粵港澳大灣區法律制度創新探索

秦春花 王建萍 王賢 楊勝朝

摘要粵港澳大灣區建設已經進入白熱化狀態，混合多元治理模式已現雛形，但各方利益爭端也已日漸顯現，為大灣區發展埋下了不安定的伏筆。本文認為借鑒WTO模式，構建混合多元粵港澳大灣區治理模式，重點建立爭端解決機制，及時協調平衡各種利益關系，實現各方利益最大化，引導大灣區和諧健康發展。

關鍵詞機關爭端解決機制 專門委員 會專家小組 上訴機構

粵港澳大灣區的大政方針已定，中共中央、國務院公布的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，把粵港澳大灣區建設的宏偉的藍圖做了非常詳盡的描述，但目前發展中面臨的實際問題是：一國、二制、三種法域，要把這么復雜的區域建設好，實現穩定協調發展，不是一件簡單的事情。即要做到保障一個國家的統一性，又要協調好大灣區內各種政治勢力、經濟勢力、中立團體以及各地方政府還有普通老百姓的利益和訴求，還要適當兼顧到各區域內不同的理念和認同感等。建立一個混合多元的粵港澳大灣區模式才能凝聚起這么多不同利益集團和不同理念的粵港澳大灣區人民，建設美麗繁榮富強的粵港澳大灣區。

一、構建粵港澳大灣區機關爭端解決機制的必要性和重要性

首先，尋求利益平衡和利益最大化，是迫切需要構建混合多元粵港澳大灣區模式及爭端解決機制的根本原因。

“如果說個別利益的對立使社會的建立成為必要，那么就正是這些個別利益的一致才使社會的建立成為可能。正是這些利益的共同之點，才形成了社會的聯系;如果這些利益彼此并沒有一些一致之點的話，則不會有任何社會可以存在了”。粵港澳大灣區松散而又日益密切的聯系，使大灣區內各地方政府、團體和機構等彼此不完全相同，甚至有時是彼此沖突的利益糾結，迫切需要一個能夠協調統一各區域內地方政府、政治團體、經濟集團、區域內其他組織以及普通老百姓的具有一定權威性，同時還要具有一定的民主自治性的機構，銜接起中央政府與大灣區的治理關系，協調和平衡各方關系，達到各方利益平衡協調和最大化，實現粵港澳大灣區穩定繁榮發展。粵港澳大灣區機關爭端解決機制（借鑒學習WTO的爭端解決機制），正是符合這種準政府性、準司法性，同時又兼具民主公平公開性的體制機制。

其次，縱觀世界范圍內所有的機關爭端解決機制，唯有WTO的體制機制非常符合準政府、準司法性質，同時又很民主公平公正的要求的。

其他大灣區在快速發展中都重新構建起了屬于自己的新的管理機構（委員會），例如紐約灣區的管理委員會、舊金山灣區管理委員會等。只有按照大灣區新發展的格局和趨勢，重新構建起適應大灣區發展需要的治理模式，才能保障大灣區順利建成并持續繁榮穩定發展下去。

最佳的選擇是構建一個既有一定權威性（通過強制管轄權保障粵港澳大灣區內部爭端、糾紛能夠及時解決），同時還要具有一定的民主公平合理性（符合各區域內部不同理念和期盼）的機關爭端解決機制，才能真正協調和凝聚大灣區內所有團體和全體人民，停止糾紛，放下“有色眼鏡”，相互信任，和諧發展。因此，借鑒WTO模式，構建粵港澳大灣區機關爭端解決機制，是筆者的一個全新的提議和倡導。

二、粵港澳大灣區機關爭端解決機制依法設立問題

在依法治國的理念下，任何機關的設置都必須符合相關法律法規的規定，即粵港澳大灣區機關爭端解決機制也必須在《憲法》《基本法》的框架內，依法設置。筆者對以上法律法規進行了逐一的篩選，列舉了以下條款中符合設立粵港澳大灣區爭端解決機制的法律和路徑：

（一）合法組建的法律權力來自于《憲法》第一章總綱的第二條

“第二條中華人民共和國的一切權力屬于人民。

人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”

解釋：全國人民自然包括粵港澳大灣區人民，他們可以通過各種途徑參與管理國家事務，經濟文化事業，社會事務，那么構建一個由香港各界人民組成的準政府、準司法性質的爭端解決機關，管理粵港澳大灣區經濟文化和社會事務就屬于正常行使憲法賦予的管理權范疇。

（二）合規婦建的法律途徑來自于《憲法》第一章總綱第三條

“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”

合規法律途徑來自于《基本法》序言：“根據中華人民共和國憲法，全國人民代表大會特制定中華人民共和國香港特別行政區基本法，規定香港特別行政區實行的制度，以保障國家對香港的基本方針政策的實施。”

解釋：雖然粵港澳大灣區爭端解決機關只是一個地方性的準行政、準司法機關，但按照以上法條的規定，依然要經過中央人民政府批準并最終經人民代表大會審議通過，方能依法設立。

三、粵港澳大灣區機關爭端解決機制與WTO機關爭端解決

（一）混合多元的粵港澳大灣區治理模式與WTO模式的異同

從圖1、圖2我們可以看到，混合多元粵港澳大灣區治理模式與WTO是完全不同的二種模式，WTO僅僅只是一個處理多國貿易和知識產權糾紛的爭端解決機制，而混合多元粵港澳大灣區治理模式（簡稱粵港澳大灣區模式）則不僅要處理一個國家內多區域的經濟貿易糾紛，還要處理包括關乎國家安全、國家榮譽以及整個大灣區社會穩定、安全、產業結構、科技發展、教育、環境、知識產權保護等等囊括了灣區內所有事務的一個全新的治理模式，即該粵港澳大灣區模式未來要成為全權處理粵港澳大灣區具體各種事務的一個準政府、準司法性質的機構。

（二）如何整合現有2+9體制與混合多元粵港澳大灣區治理模式

既然粵港澳大灣區模式是一個準政府、準司法機構，那么就意味著它一方面不能完全取代2+9現有的體制機制，即各種運營正常的龐大的政府機構和司法機構。但另一方面，粵港澳大灣區模式又要從整個大灣區的角度管理好粵港澳大灣區的所有事務，勢在必行的就是整合2+9現有的體制機制和龐大的機構，同時，還要打通與中央政府機構的對接渠道。

具體做法如下：

第一層級：兩個委員會和一個行政長官會議。委員會1主要由大灣區內的人大代表和區議員組成，委員會2主要由2+9現有的書記們組成。行政長官會議由各地方政府的行政長官們組成。委員會1主要負責區域協同立法工作和任務;委員會2主要分管政治類、法律類事件的處理、國家事務類;行政長官會議主要分管經濟貿易類、產業政策類、教育類、知識產權類以及高科技等事務。這樣分工的目的是為了與中央人民政府和我國司法體制的對接。除委員會1按照《立法法》或《組織法》運作外，委員會2和行政長官會議屬于臨時會議，只有當出現重大緊急情況或者爭端解決機制不能解決的問題時才召開臨時會議。另外，當出現委員會和行政長官會議以多數決都不能解決爭議時，提交中央人民政府相關部門并提請負責粵港澳大灣區事務的副總理，直至總理、主』蒂確定權威解決方案。

第二層級：總理事會領導下的各專門委員會及爭端解決機構。總理事會及各專門委員會是常設機構，秉著精簡、實干、效率、公平、公開的原則組建。實行總理事會下的各專門委員會負責制。總理事會由總干事1名、理事2名組成，全權負責協調理事會下設各部門秘書會、機關爭端解決機制（專門委員會和上訴機構）之間的關系，以及召集委員會2會議與行政長官會議，委員會l屬于最高權力機構，獨立運作。總理事會下設秘書會負責各種具體的行政事務，設秘書長1名，負責整個秘書處的管理和協調工作;設秘書若干名，主要工作職責是協助和支持各委員會和行政長官會議完成具體負責匯總和歸檔，并保管各委員會的重要文件、會議記錄。其中專設機要秘書1名，專事委員會會議和行政長官會議的會場布置、詳細事務安排以及記錄、歸檔、保管任務。

爭端解決機構單列，與秘書會是平行關系，不受任何理事的監督和管轄。下設專家小組和上訴機構二個裁決性質的準司法機關，負責大灣區內機構之間、地區政府之間的爭端審議和裁決工作，自然人之間的糾紛和爭端不受理。專家小組和上訴機構的成員按照專業、敬業和獨立性的原則下，由秘書會負責羅列名單，交由總干事和理事們初審并推薦給委員會和行政長官會議審議通過。專家小組和上訴機構的運作模式，下面章節中程序部分再詳細規定，此處暫不累述。名單一旦通過，實行終身制，主要是為了保障裁決的公平公正，把行政及其他干擾降到最小。但總干事有提請委員會或行政長官會議的彈劾權。針對一名專家或者上訴機構的成員，彈劾權在其任職區間，最多不能超過3次。每年不能超過1次。另外，建議專家小組前設置一個受案機構，負責接受和審核是否受案并協助和支持專家小組完成仲裁工作。