推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的中國(guó)方案

徐邦友

摘要：近代以來(lái)，人類政治發(fā)展和制度建設(shè)的實(shí)踐，從制度理性視角看，就是國(guó)家制度和治理體系的理性化過(guò)程。制度理性化在不同國(guó)家有完全不同的政治實(shí)踐和制度表現(xiàn)。自改革開(kāi)放尤其是黨的十八大以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民探索創(chuàng)造出制度理性化的全新實(shí)踐形式，它具體表現(xiàn)為權(quán)威化、民主化、科學(xué)化、法治化、系統(tǒng)化、特色化和效能化七個(gè)方面;而我們獨(dú)具的歷史——社會(huì)——文化邏輯決定了我國(guó)制度理性化進(jìn)程中推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的行動(dòng)路徑，它們構(gòu)成了頗具特色的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之中國(guó)方案。

關(guān)鍵詞：制度理性;國(guó)家治理體系和治理能力;現(xiàn)代化;行動(dòng)路徑;中國(guó)方案

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1007-9092（2020）05-0011-008

近代以來(lái)，人類政治發(fā)展和制度建設(shè)，從制度理性視角看，其實(shí)就是國(guó)家制度和治理體系的理性化過(guò)程。各個(gè)國(guó)家由于歷史——社會(huì)——文化條件不同，其制度和治理體系理性化的實(shí)踐路徑和表現(xiàn)形式各不相同。新中國(guó)成立以來(lái)，我們就開(kāi)始了制度和治理體系理性化的實(shí)踐探索。改革開(kāi)放尤其是黨的十八大以來(lái)，制度理性化實(shí)踐有了重大突破，并朝著制度更加成熟更加定型的方向演變。十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），便是一個(gè)里程碑式的制度文獻(xiàn)。本文試圖從制度理性的學(xué)術(shù)視角觀察《決定》，力求對(duì)《決定》給出一種新的學(xué)術(shù)解讀。

一、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化：制度安排的理性化過(guò)程

制度是一個(gè)社會(huì)人與人之間交往合作、博弈競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則，它們是一些發(fā)現(xiàn)或設(shè)計(jì)的、形塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束，制度構(gòu)成了人們?cè)谡巍⑸鐣?huì)或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里開(kāi)展互動(dòng)活動(dòng)的有效激勵(lì)。對(duì)于一個(gè)國(guó)家或者社會(huì)而言，制度，是安邦定國(guó)之本，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展繁榮的關(guān)鍵條件和有力支撐，制度在一個(gè)國(guó)家和社會(huì)的有效治理中具有重要意義。

縱觀歷史和現(xiàn)實(shí)，一個(gè)國(guó)家的穩(wěn)定、發(fā)展、繁榮取決于三類基本條件：一是資源稟賦;二是技術(shù)條件;三是制度體系，其中，制度體系又起關(guān)鍵性作用。制度體系良好，治理有效，在一定程度上能夠克服資源稟賦和技術(shù)條件之不足，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展繁榮。工業(yè)革命之前，英國(guó)的資源稟賦和技術(shù)條件并不比西歐其他國(guó)家優(yōu)越，但，英國(guó)重視制度創(chuàng)新，率先建立一系列保護(hù)性和激勵(lì)性的社會(huì)制度安排如產(chǎn)權(quán)制度、專利制度、企業(yè)制度以及金融證券制度。從1688年到1800年，英國(guó)通過(guò)政治與法律的制度變革為即將到來(lái)的工業(yè)革命奠定了良好的制度基礎(chǔ)，社會(huì)形成了財(cái)富創(chuàng)造的激勵(lì)機(jī)制和社會(huì)財(cái)富的積累機(jī)制，人們的創(chuàng)業(yè)激情被充分點(diǎn)燃，技術(shù)創(chuàng)新層出不窮，發(fā)展所需資本通過(guò)信用制度、銀行制度和股份公司迅速集聚起來(lái)，“社會(huì)上一切可用的、甚至可能的、尚未積極發(fā)揮作用的資本交給產(chǎn)業(yè)資本家和商業(yè)資本家支配”，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大引擎，社會(huì)財(cái)富就在資本的聚變和裂變中快速增長(zhǎng)，猶如滾雪球一樣越滾越大、越滾越多。此種增長(zhǎng)是如此之快，竟然“在不到一百年的階級(jí)統(tǒng)治中所創(chuàng)造的生產(chǎn)力比過(guò)去一切世代創(chuàng)造的全部生產(chǎn)力還要多，還要大”。相反，如果制度體系陳舊落后，國(guó)家治理失效，則優(yōu)越的資源稟賦和先進(jìn)的技術(shù)條件也得不到充分利用，社會(huì)處于“富饒的貧困”狀態(tài)。近代史上法國(guó)和西班牙可謂是制度不良遲滯甚至障礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的典型案例。

制度和治理體系對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的決定性影響在第三世界國(guó)家也有充分體現(xiàn)。這些國(guó)家或者長(zhǎng)期處于貧困狀態(tài)，或者雖然一度也有過(guò)發(fā)展，但旋踵之間又陷于停滯或倒退，究其深層原因即在于國(guó)家不重視法治建設(shè)，整個(gè)國(guó)家缺乏一套保護(hù)產(chǎn)權(quán)和激勵(lì)創(chuàng)業(yè)的法律體系，人們創(chuàng)業(yè)激情不足，小富即安，未富先奢，資源或資產(chǎn)不能成功轉(zhuǎn)化為資本，且得不到法律制度健全保護(hù)，社會(huì)財(cái)富處于“創(chuàng)造——?dú)纭賱?chuàng)造——再毀滅”的無(wú)盡循環(huán)之中。

制度和治理體系對(duì)一國(guó)穩(wěn)定發(fā)展繁榮之所以如此重要，是因?yàn)閮?yōu)良的制度和治理體系具有四大功能：一是穩(wěn)定預(yù)期，使人們對(duì)未來(lái)有信心;二是持續(xù)激勵(lì)，使人們對(duì)創(chuàng)業(yè)有干勁;三是增強(qiáng)信任，使人們對(duì)合作有熱情;四是可靠保護(hù)，使人們免于恐懼而專注于事業(yè)。在一個(gè)優(yōu)良的制度框架和治理體系內(nèi)，社會(huì)資源能夠自由流動(dòng)，并在流動(dòng)當(dāng)中得到最優(yōu)化配置，社會(huì)合作的三維空間（長(zhǎng)度、寬度和深度）得以擴(kuò)大，從而獲得更多的稀缺機(jī)會(huì)資源;社會(huì)創(chuàng)新創(chuàng)造的源泉充分涌流，新技術(shù)、新工藝、新產(chǎn)品、新組織形式層出不窮，整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)處于現(xiàn)實(shí)條件所支持的最大可能性邊界上;最后，社會(huì)創(chuàng)造的最大化價(jià)值物得到公平合理的分配，每一個(gè)人得到與其提供給他人之產(chǎn)品服務(wù)價(jià)值相對(duì)應(yīng)的報(bào)酬，社會(huì)利益差距局限于對(duì)生產(chǎn)發(fā)展最有效率與對(duì)社會(huì)和諧最有助益的限度之內(nèi)。伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展繁榮，文化教育、科學(xué)藝術(shù)、人文道德也會(huì)出現(xiàn)不同程度的進(jìn)步，整個(gè)社會(huì)的文明素質(zhì)和道德境界日見(jiàn)提高。

鑒于制度安排對(duì)于一國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要性，世界各國(guó)無(wú)不追求更優(yōu)良的制度安排。近代以來(lái)，人類政治發(fā)展和制度建設(shè)的實(shí)踐，從制度理性視角看，其實(shí)就是國(guó)家制度和治理體系的理性化過(guò)程，人們重視國(guó)家政治生活和公共事務(wù)治理中的理性原則，政治與治理的理性程度也日益提高，時(shí)至今日，理性主義已然成了一切應(yīng)受尊重的政治的風(fēng)格標(biāo)準(zhǔn)。這里，所謂制度理性，意指制度實(shí)現(xiàn)其意圖的合理性規(guī)定，它包括邏輯理性、實(shí)踐理性和價(jià)值理性三個(gè)方面。

制度和治理體系的邏輯理性是指該制度和治理體系涵義確定，傳遞信號(hào)清晰明確，制度或者規(guī)則相互之間協(xié)調(diào)一致、相互支持、互為行動(dòng)條件，整個(gè)制度和治理體系猶如一架精密鐘表機(jī)械，精確協(xié)調(diào)有效運(yùn)行。上下之間如身使臂，如臂使指，橫向之間相互耦合默契協(xié)同，制度和治理體系呈現(xiàn)高度整體性。邏輯理性雖非至善，但亦是制度之善。

制度和治理體系的實(shí)踐理性是指該制度和治理體系在目的和手段之間具有最緊密的邏輯關(guān)聯(lián)，任何一個(gè)環(huán)節(jié)上的制度安排都是人們實(shí)現(xiàn)其目的的有效手段，由此，構(gòu)成一個(gè)完整的手段目的鏈，并層層傳導(dǎo)，直至最終目的的實(shí)現(xiàn)。就手段的合目的性而言，“實(shí)踐理性的任務(wù)在于指示行為應(yīng)該如此的規(guī)律”，它包括兩個(gè)方面，一是制度具有可操作性、可實(shí)施性和可實(shí)現(xiàn)性;二是制度具有合目的性。制度作為一種實(shí)現(xiàn)目的的理性工具手段，其適當(dāng)性必須依賴于它的合目的性，必須能夠有效達(dá)成遵循制度規(guī)則的人所預(yù)期的目的。在實(shí)踐理性看來(lái)，“未達(dá)到其目標(biāo)的規(guī)則不可能永久地證明其存在是合理的。”制度設(shè)計(jì)和制度建設(shè)必須考慮其實(shí)踐理性，這是一項(xiàng)極為重要的工作，是制度設(shè)計(jì)者和建設(shè)者應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的職責(zé)，誠(chéng)如波斯納所言：“我們有責(zé)任考慮并且估量立法的目的以及達(dá)到目的的手段，實(shí)踐理性比邏輯這個(gè)術(shù)語(yǔ)更接近法律事業(yè)的中心。”

邏輯理性和實(shí)踐理性屬于工具理性，僅此并不能達(dá)成良法善治，還必須賦有價(jià)值理性。所謂制度和治理體系的價(jià)值理性，是指該制度和治理體系促進(jìn)并實(shí)現(xiàn)人的自由全面發(fā)展，促進(jìn)并實(shí)現(xiàn)人類所公認(rèn)的公平正義之價(jià)值，促進(jìn)并實(shí)現(xiàn)人類福祉。價(jià)值理性屬于實(shí)質(zhì)合理性范疇，是邏輯理性和實(shí)踐理性賴以具有價(jià)值的根本或基礎(chǔ)。一套制度和治理體系如果不具備價(jià)值理性，那么，其邏輯理性和實(shí)踐理性就從根本上失去了意義，縱然有充足的邏輯理性和實(shí)踐理性，亦難歸人良法善治之列。二戰(zhàn)時(shí)期法西斯德國(guó)的制度和治理體系尤其它的法制體系也許并不缺乏邏輯理性和實(shí)踐理性，但因其缺乏價(jià)值理性，終歸暴政苛政之列。

二、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化：制度安排理性化的七個(gè)維度

中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)重視制度和治理體系的理性化，并在長(zhǎng)期實(shí)踐中積累非常豐富的制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平為核心的黨中央全面推進(jìn)制度理性化的創(chuàng)造性實(shí)踐，國(guó)家制度和治理體系的理性化呈現(xiàn)蹄急步穩(wěn)勇毅篤行之態(tài)。從改革開(kāi)放尤其是黨的十八大以來(lái)的政治實(shí)踐看，當(dāng)下中國(guó)制度和治理體系理性化主要表現(xiàn)為權(quán)威化、民主化、科學(xué)化、法治化、系統(tǒng)化、特色化和效能化七個(gè)價(jià)值維度，其中，權(quán)威化是前提基礎(chǔ)，民主化、科學(xué)化、法治化、系統(tǒng)化和特色化是本體內(nèi)容，效能化是制度建設(shè)的直接目的追求，它們相互激蕩共同匯聚成國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史洪流。

1.制度和治理體系的權(quán)威化

暴風(fēng)驟雨的革命斗爭(zhēng)需要權(quán)威，和平理性的社會(huì)建設(shè)也需要權(quán)威。所謂權(quán)威，就是合法化的高強(qiáng)度的權(quán)力，或者說(shuō)是一種“有權(quán)利的權(quán)力”。它是任何一個(gè)社會(huì)都不可或缺的力量。恩格斯針對(duì)工人運(yùn)動(dòng)中那種盲目反對(duì)一切權(quán)威的現(xiàn)象，專門寫過(guò)一篇重要文章《論權(quán)威》，充分肯定權(quán)威在政治社會(huì)生活中的地位和作用。此后，列寧、斯大林、毛澤東都始終堅(jiān)持權(quán)威原則;改革開(kāi)放總設(shè)計(jì)師鄧小平在1989年前后也曾多次強(qiáng)調(diào)“中央要有權(quán)威”，認(rèn)為這是改革開(kāi)放和社會(huì)主義建設(shè)的必備條件。

當(dāng)今世界，我們正經(jīng)歷百年未有之大變局，中華民族也正處于偉大復(fù)興關(guān)鍵期，面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)前所未有，面臨的責(zé)任壓力前所未有。在此歷史大背景下，我們必須要有高度的權(quán)威，如黨的權(quán)威、黨中央的權(quán)威、黨中央核心的權(quán)威以及憲法法律的權(quán)威。這是一種復(fù)合型現(xiàn)代權(quán)威，是一個(gè)超大規(guī)模社會(huì)主義國(guó)家型構(gòu)良善公共秩序的必要前提條件。

制度和治理體系權(quán)威化遵循兩條邏輯路徑：一是權(quán)威的制度化，即通過(guò)制度建設(shè)來(lái)鞏固、維護(hù)和強(qiáng)化黨的權(quán)威、黨中央的權(quán)威和黨中央核心的權(quán)威，使權(quán)威不受個(gè)人因素和代際更替的影響。比如《決定》要求完善堅(jiān)定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度，堅(jiān)決把維護(hù)習(xí)近平總書記黨中央核心、全黨的核心地位落到實(shí)處。二是制度的權(quán)威化。制度是一極具剛性的規(guī)定，是不能觸碰的紅線，不能突破的底線，是“帶電的高壓線”，“誰(shuí)違反制度就要給誰(shuí)最嚴(yán)厲的處罰。”有制度而不執(zhí)行，其所維護(hù)的權(quán)威也會(huì)受到損害。通過(guò)權(quán)威的制度化和制度的權(quán)威化，牢牢樹(shù)立國(guó)家制度和治理體系的權(quán)威性。

2.制度和治理體系的民主化

民主是一種和平理性的公共選擇方法。民主是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是中國(guó)共產(chǎn)黨為之奮斗終生的目標(biāo)。社會(huì)主義民主是億萬(wàn)人民可以真實(shí)享有的全過(guò)程民主，它不僅存在于選舉環(huán)節(jié)，而且延續(xù)到管理、決策、監(jiān)督等后續(xù)各環(huán)節(jié)。因此，就其本質(zhì)而論，它要比資本主義民主高出千百萬(wàn)倍。

然而，社會(huì)主義民主本質(zhì)上的優(yōu)越性必須通過(guò)系統(tǒng)健全的制度和體制機(jī)制才能得到實(shí)現(xiàn)，或者說(shuō)，實(shí)質(zhì)民主必須轉(zhuǎn)化成程序民主，才能成為人民切實(shí)可以享有的政治生活。就此意義而論，發(fā)展民主，切實(shí)提高制度和治理體系的民主化程度“是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義”。從我國(guó)政治發(fā)展實(shí)踐看，推進(jìn)實(shí)質(zhì)民主制度化為程序民主，實(shí)現(xiàn)制度和治理體系的民主化遵循著三個(gè)基本路徑：

一是保障的路徑，即將民主制度化和法律化，用制度和法律保障人民的民主權(quán)利，使其得以可靠持久的實(shí)現(xiàn)。在此方面，《決定》要求通過(guò)完善制度保證人民在國(guó)家治理中的主體地位;要求切實(shí)保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán);明確要求“支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，保證各級(jí)人大都由民主選舉產(chǎn)生、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，保證各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)都由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督，確保人民依法通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)，管理社會(huì)事務(wù)”。

二是規(guī)范的路徑，即構(gòu)建民主運(yùn)行的法治框架，讓民主在法治的軌道上運(yùn)行。民主是一個(gè)“好東西”，但這需要法治的制度框架作為前提條件。“沒(méi)有法治的民主，是無(wú)政府的民主，就是‘文化大革命式的‘大民主”。人類歷史告訴我們，一個(gè)國(guó)家只有當(dāng)其有良好的法治框架，且人們熟知法治的各種傳統(tǒng)時(shí)，才能成功地運(yùn)作并維續(xù)民主的統(tǒng)治機(jī)制。改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)主義民主始終與法治相伴而行，從而有效地發(fā)揮了其內(nèi)在具有的積極建設(shè)性作用。黨的十九屆四中全會(huì)繼續(xù)沿著這一路徑推進(jìn)民主的制度建設(shè)。《決定》要求“支持和保證人大依法行使職權(quán)，要求依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督;要求著力推進(jìn)基層民主制度化、規(guī)范化和程序化;要求引導(dǎo)全體人民做社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺(jué)遵守者和堅(jiān)定捍衛(wèi)者”，在法治的軌道上行使自由、維護(hù)權(quán)利、履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任。

三是擴(kuò)大的路徑。社會(huì)主義民主是不斷生長(zhǎng)著的民主，它要隨著生產(chǎn)力的發(fā)展、人民教育水平的提高、社會(huì)環(huán)境的改善而不斷擴(kuò)大其適用范圍，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是適用民主決策、民主管理、民主協(xié)商和民主監(jiān)督的事務(wù)范圍不斷擴(kuò)大;二是參與民主決策、民主管理、民主協(xié)商和民主監(jiān)督的利益主體越來(lái)越多。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)民主范圍不斷擴(kuò)大，越來(lái)越多的公共事務(wù)納入民主議程，越來(lái)越多的利益主體通過(guò)各種形式和途徑參與政治與治理，公民的政治效能感日見(jiàn)增強(qiáng)。《決定》在擴(kuò)大民主上也有許多亮點(diǎn)，比如“要求豐富民主形式，拓寬民主渠道;要求適當(dāng)增加基層人大代表數(shù)量;要求統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)協(xié)商，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”。

3.制度和治理體系的科學(xué)化

科學(xué)是一種理性的知識(shí)體系。近代以來(lái)，社會(huì)變遷的理性化趨勢(shì)，首先表現(xiàn)為科學(xué)化。韋伯說(shuō)：“科學(xué)的進(jìn)步是理智化過(guò)程的一部分，當(dāng)然也是最重要的一部分。”科學(xué)成了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力，成了當(dāng)今時(shí)代的標(biāo)志。政治領(lǐng)域的理性化亦表現(xiàn)為政治生活的科學(xué)化，而其中一個(gè)重要方面就是將國(guó)家治理建基于科學(xué)的制度和治理體系之上。中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持實(shí)事求是的科學(xué)原則，一直致力于國(guó)家制度和治理體系的科學(xué)化。毛澤東的《論十大關(guān)系》、鄧小平的《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革》都志在探索科學(xué)的制度和治理體系。然而，我們有一些具體制度安排貌似科學(xué)，然就科學(xué)本義而言，恰恰是最不科學(xué)的。有鑒于此，黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平為核心的黨中央以科學(xué)精神推進(jìn)國(guó)家制度和治理體系科學(xué)化，并就建立更加科學(xué)的制度和治理體系進(jìn)行深思熟慮的謀劃與設(shè)計(jì)，科學(xué)執(zhí)政、科學(xué)立法、科學(xué)管理全面展開(kāi)。《決定》中所列舉的“13個(gè)堅(jiān)持和完善”都有追求制度和治理體系科學(xué)化的意涵。而就其內(nèi)容來(lái)看，大致包括制度的科學(xué)化、結(jié)構(gòu)的科學(xué)化、人員的科學(xué)化和技術(shù)的科學(xué)化四個(gè)方面，以科學(xué)的制度體系、組織結(jié)構(gòu)、人員隊(duì)伍和技術(shù)手段如大數(shù)據(jù)、人工智能來(lái)實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、科學(xué)立法和科學(xué)治理，而它的治理形態(tài)便是一些省份實(shí)踐探索中初露端倪的“整體智治”。

4.制度和治理體系的法治化

法是人類理性的聲音，是人類普遍正義的理性表達(dá)。法律主治的政治與治理，即為法治。近代以來(lái)，無(wú)論何處，以促進(jìn)理性化國(guó)家為發(fā)展方向的政治革命與制度變革，都與法治化邏輯相關(guān);而一些國(guó)家的痛苦經(jīng)歷告訴我們：一個(gè)民族如果沒(méi)有法治，任何人都可能成為權(quán)力的犧牲品，絕無(wú)例外。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)國(guó)家政治生活和治理體系亦朝著法治化方向不斷前進(jìn)，法治已然成為國(guó)家治理的基本形態(tài)，成為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方式。這一歷史進(jìn)程在十八大以后呈明顯加快趨勢(shì)，法治日益成為國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托，法治體系也已成為國(guó)家治理體系的骨干工程，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，一個(gè)重要方面就是進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的法治化。有鑒于此，黨的十八屆四中全會(huì)專題研究和部署全面推進(jìn)依法治國(guó)，通過(guò)了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，提出了180多項(xiàng)重要改革舉措，涉及利益關(guān)系和權(quán)力格局的深刻調(diào)整，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系法治化具有重大意義。十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》也要求“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”，提高黨依法執(zhí)政、政府依法治國(guó)、各類利益主體依法行使權(quán)利的能力和水平，具體內(nèi)容包括“健全保證憲法全面實(shí)施的體制機(jī)制、完善立法體制機(jī)制、健全社會(huì)公平正義法治保障制度、加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督”四個(gè)方面。這四個(gè)方面集中著力于對(duì)公共權(quán)力的規(guī)則控制和對(duì)公民權(quán)利的法律保護(hù)，既涉及法治的實(shí)體制度，更多涉及法治的程序制度，而正是各類正當(dāng)法律程序制度的不斷健全和完善，標(biāo)志著法治建設(shè)的巨大進(jìn)步，也標(biāo)志著國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

5.制度和治理體系的系統(tǒng)化

系統(tǒng)化是一種理性的活動(dòng)，是時(shí)代無(wú)限迫切的要求。人類社會(huì)的制度實(shí)踐表明，法律、規(guī)則和制度，當(dāng)它們相互銜接、相互協(xié)調(diào)、相互支撐、互為行動(dòng)條件，形成一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)猶如一架復(fù)雜精密的機(jī)器時(shí)，才能確保每一個(gè)單項(xiàng)法律、規(guī)則和制度的實(shí)施，整個(gè)制度和治理體系的社會(huì)效能也才可能最大化，如果“那些制度各各分裂，決不會(huì)存在，也不能推行”。因此，系統(tǒng)化是一個(gè)國(guó)家制度和治理體系理性化的一個(gè)重要維度，制度和治理體系的系統(tǒng)化程度，從一個(gè)側(cè)面標(biāo)示出制度和治理體系的質(zhì)量。黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》著眼于制度和治理體系的系統(tǒng)化，詳細(xì)列舉了堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度的13個(gè)基本方面，其中每一個(gè)方面又包含著大量的制度與體制機(jī)制，有總有分，有綱有目，協(xié)同耦合，體現(xiàn)出強(qiáng)大的邏輯理性。

6.制度和治理體系的特色化

制度隨時(shí)空而適應(yīng)，“沒(méi)有一種政府形式適宜于一切國(guó)家”，端賴于各國(guó)人民的獨(dú)特創(chuàng)造。建國(guó)之初，毛主席對(duì)蘇聯(lián)的規(guī)章制度就主張“擇其合乎中國(guó)國(guó)情者用，不合適者不用”。改革開(kāi)放后，鄧小平致力于探索中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系。

習(xí)近平總書記同樣非常注重制度和治理體系的特色化。他在浙江工作期間，就曾經(jīng)講過(guò)：各個(gè)國(guó)家的制度和法治體系各不相同，同屬英美法系的英國(guó)和美國(guó)，制度和法治體系就不一樣。擔(dān)任總書記之后，習(xí)近平更是強(qiáng)調(diào)從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義道路，突出國(guó)家制度和治理體系的中國(guó)特色、時(shí)代特色和實(shí)踐特色。他指出：“我們要學(xué)習(xí)借鑒世界上優(yōu)秀的法治文明成果。但是，學(xué)習(xí)借鑒并不等于是簡(jiǎn)單的拿來(lái)主義，必須堅(jiān)持以我為主、為我所用，認(rèn)真鑒別、合理吸收，不能搞‘全盤西化，不能搞‘全面移植，不能照搬照抄。”我們要看到，西方國(guó)家的制度和治理體系是其人民在現(xiàn)實(shí)條件約束下對(duì)制度理性化的探索、實(shí)踐，是制度文明的一種類型，但絕不是制度和治理體系理性化的標(biāo)準(zhǔn)和模特。我們不能也沒(méi)有必要把它當(dāng)作標(biāo)準(zhǔn)模特自覺(jué)或不自覺(jué)地與之對(duì)照比對(duì)。它們的有益成份誠(chéng)然可以學(xué)習(xí)借鑒，但更需要我們自己立足于現(xiàn)有國(guó)情進(jìn)行本土化創(chuàng)造，這是時(shí)代賦予我們的使命，也是中國(guó)人民對(duì)人類文明應(yīng)當(dāng)作出的貢獻(xiàn)。自建國(guó)以來(lái)，我們黨就致力于探索建立具有鮮明中國(guó)特色的制度和治理體系，并取得顯著成就。十八大以后，以習(xí)近平為核心的黨中央更是追求制度和治理體系的特色化，黨的十九屆四中全會(huì)就是沿著制度和治理體系特色化的思路進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和安排，把“中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”確立為中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)和國(guó)家治理體系上的最大特色。此外，在人民當(dāng)家作主、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)多黨合作和政治協(xié)商、集中力量辦大事、基層群眾自治、民族區(qū)域自治、社會(huì)主義法治體系以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)、外交關(guān)系以及黨和國(guó)家監(jiān)督體系等方面，《決定》也都努力追求制度和治理體系的中國(guó)特色、時(shí)代特色和實(shí)踐特色。

7.制度和治理體系的效能化

制度和治理體系效能化是制度安排理性化的實(shí)踐示標(biāo)和邏輯歸宿，旨在解決治理有效性問(wèn)題。我們黨自延安時(shí)期即致力追求制度和治理體系效能化。改革開(kāi)放以來(lái)，精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能始終是我國(guó)黨政機(jī)關(guān)組織變革的行動(dòng)原則。十八大之后，以習(xí)近平為核心的黨中央更加注重提高制度和治理體系效能，并就如何判斷和評(píng)價(jià)制度和治理體系效能提出了“八個(gè)能否”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。《決定》充分體現(xiàn)了習(xí)近平關(guān)于制度和治理體系效能的思想，把制度和治理體系效能化作為一條貫穿始終的重要邏輯線索，體現(xiàn)了我們對(duì)制度和治理體系之實(shí)踐理性——以正確正當(dāng)之手段追求現(xiàn)實(shí)妥適之目標(biāo)并效率最大化地達(dá)成目標(biāo)——的追求。我們縱觀《決定》全文，效率、效能、高效都是高頻詞匯，在論述各個(gè)方面制度安排時(shí)都曾多次出現(xiàn)，尤其是，《決定》要求把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能，足以見(jiàn)得，制度和治理體系效能化，也是堅(jiān)持完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要維度。為了把我們的制度優(yōu)勢(shì)切實(shí)轉(zhuǎn)化為治理效能，實(shí)現(xiàn)制度和治理體系效能化，《決定》要求增強(qiáng)制度的確定力、執(zhí)行力、拘束力、公信力和整合力，提高制度的權(quán)威性，增強(qiáng)干部群眾尤其是高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的制度意識(shí)和維護(hù)制度、執(zhí)行制度、嚴(yán)格按制度辦事的理性自覺(jué)，讓各方面的制度發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”，從而最大化制度和治理體系的整體效能。

三、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化：制度安排理性化的行動(dòng)路徑

中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家制度和治理體系是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期探索實(shí)踐創(chuàng)造出來(lái)，是在長(zhǎng)期的革命、建設(shè)和改革開(kāi)放歷史進(jìn)程中經(jīng)歷長(zhǎng)時(shí)間的公共選擇和實(shí)踐檢驗(yàn)而逐漸成型的。它植根于優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，立足于社會(huì)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，符合國(guó)情、契合民心，充滿人民性、科學(xué)性、開(kāi)放性、革命性、實(shí)踐性，具有多方面的顯著優(yōu)勢(shì)和鮮明中國(guó)特色。然而，從制度更加成熟和更加定型角度看，我們的制度和治理體系還需經(jīng)歷一個(gè)歷史過(guò)程。如何沿著制度理性化的七個(gè)維度，有效推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是我們面臨的重大挑戰(zhàn)。

1.始終堅(jiān)持正確方向，進(jìn)一步明確現(xiàn)代指向

現(xiàn)代政治文明的諸多價(jià)值如自由平等民主法治，在共相背后都暗涵著不同的政治邏輯。習(xí)近平指出：“法治當(dāng)中有政治，沒(méi)有脫離政治的法治。……每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當(dāng)中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場(chǎng)。”因此，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，總是邏輯地內(nèi)置于國(guó)家政治生活的總體歷史進(jìn)程。我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政治大方向，在堅(jiān)持、發(fā)展和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度的大歷史、大邏輯、大框架中推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并通過(guò)相對(duì)具體層面的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化促進(jìn)制度類型和文明類型層面上中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加成熟更加定型，為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會(huì)和諧穩(wěn)定、為國(guó)家長(zhǎng)治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系，為人類貢獻(xiàn)新型制度文明。

2.繼續(xù)放大制度優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步彰顯中國(guó)特色

從制度比較角度看，一種被實(shí)踐證明是成功的制度體系，都具有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和特色。無(wú)優(yōu)勢(shì)則不能在制度競(jìng)爭(zhēng)中勝出，無(wú)特色也難以在具體情境中有效運(yùn)行。因此，制度建設(shè)必須專注于放大制度優(yōu)勢(shì)和彰顯本國(guó)特色這兩個(gè)方面。十九屆四中全會(huì)全面準(zhǔn)確概括了我國(guó)現(xiàn)行制度和國(guó)家治理體系的13個(gè)顯著優(yōu)勢(shì)和諸多鮮明特色，如以多元復(fù)合的民主制度實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主;以集中力量辦大事的舉國(guó)體制實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展;以單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)和民族區(qū)域自治制度實(shí)現(xiàn)超大規(guī)模多民族國(guó)家的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一;以中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度實(shí)現(xiàn)最大化效率價(jià)值與體現(xiàn)分配正義的公平價(jià)值;以中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明制度初步實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共存。今后，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是要繼續(xù)放大制度優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步彰顯中國(guó)特色，把優(yōu)勢(shì)做大做強(qiáng)，把特色做明做亮。

3.著眼于健全治理體系，著力于強(qiáng)化治理能力

治理體系和治理能力相關(guān)而有別。“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成，單靠哪一個(gè)治理國(guó)家都不行。”國(guó)家治理體系是政治共同體有效形成良善公共秩序所賴以為據(jù)的眾多治理要素之有機(jī)總和，其中涉及治理主體及相互關(guān)系、治理制度安排、治理結(jié)構(gòu)形態(tài)、治理程序設(shè)定、治理責(zé)任歸屬等要素;而治理能力則包括兩個(gè)層面：一是指制度的確定力、執(zhí)行力、拘束力、整合力和公信力;二是指治理體系中的各類主體（組織和個(gè)人）內(nèi)在具有的知識(shí)學(xué)習(xí)能力、依法處置能力、局勢(shì)把控能力、風(fēng)險(xiǎn)防范與化解能力以及創(chuàng)新求變能力等。一般來(lái)說(shuō)，治理體系從根本上決定了治理能力，治理體系越健全，治理能力越強(qiáng)。因?yàn)橹贫仍酵晟疲瑖?guó)家更具有相對(duì)自主性，自組織能力和自運(yùn)行能力越強(qiáng)，政府權(quán)力行為越有可預(yù)見(jiàn)性和公信力，民眾也更愿意支持政府，政府從社會(huì)中提取資源的能力和向社會(huì)輸送政策產(chǎn)品的能力越強(qiáng)。民主法治國(guó)家相對(duì)于專制獨(dú)裁國(guó)家治理能力往往更強(qiáng)，就緣于民主法治國(guó)家健全完善的制度和治理體系。當(dāng)然，制度和治理體系健全完善也不會(huì)自動(dòng)全面帶來(lái)強(qiáng)大的治理能力，尤其是后一類治理能力，更需要治理主體的努力修為和鍛煉錘煉，如此，制度和治理體系內(nèi)在具有的優(yōu)勢(shì)才能得到充分發(fā)揮，也才能切實(shí)提高國(guó)家治理的整體效能。可見(jiàn)，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就必須著眼于健全治理體系、著力于強(qiáng)化治理能力，兩相匹配，方能有效治理國(guó)家與社會(huì)。

4.精心培植制度根本，用心改革有破有立

人類總是在歷史地繼承下來(lái)的諸多條件下進(jìn)行創(chuàng)造，制度變革也始終在一給定的價(jià)值框架內(nèi)行進(jìn)，其中有變亦有不變;以理性憑空構(gòu)設(shè)一個(gè)完美無(wú)缺的制度體系，是一種烏托邦幻想。哈耶克指出：“在我們力圖改善文明這個(gè)整體的種種努力中，我們必須始終在一個(gè)給定的整體中進(jìn)行工作，旨在點(diǎn)滴的建設(shè)，而不是全盤的建構(gòu)。”堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須遵循此一規(guī)律。我們一方面要精心培植實(shí)踐已經(jīng)充分證明是優(yōu)越的制度根本，維護(hù)那個(gè)我們的先輩傳承下來(lái)的價(jià)值框架和制度框架，另一方面，又要嚴(yán)格根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件約束選擇改革的突破口和制度建設(shè)的著力點(diǎn)、生長(zhǎng)點(diǎn)，積極創(chuàng)造條件促進(jìn)制度和治理體系的適應(yīng)性調(diào)整和內(nèi)生性演化。在不變中尋求制度和治理體系的適應(yīng)性變化，此為制度變遷之道。

5.鼓勵(lì)基層大膽探索，落實(shí)頂層科學(xué)設(shè)計(jì)

任何一種成熟的制度體系，都是長(zhǎng)期適應(yīng)性進(jìn)化的結(jié)果，其中，每一代人都為制度適應(yīng)性進(jìn)化作出了當(dāng)時(shí)條件和社會(huì)心智水平所允許的最大化貢獻(xiàn)，這種貢獻(xiàn)既來(lái)自領(lǐng)袖人物的卓越智慧設(shè)計(jì)，更來(lái)自蕓蕓眾生在各自所遭遇的問(wèn)題界面上作出的探索實(shí)踐，而且前者還必須以后者為基礎(chǔ)。僅此而論，制度變革實(shí)為基層探索和頂層設(shè)計(jì)不斷互動(dòng)的過(guò)程。在此過(guò)程中，我們要一如既往地鼓勵(lì)基層大膽探索，注意激發(fā)基層干部和群眾的制度企業(yè)家意識(shí)，在現(xiàn)有制度和治理體系中發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題和改進(jìn)契機(jī)。另一方面，在改革開(kāi)放40年后的今天，我們對(duì)改革開(kāi)放規(guī)律、社會(huì)主義制度建設(shè)規(guī)律都有了較多認(rèn)識(shí)，更有了作為這種認(rèn)識(shí)之理論結(jié)晶的習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想。在此情況下，我們對(duì)一些看準(zhǔn)了的重大改革完全有能力進(jìn)行宏觀謀劃和頂層設(shè)計(jì)，為全局性改革提供一套系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性方案。十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》就是以習(xí)近平為核心的黨中央集全黨全民智慧對(duì)未來(lái)30年如何推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化所作的科學(xué)頂層設(shè)計(jì)。我們必須以高度的政治自覺(jué)和積極有為的行動(dòng)努力保證貫徹落實(shí)。

四、討論和結(jié)論

近代以來(lái)，人類政治發(fā)展和制度建設(shè)，就其實(shí)質(zhì)而言，是一個(gè)制度安排的理性化過(guò)程。但由于不同的歷史、社會(huì)、文化條件，各個(gè)國(guó)家制度安排理性化的道路選擇和行動(dòng)方案各不相同。英國(guó)以一種“舊瓶裝新酒”的漸進(jìn)改革方案實(shí)現(xiàn)了制度安排理性化和治理體系現(xiàn)代化;美國(guó)的制度安排理性化和治理體系現(xiàn)代化則有“實(shí)踐探索與理性建構(gòu)兼而有之”的特點(diǎn)，《五月花號(hào)公約》《弗吉尼亞權(quán)利法案》《獨(dú)立宣言》《葛底斯堡演說(shuō)》《爐邊談話》、重大違憲審查司法案例以及前后共計(jì)27個(gè)憲法修正案等震鑠古今的經(jīng)典文獻(xiàn)，便是這種實(shí)踐探索和理性建構(gòu)的記載和體現(xiàn);而熱情浪漫的法國(guó)人則以理性建構(gòu)主義的思維方式和政治激進(jìn)主義的行為傾向追求著理想中的國(guó)家制度和治理體系。從1789年大革命到1958年戴高樂(lè)憲法改革，法國(guó)的制度和治理體系變革充滿了反復(fù)和動(dòng)蕩，歷程之漫長(zhǎng)、道路之坎坷、制度形式反差之巨大為其他國(guó)家所未見(jiàn)，并因此而影響了法國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家綜合國(guó)力。日本、印度等國(guó)在外部勢(shì)力影響甚至支配下實(shí)現(xiàn)國(guó)家制度和治理體系現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，其制度和治理體系呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的殖民性和依附性。俄羅斯在“蘇東劇變”之后因失去共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)而迷失了制度演變的方向，國(guó)家也變成了一個(gè)“泥足巨人”，國(guó)民生產(chǎn)總值只相當(dāng)于一個(gè)廣東省。墨西哥、菲律賓等第三世界國(guó)家則試圖簡(jiǎn)單照搬發(fā)達(dá)國(guó)家，通過(guò)制度模仿和治理體系移植實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，但并未取得成功。

中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)科學(xué)的理性主義者，它洞曉人類政治文明發(fā)展規(guī)律和現(xiàn)代政治文明發(fā)展趨勢(shì)，體察人民群眾對(duì)美好幸福生活的向往，以最開(kāi)放的胸懷擁抱人類一切優(yōu)秀文化成果，并從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，創(chuàng)造性地開(kāi)辟了一條中國(guó)特色的政治發(fā)展和制度建設(shè)道路，其中，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)三者有機(jī)統(tǒng)一，是這條政治發(fā)展道路和制度建設(shè)模式的基本框架結(jié)構(gòu)，由此形成了“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下基于實(shí)踐探索和內(nèi)生性演化的制度創(chuàng)新與創(chuàng)造”這一國(guó)家制度和治理體系現(xiàn)代化的中國(guó)方案，它體現(xiàn)了理論與實(shí)踐、邏輯與經(jīng)驗(yàn)的統(tǒng)一。七十年以來(lái)，我們正是沿著這條政治發(fā)展和制度建設(shè)之路構(gòu)建了國(guó)家制度和治理體系的基本框架。今天，面對(duì)更加充滿不確定性的豐富多彩世界，面對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，我們既應(yīng)有制度自信，防止制度學(xué)習(xí)借鑒上的“虹吸效應(yīng)”，亦應(yīng)有制度建設(shè)的戰(zhàn)略耐心，切實(shí)施行經(jīng)過(guò)幾代人艱苦努力終于探索成功的推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的中國(guó)方案，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)提供健全可靠的制度保障。

（責(zé)任編輯：徐東濤）