中國地方政府公共危機管理中的困境與突破

余坤 周偉

摘? ?要： 公共危機管理是地方政府的主要職責，但地方政府公共危機管理能力不足。以新冠疫情防控為例，地方政府網絡輿情引導與現實危機的偏離、地方政府作為單一管理主體對社會力量的割裂、地方政府官員專業能力與現實危機的脫節、地方政府行政權力邊界模糊與法治的沖突，使地方政府在公共危機管理中陷入困境。可通過樹立客觀的公關危機輿情回應理念、構建危機管理的“合作”治理體系、健全地方政府官員公共危機管理能力培養機制、完善地方政府公共危機管理法律制度突破這一困境。

關鍵詞： 公共危機管理; 地方政府; 疫情防控

中圖分類號：D63? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.03.003

The Dilemma and Breakthrough in the Public Crisis Management of Local Governments in China

——Take the Fight Against COVID-19 as an Example

YU Kun ， ZHOU Wei

（School of Politics and Public Administration ，Northwest University of Politics & Law， Xian 710122， China）

Abstract： Public crisis management is the main responsibility of local government， but the ability of public crisis management of local government is insufficient. Taking the fight against COVID-19 as an example， some probes appear in the following： the deviation of local governments network public opinion guidance; the separation of local government as a single management subject from social forces; the disconnection between the professional ability of local government officials and the real crisis， and the conflict between the fuzzy boundary of local governments administrative power and the rule of law ，which get local governments into a dilemma in public crisis management. In order to break through this dilemma， it is necessary to establish public opinion response system of an objective public crisis， construct a crisis management of “cooperative” governance system， improve training mechanism of? local government officials public crisis management ability， and perfect management legal system of local government public crisis.

Key words： public crisis management; local government; fight against the COVID-19

一、引言

公共危機是“對一個社會系統的基本價值和行為準則構架產生嚴重威脅，并在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其做出關鍵決策的事件”[1]。公共危機一般具有如下特征，即后果的嚴重性、時間的緊迫性、狀態的復雜性。鑒于公共危機對國家安全、社會穩定及人民生命財產帶來極大的威脅，公共危機管理研究也一直是實務界與理論界重點關注的領域。所謂公共危機管理“是一種有組織、有計劃、持續動態的管理過程，政府針對潛在的或者當前的危機，在危機發展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效地預防、處理和消弭危機”[2]。地方政府公共危機管理本文將其定義為出于國家安全、社會穩定、公共利益的需要，某一國家范圍內某一地區政府針對本區域內所暗含或已顯形的公共危機，所采取的機制建設、人員配置、資源整合等一系列管理行為，其目的是在最短時間內實現對危機的消除以及對危害性的限制。

此次暴發的新冠肺炎疫情，波及范圍之廣、傳播速度之快、破壞力度之大無疑遠超“非典”，是一次典型的“黑天鵝”事件，也是新中國成立以來危害程度最嚴重的一次突發公共衛生危機事件。新冠肺炎疫情的防控是對國家治理體系和治理能力的一次大考，地方政府作為疫情防控“戰役”的一線陣地，擔負著消除公共危機，穩定社會秩序，保護人民利益的重要職責，其公共危機管理能力受到了前所未有的挑戰。筆者試圖結合地方政府在此次新冠疫情防控過程中的典型案例，探尋當前地方政府公共危機管理中所面臨的困境，分析困境產生的深層原因并提出相應的解決路徑，對于提升地方公共危機管理能力，促進地方治理模式轉型具有重要的理論和現實意義。

二、地方政府公共危機管理的理論邏輯

（一）地方政府是公共危機管理中公共權力的行使者

根據《突發公共衛生事件應急條例》第4條規定：突發事件發生后，省、自治區、直轄市人民政府成立地方突發事件應急處理指揮部，省、自治區、直轄市人民政府主要領導人擔任總指揮，負責領導、指揮本行政區域內突發事件應急處理工作。條例明確了地方政府在公共危機管理過程中的法定主體地位。公共危機往往波及范圍廣、影響程度深，公共危機的應對固然需要地方政府和社會的合力才能實現高效的管理，但是地方政府作為公共危機管理公共權力的行使者，對于公共危機管理有著獨特的作用。具體表現為三個方面：一是通過自身特有的權威及影響力進行社會動員，迅速整合危機所需社會資源以及凝聚應對危機的社會力量;二是依據憲法法律，可以制定出臺地方政府公共危機管理行政法規、制度和政策，有助于公共危機統籌規范管理。三是依靠地方政府權力機關，依法對公共危機管理過程中所出現的違法行為進行懲處。

（二）地方政府是公共危機管理體制的構建者

在步入“風險社會”的今天，各類風險頻發突發交織并存，公共危機已由最初的非常態演變為常態，公共危機對社會造成的巨大破壞力使得公共危機管理能力成為衡量政府公共管理水平的一項重要指標，地方政府作為國家在特定區域的公共權力機構，為了應對公共危機對社會帶來的沖擊、保護人民生命財產安全和穩定社會秩序，公共危機管理體制的建設也成為一項特殊的公共產品，成為地方政府職能的主要內容。由于我國地域遼闊，地形多樣，不同地區所發生的危機也具有區域性特征，如南方地區由于氣候條件以及飲食習慣的影響，傳染病疫情危機暴發的可能性較高，而西北內陸地區由于地理環境的原因，地震沙塵暴等地質災害危機頻發，因此各地方政府根據自己所轄區域的危機特征，來構建符合自己區域特色的危機管理體制。主要包括：危機暴發前的預警機制，通過對潛在危機信息的收集、研判、處理，及時控制，將危機消除在萌芽狀態;危機暴發后的應對機制，針對危機特點，統籌各方力量對危機進行緊急處置減小危機破壞力;危機解決后的恢復機制，啟動恢復計劃和措施促使社會秩序趨于穩定。

（三）地方政府是公共危機管理中責任的承擔者

《中華人民共和國突發事件應對法》第7條規定：縣級人民政府對本行政區域內突發事件的應對工作負責;涉及兩個以上行政區域的，由有關行政區域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關行政區域的上一級人民政府共同負責。雖然公共危機的管理有賴于政府、市場、社會團體等主體各自作用的發揮，但地方政府是我國法定的所在轄區公共危機管理的責任主體，其所承擔的責任主要表現在以下三個方面：一是政治責任，公共危機的發生是對地方政府公共管理能力的巨大挑戰，地方政府公共危機管理的成敗將直接影響民眾對于地方政府公共管理能力的認同，也就是說，會影響地方政府的公信力;二是經濟責任，從公共危機暴發前的預警成本到公共危機暴發后的治理成本以及公共危機解決后的恢復成本大部分都是由公共危機所轄區域政府來承擔;三是法律責任，依法是地方政府行使公共危機管理公共權力的底線，在公共危機管理過程中如果地方政府未履行其應盡義務，違反法律法規行事，政府要對此負責并追究其相關法律責任。

三、地方政府公共危機管理中的困境

（一）地方政府網絡輿情引導與現實危機的偏離

互聯網技術的迅猛發展消解了傳統媒體信息傳播的中心地位和弱化了傳統媒體掌控社會輿論導向的功能[3]，社交媒體的普及使個體也能成為信息傳播的源點，而公共危機下的輿情具有頻度高強化、內容碎片化、速度瞬時化、形式多樣化的特點，一旦政府沒有對危機進行及時清晰的回應，沒有對輿情進行規范引導，自媒體源點就會根據自己得到的片面信息來對危機進行揣測臆想，從而在網絡平臺發布后迅速蔓延，釀成不可估量的后果。2020年1月1-11日湖北省已經發現有多個病例，并有7名醫務人員感染，12-22日期間又有8名醫務人員感染，但有關部門依然在1月10日向公眾報告“未發現明確的人傳人證據”，14日報告“不排除有限人傳人”，直到1月20日鐘南山院士才明確新冠肺炎“肯定有人傳人的現象”。雖然國家確實規定了只能由國務院主管部門（或其授權地方政府部門）來發布疫情，但是《突發事件應對法》第43條規定，地方政府在突發事件“即將發生或者發生的可能性增大時”可以發布預警。但顯然湖北省地方政府沒有行使這項權力，而此時正處于春運返程高峰期，由于政府對于實情的隱瞞回應，與“人傳人”的現實危機存在較大偏離，并且對于網絡上關于疫情傳染的輿情沒有進行規范引導，致使公眾對疫情的嚴重程度存在錯誤認知，導致湖北省當地大量已經被感染的確診病例流入各個省份，不僅給人民的生命財產帶來了巨大損失，而且對國家安全產生了嚴重威脅。此外地方政府輿情引導與現實危機的偏離還體現在對正確反映現實危機輿情的零容忍。在暴發新冠肺炎疫情后，一些地方政府由于應急物資儲備不足以及應對措施不到位，疫情防控初期工作出現了一些紕漏，當地民眾對此也在網絡平臺發表了自己的見解，但是正確反映現實危機的輿情卻被政府以“刪帖”“刪文”的方式抹除，在抹除的同時對事實也不給予正面回應，試圖通過信息封鎖來消除負面影響，而民眾由于缺乏有效信息從而根據網絡上的有限信息進行猜測臆斷，經過發酵導致謠言四起，使公眾對于政府的危機管理能力產生了質疑，從而引發了輿情危機，使政府公信力陷入“塔西佗陷阱”。

（二）地方政府作為單一管理主體對社會力量的割裂

在實際公共危機管理過程中，地方政府作為所轄區域公共危機管理的責任主體和公共權力的行使者，其管理方式往往是將非危機環境下的“壟斷”式管理完全移植到危機環境下的公共危機管理，導致地方政府成為公共危機的單一管理主體，致使其他主體很難參與，即使參與也是完全依附于行政體系，導致其原生活力的丟失，難以發揮原有作用，最終會導致社會力量里有活力的發揮不了，而能發揮的沒有活力的割裂現狀。“在現代社會，任何一個行動者，不論是公共的還是私人的，都沒有解決復雜多樣、不斷變動的問題的知識和信息;沒有一個行動者有足夠的能力有效地利用所需要的工具;沒有一個行為者有充分的行動潛力去單獨地主導（一種特定的管理活動）”[5]，此次，武漢紅十字會長達半個月都沒有調撥完的物資，在廣受質疑后，由九州通醫藥集團管理后，醫療物資到貨至分配只花了兩個小時，側面反映了原生社會力量參與的重要性。地方政府作為危機管理的單一主體，也意味著地方政府是危機管理的完全責任主體，“壟斷”式的危機管理導致地方政府要承擔整個風險，為危機兜底買單，公共危機的應對需要大量的人力、物力、財力來支撐，而地方政府并沒有掌握整個社會的公共資源，公共資源的有限性已經限制了地方政府危機管理的效能，即使有充足的公共資源，而危機里各種突發性因素的存在，也會導致地方政府在公共危機管理過程中疲于應付，致使公共資源作用難以充分發揮，出現地方政府公共危機管理低效的問題。

（三）地方政府官員專業能力與現實危機的脫節

當社會出現公共危機時，中央政府負責統籌規劃進行頂層設計，地方政府的主要職責則在于具體實施與執行，貫徹落實中央政令。地方政府官員的專業能力不僅決定政策的實施狀況，在很大程度上決定了公共危機管理的效能。例如在此次新冠肺炎防控過程中，湖北省地方主要官員中途被問責和調整職位，就是由于其專業能力與現實危機的脫節，造成這種現象其自身主觀原因必然存在，但是客觀原因我們也不能忽視。首先地方政府官員在常態環境下所形成的管理思維以及管理方式很難應對突發性公共危機，很多黨政干部甚至沒有危機管理實戰的經歷，在疫情的高壓下和洶涌的輿情下地方政府領導往往疲于應對，此次新冠肺炎危機暴露了地方政府官員危機管理素質的缺失。其次在現有以GDP為中心的政績考核制度下地方政府官員往往注重“顯績”能力，忽視“潛績”能力，“官員晉升錦標賽”激勵模式下的地方官員日常工作中以促進經濟生產為目的，把所在區域的經濟增長作為自己晉升的階梯，而將危機管理意識拋之腦后，與此同時將危機消弭于無形之中的官員在以GDP為中心的政績考核制度下則難以晉升，導致地方官員缺乏有效激勵來注重危機管理能力培養。最后政府管理體系中行政隊伍專業構成單一是造成地方政府危機管理能力不足的又一原因，此次新冠肺炎公共衛生危機管理所需專業技術性極強，而負責疫情防控管理部門的官員顯然需具備一定的醫學專業背景才能進行科學防控，缺乏相關專業知識很難做到勤能補拙，例如此次危機中在有醫學背景的官員下所領導的疫情防控效率頗高，而風險是未知的，每一次的危機類別無法預測，行政隊伍的建設固然不能吸納每個危機專業領域的人才，但是危機對應的專業部門領導應當具備一定專業背景，來為公共危機管理提供專業知識的補充。

（四）地方政府行政權力邊界模糊與法治的沖突

地方政府行政權力邊界的厘定關乎對人民群眾合法權益的保護。緊急狀態下的公共危機管理，通常會使地方政府擁有更多的自由裁量權，但是這并不意味著在公共危機管理的特殊時期法治可以被忽略，可以作出讓步。法治，不是什么可以一捅就破的窗戶紙，也不是什么“合則用，不合則棄”的工具箱，它絕不可被犧牲、被擱置;法治的底線，是任何時候都不能被打破的，因為它是現代社會的基本框架，是所有社會行為的基礎和前提，是所有社會成員的福祉所在[6]。在此次新冠肺炎的防控中，“孝感一家三口打麻將被破門執法”，無論是工作人員的非法侵宅還是暴力執法，地方政府的管理手段顯然都已經超越了行政權力的執法范圍，與法治出現了嚴重的沖突，“合理不合法”的防疫措施，無限擴張的權力邊界已經衍生出病毒以外的次生危機。公共危機發生后的地方政府作為解決危機的重要主體，上級政府層層發包的管理責任，貫徹執行壓力的責任下沉，眾多合力下難免會導致地方政府執法力度的層層加碼，與此同時危機管理中地方政府權力邊界卻未作出明確界定，在高壓影響下極易導致危機管理主體混亂，危機管理措施越界，造成行政權濫用，將會對社會帶來附帶性損害，這種損害是長遠的，并非一朝一夕就能恢復，公共危機的發生不能成為損壞民眾合法利益的正當理由，地方政府的公共危機管理也不能成為法治的例外狀態，依法應當成為公共危機管理的底線。

四、地方政府公共危機管理困境的突破

（一）樹立客觀的公關危機輿情回應理念

新冠肺炎疫情的危機管理，無論是前期隱瞞“人傳人”的危機實情還是中后期對于負面輿情“一刀切”的刪除，其實都反映出地方政府輿情回應不尊重客觀事實隱瞞實情的現象。此外“吉慶文化”一直是中國的傳統，我們的行政文化一直是厭惡風險的[6]，其在輿情回應的具體表現則是政府在進行危機信息披露時“報喜不報憂”，與現實危機存在較大偏離，一旦實情曝光輿情危機也會隨之發生，為政府危機管理帶來阻力。因此地方政府在危機管理過程中應當樹立正確的輿情回應理念，在輿情回應過程中應當尊重客觀事實，坦誠面對風險危機，實事求是公開危機信息，滿足民眾的知情權，同時輿情回應的時效性對于輿情的引導也至關重要，一旦危機信息沒有被主流媒體及時公布，在自媒體時代的今天，信息的空白會被自媒體迅速填滿，而由于自媒體掌握信息的不充分，信息的洼地必然會變成謠言的高地，因此地方政府要第一時間發布權威消息，贏得輿情引導的主動權。此外對于負面輿情的回應應當彈性保留，精準研判其主觀性質和客觀后果，對于促進危機管理工作的應當予以保留，地方政府應當給予網民討論留出適當空間，對非正式的信息傳播渠道應該更加寬容，危機所產生的壓力和埋怨需要通過有意識的釋放來緩解，而且在網絡輿情的回應過程中，持續的互動才有可能消除猜疑、增進認同、達成共識。

（二）構建危機管理的“合作”治理體系

“合作”治理體系的引入意味著地方政府公共危機管理由傳統的單一管理主體向多元管理主體、單向管控到雙向合作的轉變。現代中國社會發展正呈現出傳統災害風險、現代公共安全風險交織的態勢，我們正處在一個具有高度復雜性以及不確定性的危機社會，與此同時在公共管理中面臨著資源日益短缺和“無法管控”的境地，而社會力量具有多元、靈活、及時、直接、細化的特點[7]，社會力量的參與不僅是危機管理的客觀需要，也是公共管理的發展趨向，基于常態環境下“壟斷”的政府管理模式難以滿足危機管理實際需要已經造成了合法性危機，成為改變傳統政府危機管理模式的邏輯起點。通過引入“合作”治理體系，建立起社會力量參與危機管理的規章制度及頒布相應政策，引導支持社會力量參與公共危機管理，打破原生社會力量參與公共危機管理的壁壘，通過制度來明確地方政府危機管理的權力邊界，避免出現摻雜“權力意志”的公共危機管理導致社會力量失去原有的活力而喪失作用。合作行動的有機性決定了組織成員必然會積極主動地運用專業知識和技能，卻不以專業知識和技能在自己與其他組織成員之間劃定界限，而是根據承擔任務和合作行動的要求隨時調整自己的角色[8]。“合作”治理體系的引入實質是善治價值的回歸，最終形成以地方政府有限主導，政府與社會合作共治的公共危機管理新模式，為地方政府公共危機管理注入活力。

（三）健全地方政府官員公共危機管理能力培養機制

地方官員公共危機管理能力不僅強調危機來臨時解決危機的方法和技術，更注重常態環境下危機意識的塑造。官員只有具備危機意識，才能真正重視危機管理，及時發現現象背后暗含的風險，將危機化解在源頭。風險社會的來臨，使得公共危機管理成為地方官員的必修課，而公共危機管理素質的形成關鍵在于形成制度化的能力培養機制。一是建立常態化危機管理培訓機制，針對地方官員對公共危機管理認知存在偏差，缺乏危機管理相關專業知識的現狀，地方政府應將危機管理培訓制度化，定期組織官員學習公共危機管理專業課程，學習先進公共危機管理經驗，提高危機意識掌握危機管理技術方法。二是完善現有政績考核制度，以GDP為核心的政績考核制度導致地方官員只注重經濟發展而對“潛績”的危機管理缺乏熱情，今后在官員政績考核中應適當提高危機管理指標權重，將應急物資儲備、危機預警機制建設等一系列細化指標作為考察內容，以此倒逼地方官員注重自身公共危機管理素質提升。三是優化地方官員隊伍選拔機制，地方官員隊伍在組建過程中應側重于專業背景的多樣性，注重對地方官員綜合素質的考察，尤其是在專業技術性較強的部門，領導人的選拔應強調專業的匹配，使地方官員隊伍結構合理化，依托專業背景來提升公共危機管理效能。

（四）完善地方政府公共危機管理法律制度

法律規章制度是確保地方政府公共危機管理工作順利開展的重要保障，通過公共危機相關的法律規章制度的既定規則來明確地方政府公共危機管理中的權力邊界，規范行政主體行為選擇，將地方政府公共危機管理納入法治化軌道，確保公共危機管理合法有序地開展。一是目前我國已經出臺一些相關法律法規，如《傳染病防治法》、《突發事件應對法》等，但是其內容多數為概括性條款，對于緊急狀態下地方政府行政權力的具體規定措施，以及權力邊界沒有作出明確劃分，因此應針對現有法規漏洞，盡快完善不同類別危機下的法律法規，主動回應危機管理中的法治需求。二是在基本法律法規的框架下，地方政府應該在系統考慮本區域的實際情況后，針對危機制定配套政策及工作制度，作為法律法規的補充，確保危機管理工作有法可依，有章可循。三是完善地方政府公共危機管理行政問責機制，針對地方政府官員在公共危機管理中的行為、過程、后果進行評價考核，對于違法失職行為進行嚴格問責，追究行政行為相關主體瀆職濫權責任，增強公共危機管理行政主體法治意識，遏制違法行為發生，保障人民的合法權益。總之，完善公共危機管理法規制度，廓清地方政府公共危機管理的行政權力邊界，確保地方政府公共危機管理規范化、制度化和法律化，是保障公共危機管理向良性發展的關鍵所在。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]