新中國成立70年來中國共產黨推進生態文明建設的制度向度

唐建兵

(淮北師范大學 馬克思主義學院，安徽 淮北 235000)

制度是人類長期實踐活動中逐步形成的，是帶有根本性、全局性、穩定性、長期性的重大問題。1980年8月，鄧小平在中共中央政治局擴大會議上的講話中就曾強調指出，“制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”[1]。制度建設是黨和國家各項事業發展的根本，也是中國共產黨持續推進生態文明建設，滿足人民群眾日益增長的優美生態環境需要的重中之重。新中國成立以來，一代又一代中國共產黨人始終站在中華民族永續發展的戰略高度，將節約資源、保護環境置于顯著位置，生態文明制度建設由此得到不斷重視與強化。從新中國成立70年中國共產黨推進生態文明建設的演進軌跡來看，大致呈現出這樣一條邏輯線索，即生態文明建設的制度向度更加成熟、更加完善、更加定型。推進生態文明建設，共建共享“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”的美麗中國，從制度層面提供支撐和保障無疑是治本之策。但是，70年過去了，生態文明建設較有成效但仍然是“路漫漫其修遠兮”。制度建設在推進生態文明建設的實踐中發揮出“管根本、利長遠”的作用中是不是還有不足呢？在生態文明建設處于“三期疊加”階段，這個問題的確值得深思。

一、新中國成立初至改革開放前：以制度創建推進生態環境保護的探索

中國共產黨領導下的人民政權成立之初，廣大人民群眾即表現出飽滿高漲的社會主義建設熱情，以高昂的斗志積極投身于社會主義建設實踐中。基于發展經濟文化、鞏固新生人民政權和改造自然、利用自然能力的充分自信，毛澤東發出了“團結全國各族人民進行一場新的戰爭——向自然界開戰”[2]的偉大號召。在推進“改造自然計劃”的實踐中，人為參與改造自然的活動漸趨頻繁，部分生態環境問題逐漸暴露出來。選擇什么樣的方式來發展經濟、建設國家，改變貧窮落后面貌，滿足人民群眾日益增長的物質文化需求，成為社會主義建設進程中必須要面對的問題。以毛澤東同志為主要代表的中國共產黨人較早地認識到這個問題，并組織相關調查組，圍繞農田、水利、林業和人口等生態環境問題進行過多次深入調查，提出了一系列關于資源節約利用、環境保護優化的新穎觀點和論斷，逐步形成了以道德規勸為主、以制度懲戒為輔的發展理念和治理策略。簡要地講，以毛澤東同志為主要代表的中國共產黨人對以制度創建推進生態環境保護的積極有益探索主要體現在以下幾個方面。

(一)就生態環境問題從體制機制上追根溯源

1949年10月，中華人民共和國成立，意味著中國共產黨由領導人民群眾“翻身解放、當家作主”的黨轉化為滿足人民群眾日益增長的美好生活需要的黨。努力保障和改善民生、促進人民群眾收入水平和生活質量提升成為全黨的中心工作，還要堅持發展第一要務，主動順應人民群眾對美好生活的期待和向往，解決好人民群眾最關心最直接的利益問題。而科學的發展方式是立足于資源環境承載力的永續發展，既要充分考慮盡可能地滿足當代人生活需求又不能危害子孫后代發展需要的能力，不能以浪費自然資源和犧牲生態環境為沉重代價換來經濟的高增長。倘若人類站在自然界之外，違背自然規律改造、利用自然，就會遭到自然的報復，“自然界有抵抗力，這是一條科學”[3]。

新中國初期，以毛澤東同志為主要代表的中國共產黨人雖然提出了資源節約和環境保護的一些新思想、新論斷和新觀點，也采取了一系列措施，但在追求經濟快速增長的客觀需求下，毀林開荒、陡坡墾殖、圍湖造田、涸澤而漁、焚林而獵等現象引發了局部性的生態環境問題。深究其因，除了傳統的自然觀、個別政策錯位、消費心理、行為習慣和技術設計等復雜因素影響外，資源、環境方面的制度落后也是一個原因。首先，環境保護管理權限和職責相對分散為生態環境問題的滋生埋下了隱患。一是國家層面的環境保護專門機構尚未成立，與此相關的管理權限也不夠規范，部門環保管理職責存在缺位，為生態環境問題的滋生提供了空間；二是負責資源環境保護的工作人員資源節約意識和環境保護意識都相對淡漠，資源環境保護態度曖昧、力度偏弱。其次，“國家制度中某些環節上缺陷的存在”[3]也會導致生態環境問題。建立一套更加完備、更加定型、更加管用的制度體系是良政善治的重要前提和可靠保障。對新中國而言，其引發生態環境問題的漏洞就是對“人定勝天”等思想理解上的偏差和執行中的錯位，既有規章制度的隨意性、主觀性相對較大，內容沒有涵蓋中國地大物博的客觀實際，科學化、規范化存在不足。再次，脫離實際地“借鑒”蘇聯資源環境方面的規章制度也可能導致生態環境問題。在1958年3月的成都會議上，毛澤東就對不顧中國實際，盲目照搬蘇聯規章制度和借鑒“改造自然計劃”的做法提出批評，“其他各部都有規章制度問題，搬蘇聯的很多，害人不淺。那些規章制度束縛生產力，制造浪費”[4]。此話盡管語言簡潔，卻揭示出非常深刻的道理，說明無視中國基本國情和現實需要而制定的規章制度也可能引發生態環境問題。

(二)構建生態環境保護制度體系的探索

以毛澤東同志為主要代表的中國共產黨人在新中國之初尤其是中共八大之后依據馬克思主義關于社會基本矛盾的學說，指出社會主義國家必須不斷認識自我、認識自然，妥善處理人與自然之間的矛盾，自覺尊重自然、順應自然，在保護自然的前提下有效利用自然，讓自然更好地造福人類，并從制度層面就剛剛走上社會主義道路的國家如何避免生態環境問題進行了實踐探索。

1.資源節約、綜合利用制度的初步探索

毛澤東多次明確要求：“勤儉節約和反對浪費是我們黨的一貫方針和優良傳統，什么時候都不能改變！”[5]新中國之初，滿目瘡痍、百廢待興，資源對社會主義建設的基礎作用是不言而喻的。為此，以毛澤東同志為主要代表的中國共產黨人把資源優化保護和節約利用放到國家發展戰略中的突出位置。20世紀50年代初，中共中央就東北局報送的《關于在工業中進行增產節約的總結報告》作出批示強調，東北在工業中進行增產節約的經驗和辦法都是可行的，望“根據中央政治局擴大會議的精神和本區具體情況，作出自己的全面的(不僅工業，也不僅財經)增產節約計劃報告中央”[6]，在隨后轉發的《關于在工業中進行增產節約的總結報告》中，對中財委制定的有關增產節約的各項決定也是基本上持肯定態度，并給予積極支持。1955年7月，中共中央頒布的《中共中央關于厲行節約的決定》明確要求，“厲行節約，反對浪費，是全國普遍的長期的經常的政治任務”[7]，為高質量完成這一政治任務，要求全國上下必須齊心協力、接續奮斗。1956年4月，毛澤東在《論十大關系》中談到資源開發及保護利用問題時指出：“空氣、森林、礦產等自然資源，不僅是人類存在的根本條件，而且是社會生產力中不可缺少的因素，也是社會主義國家綜合國力中的關鍵因素，對此，社會主義國家都要加以小心保護，進行合理使用。”[3]《論十大關系》的重要講話，既引導著廣大人民群眾資源節約利用行為，又對與資源節約利用相關的制度建設起著科學指引作用。緊接著的幾年時間里，相繼印發的《關于1957年開展增產節約運動的指示》《關于開展增產節約運動的決議》等文件對增產節約問題再次作了強調和重申。

2.嘗試建立可再生資源開發利用制度

實現中華民族永續發展，節約利用資源是很有效的辦法。但是，從長遠宏觀的角度考慮，為子孫后代計，在保護利用好不可再生資源的同時，更應當開發好、利用好可再生資源。做好這一點，需要資金投入和科技支持，更需要依靠切合實際、有效管用的制度。為此，以毛澤東同志為核心的黨中央領導集體立足實際，在艱辛探索中取得了積極成果。1955年11月，中共中央在批轉《關于農村小型水力發電的試辦工作總結》中要求，興辦農村小型水力發電站，可解決農村照明，提供動力，發展農副業生產，花費小，效果大，廣大農民是歡迎舉辦的，國家有關業務部門應積極地給予經濟上和技術上的援助[8]；12月，《中央轉農業部關于城鎮垃圾及其他雜肥利用情況的報告的指示》又指出：“注意組織各有關單位更加合理地收集、分配和利用城市的各種肥料”[8]，對再生資源的回收利用提出了明確具體要求。1958年4月，根據毛澤東關于植樹造林、綠化祖國的重要講話和批示指示精神，中共中央、國務院聯合印發了《中國共產黨中央委員會、國務院關于在全國大規模造林的指示》，其中強調指出：“迅速地大規模地發展造林事業，對于促進中國自然面貌和經濟面貌的改變，具有重大的意義。”諸如此類的文件充分體現了以毛澤東同志為核心的黨中央領導集體對開發利用可再生資源的鮮明態度和立場。正是有了制度保障，可再生資源在一定程度上得到開發利用和推廣。

3.生態環境治理制度改革的嘗試和努力

新中國初期，保障人民的基本生存權是當務之急。在抓生產、促經濟的實踐運動中，為了盡可能地節約資源、減少生態環境的破壞，以毛澤東同志為核心的黨中央領導集體制定了許多環保法規制度，為生態環境保護提供法律制度保障。1972年6月，第一次人類環境會議在瑞典斯德哥爾摩召開，中國政府派代表參加。通過這次會議，中央領導層開始意識到中國同樣存在嚴重的環境問題，需要認真對待。1973年8月，第一次全國環境保護會議在北京召開，明確提出“全面規劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環境、造福人民”[3]的環境保護“32字”方針，同時還制定了《工業廢水廢氣排放標準》《開展環境監測的意見》《防止海水污染的管理辦法》等資源環境保護方面的一系列法律法規，并審議通過了《關于保護和改善環境的若干規定(試行草案)》，此即意味著中國資源環境保護已經開啟制度化、法制化的征程。1973年11月，多部門聯合印發的《工業“三廢”排放試行標準》，對工業污染源“三廢”排放的容量、濃度等作出明確規定，為開展“三廢”治理，促進環境保護提供了重要依據；1975年5月，國務院環境保護領導小組印發了《關于環境保護的10年規劃意見》，明確要求各地區、各部門將環境保護納入長遠規劃或年度計劃中；1977年4月，國家計劃委員會、國家建設委員會、財政部、國務院環境保護領導小組等4部委聯合印發實施《關于治理工業“三廢”，開展綜合利用的幾項規定》，旨在消除工業“三廢”，改善環境，意味著中國環境污染防治工作進入了新的階段。值此期間，“三同時”、污染源限期治理等管理治理也在緊鑼密鼓地進行中。

另外，以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領導集體還在開展調查環境的具體行動、制定環境保護的目標任務、建立自然保護區和環境管理機構等方面進行了積極而有益的探索，這對構建系統完備、科學規范的生態文明制度體系有較大的借鑒與參考價值。

二、改革開放至十八大前：推進生態文明建設的制度進路

十一屆三中全會的召開，使我們黨在指導思想上推進撥亂反正的同時，不斷深化思想認識、總結經驗得失，客觀地看待和解決社會主義建設探索過程中存在的部分問題和不足，將資源節約利用和生態環境保護納入到建設中國特色社會主義的總體框架之中，從制度上對推進生態環境保護作了創造性的探索，也獲得了諸多有益經驗。

(一)深刻剖析生態環境問題產生的制度根源

“制度是帶有根本性的，管長遠的。”以鄧小平、江澤民、胡錦濤為主要代表的中國共產黨人始終堅持把改革創新和制度完善作為從根源上解決生態環境問題的治本之策，不僅開辟了中國特色社會主義道路，進一步增強了道路自信、理論自信、制度自信和文化自信，而且根據國內外形勢變化和事業發展需要，在對生態環境現狀及問題深刻剖析的基礎上，以重大理論創新和科學合理的制度安排把中國生態環境保護工作推向了新的歷史時期。

鄧小平在開辟中國特色社會主義道路的實踐中，對人與自然、資源和環境之間的辯證關系有較深刻的認識。其實，生態環境問題伴之人類始終，只是在不同發展階段有不同的認識深度。進入改革開放新時期，“一個中心、兩個基本點”被確立為黨必須長期堅持的基本路線，廣大人民群眾迫切希望通過經濟社會發展來改善生活現狀，因而經濟社會發展與資源利用、環境保護更加緊密地聯系在一起。但是，如果只顧眼前利益，盲目追求經濟過快增長，必然導致嚴重的生態環境問題。改革開放初期，森林毀壞、洪澇災害、水土流失、土地沙化等生態環境問題已經初步顯現。面對這種情況，鄧小平敏銳地意識到，解決生態環境問題離不開政策引導，更需要法律保障和制度約束。在談到生態環境問題產生的根源時，他認為，生態環境問題的“總病根”源于制度缺失和體制乏力。另外，人類認識局限性、科學技術濫用、個人私欲膨脹等都是重要根源。同時，相關部門履職缺位、監管錯位也是生態環境惡化的“助推劑”。不可否認，減少乃至消除這些問題離不開輿論譴責、政治追責和法律懲戒等傳統方法，但是制度是根本性的，“要從制度方面解決問題”[1]。沒有猛藥去疴的決心，制度的沉疴痼疾不能徹底根除，“過去出現過的一些嚴重問題今后就有可能重新出現”[1]。就生態環境的根源問題，以江澤民、胡錦濤為主要代表的中國共產黨人很好地繼承并豐富發展了鄧小平的這一思想觀點。

鄧小平以“立法、定制”為總抓手推進生態環境保護的思想，不僅從理論上回答了在社會主義國家為什么要以制度創新推進生態環境保護以及怎樣推進生態環境保護制度化、規范化、科學化等重大問題，而且在改善和優化生態環境的實踐中指導著生態環境保護的制度建設，極大地提高了生態環境保護的制度化水平，為進一步從制度建設上為構建生態文明體系提供了厚實的理論支撐和有益的實踐指導。

(二)以制度建設為重點，卓有成效地推動生態保護建設

既然相關制度缺失和體制乏力是產生生態環境問題的“總病根”，面對當前生態環境問題，就應當從相關制度建設和體制創新著手，構建與生態環境保護進程相適應的制度體系，推進生態環境保護與經濟社會發展協調共進。

1.以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領導集體開啟了推進生態環境保護制度化的先河

《黨和國家領導制度的改革》堪稱鄧小平制度治黨、治國的經典之作。在這篇講話中，鄧小平把制度建設提升到關系黨和國家前途命運的歷史高度，認為“領導制度、組織制度問題帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度關系黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨高度重視”[1]。生態環境治理作為應對生態環境問題的重要舉措，是治國理政的重要方面，而完善有力的制度保障是生態環境治理的前提和基礎。

為了從制度上更好地保護生態環境，鄧小平做了很多重大工作，主要表現在：第一，重視生態環境建設和保護的法規制度建設，做到有章可循和有法可依。鄧小平強調生態環境建設和保護是一項長期復雜的工作，需要法律法規提供制度支撐。在他的重視和倡議下，生態環境建設和保護很快被提升到憲法的戰略高度。《中華人民共和國憲法(1978年)》將生態環境保護載入其間，為構建生態環境保護法律制度體系奠定了憲法基礎。1979年9月，《中華人民共和國環境保護法》頒布試行，這是資源環境保護領域的基本法，是制定單行法的重要依據。緊接著的十余年時間里，《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》和《中華人民共和國放射性污染防治法》等20種單行法律法規相續頒布實施。不僅如此，他還非常重視法律制度的落地落實工作。1978年12月，鄧小平在《關于開展全民義務植樹運動的決議》中批示：“這件事(指植樹造林，筆者注)，要堅持二十年，一年比一年好，一年比一年扎實。為了保證實效，應有切實可行的檢查和獎懲制度。”[9]在他的影響和帶動下，全民義務植樹運動已經持續至今，成為世界上參與人數最多、波及范圍最廣的一項有益的實踐活動。

第二，把環境保護上升為基本國策，必須長期堅持。1978年12月，中共中央轉發的《環境保護法工作匯報要點》中明確指出，要狠下決心，把環境工作搞上去。據此，相關部門擬定了解決環境污染計劃或規劃，嚴格控制和治理工業污染。1983年12月，第二次全國環境保護會議召開之際，時任國務院副總理萬里在開幕式上發表了“環境保護是我國一項基本國策”的重要講話，“預防為主，防治結合”“誰污染誰治理”“強化環境治理”等制度以基本國策的形式確定下來。這些法律法規和制度體系，對引導各類主體履行生態環境保護義務與責任，規范全體公民生態文明建設行為，防止生態環境惡化起到了積極作用。

2.以江澤民、胡錦濤為主要代表的中國共產黨人從制度層面持續推進生態文明建設

國外學者蕾切爾·卡遜(Rachel Carson)《寂靜的春天》和丹尼斯·米都斯(Dennis Meadows)《增長的極限》的出版, 在全球引起了強烈反響，西方發達國家自食大自然毀滅性報復的苦果更是給人類敲響了警鐘：善待大自然實質上是善待人類自己，毀滅大自然最后將導致人類毀滅。地球是人類共同的家園，中國共產黨始終關注并高度重視中國的環境保護和生態建設，關于資源利用和環境保護等重要論述涉及面廣、表達深刻、富有內涵。在推進生態環境保護的偉大實踐中，以江澤民、胡錦濤為主要代表的中國共產黨人持續加大生態文明制度建設力度。

1989至2002年期間，中國共產黨推進生態文明建設制度化的道路上持續發力。江澤民明確提出生態環境建設和資源保護利用要有規范性和普遍約束力，要有強有力的法律制度保障。也就是說，必須把解決生態環境問題的各項工作都納入依法治理的軌道，人口、資源和環境等工作納入法治軌道是依法治國的重要方面。他指出，加快推進人口、資源和環境方面立法工作，就能夠使這幾方面的工作都具備“基本的法律依據”[10]。一方面，加強生態環境法制宣傳，“加強人口、資源、環境方面的法制宣傳教育，普及有關法律知識，使企事業單位和廣大群眾自覺守法”[10]。另一方面，在法制上，“環境保護執法仍然是一個薄弱環節，需要繼續加強，提高執法效果”[11]，而“對敢于無視法紀、違法犯罪的干部，必須用重典。不論是誰，不論職務多高，該受什么處分就給什么處分，該重判的堅決重判，絕不手軟”[12]。同時，為了更好地保護生態環境，促進生態質量持續好轉，必須通過制定相應的規章制度來明確職能部門的權力和責任，規范公民的權利和義務。從1989年起，包括《中華人民共和國環境保護法(修訂)》《中國21世紀議程》《中華人民共和國大氣污染防治法(修訂)》《中華人民共和國水污染防治法(修訂)》《中華人民共和國環境噪音污染防治法》《中華人民共和國森林法(修訂)》《中華人民共和國漁業法(修訂)》《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國環境影響評價法》《中華人民共和國清潔生產促進法》等多部資源利用和環境保護的法律法規陸續頒布實施。就資源環境問題的制度落實和執法監管，江澤民也明確指出，要把“法律監督和群眾監督結合起來，并發揮輿論監督的作用”[12]，力求最大限度地推進生態環境建設和保護工作，擠壓滋生生態環境問題的空間。

2002至2012年的10年，以胡錦濤為主要代表的中國共產黨人貫徹落實科學發展觀，明確提出生態文明建設重大戰略任務，并將這一戰略納入黨和國家事業發展的全局和戰略高度進行統籌謀劃。立足于中國特殊的自然生態環境現狀和經濟發展水平，胡錦濤將生態文明制度建設擺在了更加突出的位置。2005年3月，他在中央人口資源環境工作座談會上的講話強調：“完善促進生態建設的法律和政策體系，制定全國生態保護規劃，在全社會大力進行生態文明教育”[13]是當前環境工作的重點任務，必須抓緊抓好。同年12月，國務院頒布的《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》也明確提出，環境保護工作要“發展循環經濟，倡導生態文明，強化環境法治，完善監管體制，建立長效機制”。這既是對發展循環經濟、生態經濟的明確要求，又指出了生態文明建設需要完善的法律制度保障。尤其需要提及的是，在黨中央的十八大報告中，不僅生態文明建設問題獨立成章，而且生態文明制度建設也是獨立成節，明確提出：“建立國土空間開發保護制度、資源有償使用制度和生態補償制度，完善最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、環境保護制度”[14]等問題。在黨中央的報告中這樣的篇章結構安排充分反映了黨中央推進生態文明建設的堅定態度，也為生態文明制度建設提供強有力理論支撐。

從改革開放至黨的十八大以前中國共產黨推進生態文明建設的理論和實踐來看，其在應對生態環境問題上是尊重歷史的，汲取了新中國早期的經驗。第一，既注重從理論上對生態環境問題進行全面剖析，又不再作固定式解讀，提出社會主義國家也需要處理好發展經濟與生態環境關系的問題。第二，注重從深層次尋找產生生態環境問題的“總病根”，對從加強法律規章、體制機制建設等制度層面應對生態環境問題給予足夠重視。另外，在推進中國特色社會主義事業的歷史進程中，應對生態環境問題必須始終緊緊圍繞“發展才是硬道理，是解決中國所有問題的關鍵”來開展[1]。但是，制度建設是一個長期的、漸進的過程，科學的制度體系是由若干制度要素按照一定的規律優化組合而成的，而不是制度要素的簡單相加[15]。生態文明制度建設離不開制度要素構建環節，但又非一個個制度要素的孤立存在或物理相加，否則制度要素之間就可能存在相互抵牾之處，很大程度上削弱了制度要素的威懾力和執行力。將單個的制度要素轉化為科學規范、邏輯嚴密的一套制度體系，從既得經驗來看，既要有系統思維，更要有開放思維和整體思維，以確保制度要素優化組合，形成一個聯系緊密、銜接有效、互為支撐的有機統一體。不僅如此，推進生態文明制度建設還應當將實體性制度與程序性制度統一起來，既強調實體性制度創新，又重視程序性制度完善，以彌補程序空缺。生態文明制度建設上需要形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，鄧小平較早地注意到這一問題，在1983年11月會見澳大利亞共產黨(馬列)主席愛·弗·希爾及其夫人時說：“延安時期我黨的一系列方針、政策和建黨思想非常好，但是沒有形成一套制度。”[16]這里所指的“一套制度”是合規律性與合目的性的有機統一、合邏輯性與合歷史性的高度契合，制度要素相互銜接、互為支撐的制度體系。在社會主義建設的探索實踐中，更加成熟、更加定型的制度安排仍然需要進一步完善。

三、新時代：用嚴格的制度推進生態文明建設，開創生態文明新局面

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央站在黨和國家事業全局和中華民族永續發展的戰略高度，對生態環境問題產生的根源和危害進行了科學分析，并對生態環境治理效果不盡人意的原因作了全面剖析，以壯士斷腕的決心、攻城拔寨的拼勁全面推進生態文明制度建設，為新時代生態文明建設提供了新理念、新思路、新戰略，取得了生態環境質量持續好轉、穩中向好的良好效果。

(一)充分認識到制度建設對生態文明建設的重要性

改革開放40多年的實踐已經證明并將繼續證明，改革是決定當代中國命運的關鍵抉擇，也是順利實現中華民族偉大復興中國夢的關鍵一招。中國特色社會主義已經進入了新時代，改革步伐只能加快不能停滯。習近平總書記早期在福建、浙江工作時，已經認識到制度建設對生態文明建設的重要性。福建工作時，他主持編制了《福建生態省建設總體規劃綱要》，在全國率先推進并持續深化以“四權” (即明晰產權、放活經營權、落實處置權、確保收益權)為主要內容的集體林權制度改革；他主政浙江時，主持編制了《浙江生態省建設規劃綱要》，一方面著力加強領導干部環境保護擔責制度、區域政府差異化政績考核制度等生態文明制度建設，另一方面適時推進綠色財稅制度等生態文明體制改革。依他之見，制度的真正價值主要體現在實踐環節，關鍵在貫徹執行。為此，他在《莫把制度當“稻草人”擺設》中指出：“各項制度制定了，就要立說立行、嚴格執行，不能說在嘴上，掛在墻上，寫在紙上，把制度當‘稻草人’擺設，而應落實在實際行動上，體現在具體工作中。”[17]

黨的十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”在此意義上講，完善和發展中國特色社會主義制度就是對中國特色社會主義各領域各方面制度的豐富發展和不斷完善，進而更加成熟定型，絕不是僅僅是特定方面特定領域的具體制度。

(二)構建規范有效的制度體系

黨的十八大提出了“把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展”。黨的十九大又因時而進，提出了推進人與自然和諧共生的現代化這一目標任務，并作出重大戰略安排和部署。為完成這一目標任務，以習近平總書記為核心的黨中央著力從制度層面對污染防治展開攻堅戰，而其要者，表現在以下方面。

1.構建中國特色生態文明制度體系是新時代制度建設的重要目標

制度建設是全面深化改革的根本，也是中國特色社會主義生態文明建設的重中之重[18]。在推進生態文明建設70年的偉大實踐來看，生態文明制度建設是與時俱進的，并且取得了顯著成效，但為何生態環境問題依然需要重視呢？習近平總書記有獨到見解，他指出了制度建設中存在著制度短缺與空置并存以及制度體系不健全、結合不合理、缺乏實操性等系列問題，也就是說沒有形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。為避免新時代出現類似現象，主要從兩方面推進工作：一是做好相關法規、規章、司法解釋和規范性文件的全面清理工作。2018年6月，中共中央、國務院發布《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》中明確提出，要進一步健全生態環境保護法治體系。為此，從中央到地方，都在積極開展生態環境法規制度的清理工作。同年9月，國務院辦公廳還專門印發了《國務院辦公廳關于開展生態環境保護法規、規章、規范性文件清理工作的通知》。截至2018年12月24日，“各地共清理生態環境法規1 029件，已修改514件、廢止83件，還有432件已列入立法工作計劃，擬抓緊修改或者廢止；28個省(區、市)人大常委會新制定大氣污染防治條例15件、修改13件”。二是注重建章立制，及時把生態文明建設實踐中的好經驗、好做法以法規制度的形式固定下來。黨的十八大以來，制定實施了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》《生態文明建設目標評價考核辦法》《領導干部自然資源資產離任審計暫行規定》《關于深化環境監測體制改革提高環境監測數據質量的意見》《環境保護督察方案(試行)》《中央生態環境保護工作督察工作規定》《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》等多部重要文件，《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國環境影響評價法》等十余部相關法律法規再次修訂。這種狀況一方面表明中國生態文明法規制度建設開始駛入“快車道”，另一方面也充分說明以習近平總書記為核心的黨中央對形成系統完備、科學規范、運行有效的生態文明制度體系的高度重視。

2.通過深化體制機制改革填補生態文明建設可能遭遇的制度建設不完善

長期以來，在推進生態文明建設實踐中，會面臨政府管治、市場化行為和公眾參與等種種制度協作與規范不完善，這也是生態環境治理不夠理想的重要根源。所以，發揮生態文明法規制度優勢，首先要從深化體制機制改革入手。第一，從政府管治層面而言，構建有效的生態文明建設管理體制，成立生態環境部并適度賦予綜合職能，確保生態文明建設組織有序、領導有力；建立環境與發展綜合決策機制，能有效避免不顧生態環境保護實際的盲目決策、單向度決策；構建與生態文明建設相配套的科學評價體系和目標體系，印發實施《生態文明建設目標評價考核辦法》，將生態文明考核指標納入政府績效考評。第二，從市場化行為層面而言，要進一步研究、制定和推廣環境經濟政策，完善環境經濟政策體系，建立健全與環境經濟政策相配套的法規制度；構建環境技術創新與基礎設施支撐體系；完善生態環境保護執法監督體系，提升生態環境執法能力和水平。第三，從公民參與層面而言，要進一步完善環境信息公開制度，充分保障公眾環境信息知情權；完善公眾參與制度，提高公眾對所涉環境問題的重大決策事件的參與積極性和主動性；營造良好的環境氛圍，充分發揮環保NGO組織在引導環境行為、化解環境矛盾和推進環境維權等方面的積極作用。

3.生態文明制度建設的關鍵是強化剛性約束和提高法規制度執行力

制度的生命力在于執行，只有嚴格執行、執行到位，制度本身才具有價值和意義。誠如習近平總書記所指出的：“既然作規定，就要朝嚴一點的標準去努力，就要來真格的。不痛不癢的，四平八穩的，都是空洞口號，就落不到實處，還不如不做。”[19]中國生態環境問題仍然存在，與生態環境法規制度偏軟、剛性約束不足有一定關系。習近平總書記強調指出，要讓法規制度真正立起來、嚴起來，“實行最嚴格的制度、最嚴密的法治”[20]，保護生態環境，推動生態環境質量持續好轉、穩中向好。新時代生態文明建設實踐中，環保管理和督察部門必須提高運用法治思維和法治方式的能力，讓生態環境法規制度成為剛性約束和不可觸碰的高壓線，切實抓好生態環境法規制度落地落實工作，對破壞環境的違法行為敢于動真碰硬，督促有關方面糾偏查錯、堵塞漏洞，而不得敷衍塞責、隨便應付，更不得打折扣、做選擇、搞變通。唯有如此，法規制度的剛性約束和權威才會牢固樹立起來，也才能確保生態文明建設始終在正常軌道上。

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央把生態文明建設置于中國特色社會主義事業和“兩步走”戰略安排的突出位置，納入“五位一體”總體布局，不斷摒棄在生態文明建設實踐過程中遇到的制度弊端，推陳出新，通過不懈地努力與探索，初步形成了系統完整、科學規范的生態文明制度體系。

四、結語

新中國成立70年來，中國共產黨對以制度建設推進生態文明建設的認識逐步深化。新中國初期，以毛澤東同志為核心的黨中央領導集體，為了鞏固新生政權、保障和改善人民生活，對“向地球作戰，向自然界開戰”而帶來的生態環境問題，以引導規勸為主、約束懲戒為輔，提出了無視自然規律改造、利用自然就會毀滅人類的重大命題。在對生態環境問題的認識上，主要從社會主義基本屬性的角度思考。改革開放以來，中國共產黨則更多是從中華民族永續發展的角度出發，逐步把建設生態文明看作是中國特色社會主義的應有之義，把以制度推進生態文明建設始終擺放在突出位置，找到了一條立足中國國情、體現時代特征的建設生態文明正確道路。但也應當看到，生態文明建設是一項復雜的社會系統工程，新時代推進人與自然和諧共生，建成美麗中國也絕非一朝一夕就能實現。當前，最迫切需要的是人們破除思維障礙，始終堅持馬克思主義立場、觀點和方法，敢于糾正偏差和失誤中逐步完善制度，在總結經驗的基礎上進一步推動制度創新。我們相信，在可預見的未來，一套更加完善、成熟、定型、有效的中國特色社會主義生態文明制度體系定會形成，而其有效運行所創造的，必將是“人與自然友好相處、和諧共生”的美麗中國。