”“金融監管”以及地方性國有金融資產管理等各項職能行使的效果與制度設計的初衷產生背離。對金融管理績效進行提升的現實訴求，要求對地方政府“金融辦”所承擔金融管理職能的目標定位進行功能性轉換，即主要對地方政府的金融調控職能、金融監管職能與地方性國有金融資產管理職能等給予調整或剝離。

（一）地方政府“金融辦”金融調控職能的維持與轉換

通過對“金融辦”之“三定”規定對其具體職能的配置來看，各省級政府“金融辦”的金融調控職能主要涵括兩個方面的職能：配合國家宏觀金融政策，尤其是貨幣政策的執行與落實；為地方性金融組織或業態的發展提供規劃、協調、引導以及產業政策制定等服務，以推進地方金融市場的合理有序發展。其中，宏觀性金融調控職能是地方政府宏觀性金融調控職能維持與轉換的重中之重。中國在向現代發達國家轉變的過程中，具有競爭屬性的發展型地方政府不可能也沒有現實條件從主導轄區經濟發展的事務中迅速抽身[14]37，并且地方政府對轄區經濟發展控制能力的享有或者存在也有助于保持經濟改革在可控的范圍內發生而不至于偏離過多。轉換到地方性金融組織或業態領域則體現為，一方面地方政府通過地方金融產業政策的制定、地方金融機構的改革重組等宏觀性金融調控職能的行使來規勸、誘導、誘使金融機構服務于轄區企業和經濟的增長，甚至還以強制性行政命令的方式要求轄區金融機構為地方政府重點支持的項目提供金融服務。顯見，“金融辦”金融調控職能已經淪為地方政府獲取金融資源的手段，通過地方金融發展規劃、政府重大項目融資方案制定等方式向轄區內金融機構強制攤派貸款任務，以金融單位表彰獎勵、財政存款存放等方式來誘使金融機構為政府所屬的融資平臺或轄區內國有企業、重點扶持的民營企業或項目等提供貸款服務[34]。另一方面是地方政府對中央宏觀性金融調控政策，尤其是對貨幣政策進行或合作或博弈的“選擇性執行”態度。“金融辦”為了滿足地區經濟發展對金融資源的訴求而對中央緊縮性的貨幣政策進行規避，對中央寬松性的貨幣政策進行“放大”執行，此舉直接會影響中央貨幣政策的實施效果。

淪為獲取金融資源工具的金融調控職能已經與制度設計初衷產生背離，而從背離向常規的轉變,最直接的方式就是將地方政府“金融辦”宏觀性金融調控職能行使的重點轉向間接鼓勵、引導或者是支持地方性金融組織或業態發展、打造地方性金融組織或業態發展的良好生態和強化社會征信體系建設，整體上為地方性金融組織或業態自身的發展和地方性金融組織或業態服務于轄區實體經濟發展提供良好的經濟社會環境[17]45。地方政府“金融辦”依然需要承擔轄區金融行業發展戰略編制、金融產業和競爭政策制定以及金融發展的市場化培植等職能，以引導地方性金融組織或業態發展快速有序地向市場化方向邁進[35]，事實上這是地方政府“金融辦”的過渡性宏觀金融調控職能，待市場機制得以健全、市場精神得以培育、市場體系得以完善，地方政府“金融辦”此種類型的宏觀性金融調控職能將退出歷史的舞臺，地方政府“金融辦”執行或落實中央貨幣政策的宏觀性調控職能應屬于地方政府常規性的金融調控職能，但地方政府“金融辦”這一項宏觀調控職能的行使應以“貨幣中立”為基本原則，并且最大的目標是要維護轄區金融秩序的穩定，以及防止地方政府為發展而融資職能對“金融辦”宏觀調控職能行使效果的侵蝕。

（二）“金融辦”金融監管職能的剝離與調整

“金融辦”金融調控職能的維持即是繼續承擔現有金融調控職能，而轉變的重點是實現為發展而融資職能與宏觀調控職能的分離。就地方政府“金融辦”的金融調控職能而言，目的是通過地方金融產業政策、發展規劃的制定與實施來為地方性金融組織或業態的發展提供指引，以及合理有序地為轄區經濟社會發展尋求金融資源。質言之，“金融辦”的金融調控職能是在承認市場機制發揮決定性作用的基礎上，地方政府以“發展”為基調并通過地方金融產業政策、發展規劃的制定與實施等宏觀性金融調控職能來引導地方性金融組織或業態發展，事實上是扮演了“發展型政府”的角色。“金融辦”的金融監管職能更大程度上是為了保護金融消費者的合法權益、防范金融風險以及維護金融機構穩定。其中，前者主要是以“發展”為基本導向，后者是以“規范”為基本目標。地方性金融組織或業態發展必須以規范為前提，規范的目的是為了促進地方性金融組織或業態的發展，但如果地方政府“金融辦”同時享有并行使地方性金融組織或業態的宏觀調控和金融監管兩項職能，便會同時扮演“運動員”與“裁判員”這兩個角色，形成“自己監管自己”的局面。在實踐中，“金融辦”出于經濟發展的目的，會利用以發展為主導的宏觀調控職能來對以規范為主導的金融監管職能進行侵蝕，并將以貨幣政策為核心的宏觀性金融調控職能拋給中央政府，地方政府發展上的短視而極易導致區域性或系統性風險的集聚與爆發。

地方政府“金融辦”同時享有并行使地方性金融組織或業態的宏觀調控和金融監管兩項職能，必然會影響到這兩項職能行使的實踐效果，因而有必要將地方政府的宏觀性金融調控職能與微觀性金融監管職能分別交由地方政府不同的與金融管理相關的職能部門享有并行使。在對“金融辦”為地方經濟發展而直接融資的職能進行剝離的基礎上，有效處理好以發展為重的宏觀性金融調控職能和以安全為重的微觀性金融監管職能的關系，將宏觀性金融調控職能和微觀性金融監管職能分別交由地方金融發展職能部門——金融辦——和地方政府金融監管部門——金融監督管理局——行使。2017年第五次全國金融工作會議之后，中央已經要求地方“金融辦”加掛“金管局”的牌子，這為未來地方政府宏觀性金融調控職能與微觀性金融監管職能分離提供了契機。為了防止區域性金融風險集聚或者爆發，以及有效處置好區域性金融風險，地方政府宏觀性金融調控職能的行使部門與微觀性金融監管職能的行使部門必須要建立合理的、常態化的、制度化的協調和溝通機制。

（三）“金融辦”國有金融資產管理職能的剝離與轉化

地方性國有金融資產管理職能可謂是地方政府所承擔金融管理職能行使的核心內容之一。基于對地方性國有與非國有金融資產公平競爭、地方性國有金融資產保值增值、地方性金融組織或業態發展等因素的考量，地方政府國有金融資產管理職能之內部各項職能的性質及其關系有必要澄清，并且必須明確國有金融資產管理私權與公權屬性兼具的特征，因而有必要重點對履行地方性國有金融資產出資代表人職能的具有私權屬性的市場主體與履行對地方性國有金融資產出資代表人進行監管職能的具有公權屬性的國有金融資產監督管理主體予以明確而有效的分離，既不能讓地方性國有金融資產出資代表人因為是國家資金或政府資金的出資代表人而獲得優勝地位，也必須防止地方性國有金融資產出資代表人侵奪國有金融資產問題的發生。

地方政府的國有金融資產管理職能涵括了地方性國有金融資產出資代表人和對地方性國有金融資產出資代表人進行監管兩項職能。其中，地方性國有金融資產出資人是地方性國有金融資產出資代表人行使的是私權屬性“管人、管事、管資產”的股東權利，具體體現為出資人資產受益權、選擇管理者權和重大事項決策權三項內容；地方性國有金融資產出資代表人監管職能則是包括地方性國有金融發展規劃制定、地方性國有金融機構改革重組、監管政策制定與執行等金融管理職能。上海原“金融辦”不僅要履行地方性國有金融資產出資代表人的職責，意味著“金融辦”要像其他股東一樣從事金融資產的經營行為，同時還要以地方性國有金融資產出資代表人監管者的公權身份履行地方性國有金融資產出資代表人監管職責[36]，形成了“金融辦”“自己監管自己”的邏輯悖論。地方性國有金融資產出資代表人應以單純市場主體的身份參與到金融行業的競爭中來，以實現地方性國有金融資產的保值增值；地方性國有金融資產出資代表人的監管者則由地方性國有金融資產監督管理部門承擔，是對地方性國有金融資產出資代表人金融資產的經營行為進行監管，以防止地方性國有金融資產的流失或被侵奪。

職能的關系來看，地方性國有金融資產管理職能、地方政府宏觀性金融調控職能、地方政府微觀性金融監管職能各有自己的職能側重點與利益指向，這就決定了不能由一個政府職能部門或直屬機構單獨享有并行使，以防止一項職能的行使影響其他職能行使的效果。

地方性國有金融資產管理職能與地方政府宏觀性金融調控職能的關系。地方性國有金融資產管理職能本質上是為了實現地方性國有金融資產的“做大做強”與保值增值，國有金融資產在必要情況下可以用以抵御區域性金融風險，維護區域金融秩序的穩定；地方政府宏觀性金融調控職能主要是以轄區金融發展規劃、金融產業政策制定與實施、金融環境的凈化等方式來推動地方性金融組織或業態的市場化發展，中央貨幣政策等宏觀性金融政策的執行則是為了維護地區經濟金融的穩定發展。盡管在某一層面上地方性國有金融資產管理職能與地方政府宏觀性金融調控職能均有維護區域金融穩定的功能或作用，但地方政府在行使宏觀性金融調控職能時或許會為了地方性國有金融資產的“做大做強”而對與國有金融資產合作的民間資本進行控制或者直接進行侵食，以強化國有金融資產的競爭優勢或市場份額；或者是地方性國有金融資產管理職能的行使會影響到地方政府宏觀性金融調控職能行使的具體效果。

地方性國有金融資產管理職能與地方政府微觀性金融監管職能的關系。地方性國有金融資產管理職能本質上是為了實現地方性國有金融資產的“做大做強”與保值增值，而地方政府微觀性金融監管職能則主要是為了維護金融消費者的合法權益、防范區域性金融風險的爆發以及維護行政轄區金融秩序的穩定。在實踐中，地方性國有金融資產管理職能對地方政府的微觀性金融監管職能的行使形成沖擊或者是侵蝕。

為保證地方政府一般意義宏觀性金融管理職能的合理行使與管理有效性，地方性國有金融資產管理職能必須與地方政府宏觀性金融調控職能、微觀性金融監管職能予以分離，具體到制度安排，即是將“金融辦”的地方性國有金融資產管理職能予以剝離。上海最早于2009年將地方性國有金融資產的管理交由 “金融辦”享有并行使，“上海市國資委網站顯示，2016年6月2日舉行的市屬金融企業統一監管工作會議明確，企業國有資產監管關系從上海市金融辦調整至上海市國資委，這標志著上海市對市屬金融企業正式實施統一監管”[37]，此乃未來地方金融管理改革中地方國有金融資產管理機制逐步理順并回歸本位的關鍵一步。