非均衡性統一法律空間的建構

李聞笛

摘? ?要： 中央與地方的關系，是一個國家政治經濟社會生活的重要關系，直接關系到國家的前途和命運。俄羅斯的央地關系指的是俄羅斯聯邦和聯邦主體之間的關系，其改革轉型的進程困難重重。蘇聯解體之后，聯邦的基本憲政制度和聯邦制度經受巨大挑戰并幾經波折。在葉利欽時期，形成了“憲法-條約”式的聯邦主義，央地關系嚴重失序。在“憲法-條約”式聯邦制下，用協議換取聯邦主體的忠誠度和合謀，這一“會哭的孩子有奶吃”的區別性和針對性的制度安排，嚴重損害了俄羅斯聯邦的憲法和法律的整體性，統一的法律空間遭到破壞。其制度設計的本意——保障聯邦的統一、國家領土的完整和政治的穩定反而成為制度本身邏輯下的受損方。普京執政之后開始建設“真正的聯邦制”，為了治理俄羅斯的央地關系，俄羅斯構建了統一法律空間的治理矢量：在憲法和法律層面承認地方自治分權，但施行統一維度的規制;限定各類主體的法律意義上的平等地位，在實際操作過程和聯邦主體各自的法律層面則略有不同，體現出各自法律關系實質上的非均等性，以制度性地支撐不同聯邦主體的實際差異。本文廓清了非均衡性聯邦主義客觀存在的法律關系中的權能方面的同一性和差異性，并對此進行分析，認為俄羅斯央地法律關系治理采取了建構統一法律空間框架下的非均衡性聯邦主義的制度安排。該治理路徑雖然有諸多治理困境，但不可否認其對于央地法律關系重塑和俄羅斯完成現代國家重構的重大作用，有效促進了俄羅斯聯邦的統一與完整，提高了俄羅斯聯邦國家治理能力。俄羅斯央地法律關系的治理，為我們提供了國家央地結構變遷的敘事樣本以及關于大國央地法律關系的調整與發展路徑的國別經驗。

關鍵詞： 聯邦主義; 非均衡性; 非對稱性; 央地法律關系; 統一法律空間; 治理矢量

中圖分類號： D751.2? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.03.015

The Construction of Non-equilibrium Unified Legal Space

——Governance Vector and Its Main Characteristics of the Constitution and Legal Relations in the Central

Region of Russian Federation During Putins Period （2000-2016）

LI Wen-di

（School of Government， Peking University， Beijing 100871， China）

Abstract： The relationship between the central government and the local government is important in the political， economic and social life of a country， which is directly related to the future and destiny of the country by handling and coordinating the relationship. The relationship between the central government and the local government of Russia refers to the relationship between the Russian Federation and the federal subjects of the Federation， and its process of reform and transformation is very difficult. After the collapse of the Soviet Union， the basic constitutional system and the federal system experienced great challenges and twists and turns. During the Yeltsin period， federalism of “Constitution-Treaty” type was formed， and the relations between the central government and the local government were seriously out of order. Under the “Constitution Treaty” federal system， agreements are exchanged for the loyalty and collusion of the federal subjects; the distinctive and systematic arrangement of “crying children have milk to drink” seriously damages the integrity of the Constitution and laws of the Russian Federation， so the unified legal space was destroyed. The original intention of its system design ：to protect the unity of the union， the integrity of the national territory and the political stability becomes the damaged Party under the logic of the system itself. After Putin came into power， he began to build a “real federalism”. In order to reconstruct and govern Russia's relationship between the Federation and the federal subjects， Russia built a Governance Vector of a Unified Legal Space： at the constitutional and legal levels， local autonomy and decentralization are recognized， but the unified dimension of regulation should be implemented; To define the equal status of various subjects in the legal sense， in the actual operation process and the legal level of the federal subject are slightly different. This reflects the non-equality of their respective legal relations in essence， and supports the actual differences of different federal subjects in a systematic way. This paper clarifies the identity and difference of power in the objective legal relationship of non-equilibrium federalism， and analyzes that the governance of the legal relationship between the central government and the local government of Russia has adopted the institutional arrangement of non-equilibrium federalism under the framework of building a unified legal space. Although the governance path has many difficulties， it is undeniable that it plays an important role in the reconstruction of central-local law relations and Russia's completion of modern state reconstruction， effectively promotes the unity and integrity of the Russian Federation， and improves the state governance capacity of the Russian Federation.? the governance of the legal relationship between the federal and federal subjects governments in Russia provides China with the narrative samples of the structural changes of the central-local governmental relationship as well as the national experience of the adjustment and development path of the relationship between the central government and the local government.

Key words： federalism; non-equilibrium; asymmetry; central-local legal relations; unified legal space; governance vector

一、導言

中央與地方的關系，是一個國家政治經濟社會生活的重要關系，直接關系到國家的前途和命運。俄羅斯在以聯邦主義為肇端的改革轉型的進程中困難重重，造成了諸如聯邦中央軟弱、地方權力分散與討價還價、財政封建主義、地方政治單元分離主義高漲等國家建構、政治失序、經濟空間不統一等國家構建進路失格的重大問題。普京力挽狂瀾，對央地關系諸多失序狀況進行調整與完善，他明確要建設“真正的聯邦制”[1]76，其中的一大主要建設路徑即為構建統一的法律空間[1]148，普京將其列為“國家矢量”的范疇之一。什么是矢量？即物理學中衡量力的方向和大小的向量。國家矢量，顧名思義，即一個國家建構的主要著力點和發展方向。普京在自己甫入克宮之初，即已提出這個概念。他在慶祝俄羅斯國家主權宣言通過十周年舉行的招待會上的講話中提及，俄羅斯國家組織和政治制度的性質變了，確定了新的國家矢量[1]75。

構建屬于俄聯邦的“真正的”聯邦主義的真正的含義，就是對于俄羅斯聯邦中央和聯邦主體之間的憲法和法律層面、政治和權力層面、財稅和經濟層面三種主要關系，用法律、政策、制度的方式來進行設計、安排和具體實踐，并且根據他們之間存在的互動博弈和不斷變遷的（政治）權力關系進行適時調整，從而在實踐路徑上將法律、政治、經濟的統一空間矢量作為自己的國家縱向府際關系的構建目標。當然，這也包括制度安排、政策設計背后的底層邏輯與價值取向，其中包括控制與反控制的博弈，庇護和忠誠的拉鋸，恩惠體系與取得合謀等等，這又代表著集權與分權、博弈與合作等等行為和理念，這些反過來再結合聯邦中央和聯邦主體的諸多關系上的制度性的確權和界定，就又成為對普京接手俄羅斯的國家結構建構的回應，形塑著俄羅斯政治躍遷的具體圖景和政治生態的基本狀況。如何在法律層面進行形成構建統一法律空間的矢量，從而能夠發揮中央的權威性，同時兼顧地方差異性、充分調動地方的積極性，但是又不能傷及克里姆林宮和聯邦白宮的權威與聯邦主體的應有法權政權財權本身的平衡。這些在普京接任俄羅斯國家治理大權的一刻，便從它舊存的聯邦主義的窠臼之中迸發而出，成為了普京和俄羅斯政府所面臨的改革和重構的重大命題。同樣，這也就具備了學術研究的重大意義。

二、俄羅斯央地憲法和法律關系構建的歷史邏輯和治理矢量

（一）俄羅斯央地法律關系的基本概況

在俄羅斯聯邦成立初期，聯邦主體即已經發生了對聯邦中央的反對傾向。在當時的21個共和國中的19個共和國的憲法和俄羅斯聯邦憲法是沖突的，并且是把自己的憲法作為發生效力的第一順位的。其中韃靼斯坦共和國、雅庫特共和國、巴什科爾托斯坦共和國、雅庫特共和國、印古什共和國在自己的憲法當中都確定了和聯邦中央作為邦聯的關系[2]80。

到1999年底時，普京接手的俄羅斯處在極大的危機之中，央地關系高度失控，千年俄羅斯面臨極高的分裂危險，并且部分聯邦主體已經實質分離，其首要解決路徑在于央地之間的法權關系。普京為了遏制葉利欽時代聯邦制變遷帶來的諸多頑疾和國家崩分離析的高度風險，開始積極建設“真正的聯邦制”，以此為目標進行了第一次央地關系治理的重大舉措：在政權方面建立國家垂直權力體系，在憲法和法律關系層面恢復聯邦政府憲法和法律的效力和解釋權。其中遏制了一千多條與聯邦法律所違背的地方章程或法律。其次才是以建立聯邦大區以及聯邦區總統全權代表制、改組聯邦委員會組成、成立總統國務委員會、調整國家安全委員會人事安排、構建全國性質的政權黨及其相關政黨機制的安排、出臺規范聯邦政府和聯邦主體的權力和執行機關的關系原則的法律等為主要改革路徑建構了以聯邦中央為中樞的“垂直權力體系”，恢復了聯邦主體的垂直領導關系。

所以說，需要承認的是，俄羅斯作為一個幅員遼闊、民族眾多、境內分離主義勢力和傾向較為突出的國家，其國家結構十分復雜，因而，俄羅斯采取聯邦制作為國家的結構形式具有歷史邏輯上的應然性和合理性，將非均衡性的聯邦主義作為其國家治理的發展路徑是其中央與地方關系的歷史邏輯的自然延伸和演進結果。制度需要通過憲法和法律的確權，正如俄羅斯學者尤蘇波夫所說，“從憲法—法律的視角去研究俄羅斯聯邦關系的再塑造成為了國家和社會變遷的重要因素，”“俄羅斯社會面臨的一大問題便是通過憲法—法律層面的途徑，識別聯邦主義的價值，去尋求聯邦中央、地區和地方的共同的利益[3]122-123。”

（二）俄羅斯央地法律關系的歷史背景：“憲法—條約”式央地法律關系

俄羅斯聯邦的基本憲政制度幾經波折，經過多輪的央地關系互動，在葉利欽政府期間形成了一種學界稱之為“憲法—條約”型的聯邦體制，“這種體制兼具形式復雜和權力義務非均衡的特點”[4]157。此即為，在俄羅斯聯邦分離主義達到頂峰的時候，聯邦主體立法違反聯邦憲法或者其他立法，對聯邦的統一和國家的穩定形成了實質性的威脅。在所謂的“主權大巡游”時期，為了追求地方“諸侯”勢力的政治忠誠和他們在議會政治體制當中的支持，葉利欽對于地方的聯邦主體進行了妥協，選擇了“憲法—條約”型聯邦體制，在他的主導下，聯邦政府同大多數聯邦主體簽訂了條約。其后，在1993年，俄羅斯聯邦議會通過了俄羅斯聯邦的新憲法，新憲法拋棄了一些聯邦與聯邦主體之間剛剛簽訂的規制央地關系和劃分管理權限的條約和文件，此刻的俄羅斯聯邦表現出了希望在憲法和法律層面追求統一法律空間傾向。但是以車臣共和國和韃靼斯坦共和國為代表的、在央地關系談判中具有極強議價能力的、分離主義勢力強大的聯邦主體的存在和要挾，破壞了葉利欽政府追求以法制原則取代政治原則的努力，這樣的高峰一直持續到1994年爆發的第一次車臣戰爭。1994年，俄羅斯聯邦與韃靼斯坦共和國簽訂了《俄羅斯聯邦國家權力機關與韃靼斯坦共和國國家權力機關之間劃分管轄權和相互渡讓職權的協議》[5]，其后又同多個共和國、邊疆區乃至州等聯邦主體簽訂了雙邊條約以協調央地關系，到1999年底，共有45個聯邦主體同聯邦中央簽署了相關協議[6]95，至此，“憲法—條約”式的聯邦體制正式被建構。

客觀來說，“憲法—條約”式的聯邦體制在一定程度上發揮了重要作用，但是其弊端也比較明顯，比如說憲法和法律的權威往往讓步于某些具有較強議價能力的聯邦主體，治理過程中“要哭的孩子有奶吃”似的討價還價的情形普遍存在，沒有體現出央地權限劃分的同一性和平等性原則，政治原則替代了法律原則，法制進程被政治勢力所左右;此外，該制度還破壞了聯邦層面的憲法和法律的權威，負作用于正確的法律制度的成形，造成央地關系的失格，引起了聯邦主義系統的非均衡性。因而普京上臺以來，一直在追求憲法和法律規制下的聯邦主義建設，努力建構統一法律空間，并輔之以政治和經濟的治理工具，樹立聯邦的憲法和法制權威。這也是非均衡性法律關系的發展路徑的“實然”演變結果和自然選擇。

（三）俄羅斯央地法律關系的治理矢量：構建統一的法律空間

“憲法—條約”式聯邦制嚴重破壞了正常的央地關系治理，普京曾說過：“在俄羅斯的土地上憲法已經實際上失去效力。”[7]2932000年普京上任后，俄羅斯面臨嚴重的政治經濟危機，于是普京開始為了形成調整和改革央地關系的矢量，即追求建設俄羅斯聯邦統一的法律空間而開始努力，力求達至俄羅斯聯邦中央與聯邦主體之間職權劃分的最佳平衡，保持俄羅斯中央與地方保持清晰的法律邊界。“我們旨在加強司法系統的意圖和行動正是同這聯系在一起的;我們給自己提出了建立統一法律空間的任務。[1]148”因而，這一時期的聯邦和聯邦主體之間的法律關系就體現出普京時期的央地關系的治理邏輯。

彼時的央地關系失格，聯邦中央相當軟弱。普京在2000年12月22日的時候聲稱“當時和目前的俄羅斯的形勢特征不是聯邦國家，而是一個權力分散的國家”，“如果不修葺檢察機關、法院和其他聯邦機關大廈，誰來管這些事？只有地方領導人，但他們這樣也就影響到了國家政權這一層次上所發生的事情，所有這一切導致了明顯地偏離聯邦中央，導致了侵蝕共同的經濟和法律空間，而這成了國家的最主要問題之一”[1]226，普京除了一邊加強俄羅斯聯邦的中央權威，同時開始著手整頓央地之間的憲法和法律秩序。

這里以北高加索地區共和國立法與俄羅斯聯邦立法吻合情況為例進行說明（見表1）。聯邦主體立法違反聯邦憲法或者其他立法是分離主義在俄羅斯聯邦最為嚴重的指征之一。在分離主義傾向比較嚴重的北高加索地區，通過對于法律和制度設計的非均衡、兼顧性質的規制和調節，越來越多的共和國立法傾向于和聯邦立法保持一致，與聯邦立法不吻合的法案數量及其占比也在明顯下降，呈現出了對于聯邦政府的向心改良。當然不可忽視的是車臣共和國尚處于較高位數值，可以窺見其尚存不少與聯邦政府的不協調、不一致之處。

可見，部分聯邦主體追求分離主義，或者以分離主義為要挾，跟聯邦政府討價還價，管轄權訴求的最大化乃至對于主權的追求實質上已經構建成了地方諸侯式的封建主義。所以，為了打擊不斷膨脹的地方諸侯的分離勢力以及追求主權的態勢，除了以第二次車臣戰爭為代表的戰爭工具的介入，其于2000年開始進行的聯邦制改革，其中專門創設的“垂直權力體系”成為了最重要的措施之一，這是一種兼具法治和政治的雙重制度安排特色的路徑選擇。

央地法律關系的重點便是在于構建統一法律空間的矢量，其首要在于明確和貫徹《俄羅斯聯邦憲法》。“在1993年12月12日新的《俄羅斯聯邦憲法》被頒布之后，在俄羅斯國家當中開始實現一種可行的國家聯邦形式。[9]”《俄羅斯聯邦憲法》第4條第2款規定俄羅斯聯邦憲法和俄羅斯聯邦法律在全俄羅斯聯邦所有的土地上保有最高地位[10];《俄羅斯聯邦憲法》第76條規定，俄羅斯聯邦管轄范圍由聯邦的憲法法律和聯邦法律規定，并在俄羅斯聯邦所有領土上具有直接效力。此處應當說明的是，憲法76條第4款又規定，在俄羅斯聯邦管轄權限與俄羅斯聯邦及其主體共同管轄權限之外，共和國、邊疆區、州、聯邦直轄市、自治州以及自治區實行各自的法律管控，包括法律和其他規范性法令的通過。而當第4款所說明的俄羅斯聯邦主體規范性法令相沖突的情況下，聯邦主體的規范性法令行使效力。除此之外，還是聯邦法律具備更高效力。而俄羅斯聯邦憲法還對俄羅斯聯邦各主體的權限進行了明確的界定，俄羅斯聯邦憲法第72條規定了屬于俄羅斯聯邦和俄羅斯聯邦各主體管轄的14項職權，主要包括：確保各聯邦主體的憲政、法律和其他規范性法律文件符合俄羅斯聯邦憲法和聯邦法律;保護人和公民的權力與自由;保護少數民族的權利;確保法制、法紀、社會安全，邊境區域制度，土地、礦藏、自然資源，環保生態，文物、教育、科學、文化、體育運動等等。聯邦主體的事務管轄權主要集中在社會事務領域，即中央要求地方將主要精力放在維護社會穩定、保護少數民族權利、救濟社會弱勢群體、協調各個主體間的友好關系、讓民眾安居樂業等方面[10]。

三、俄羅斯央地法律關系的法理界定

（一）俄羅斯央地基本法律關系的界定

俄羅斯央地關系相當繁雜，首先體現于其擁有世界上結構形式最為龐雜的聯邦體系，其政治系統中參與治理的行動者，或者說參與單元及其種類過多。其一是俄羅斯聯邦擁有世界上最多的聯邦構成主體，其二在于俄羅斯聯邦主體具有6種多元化的結構形式。俄羅斯聯邦具有85個聯邦主體，其中包含22個共和國，9個邊疆區，46個州，3個聯邦直轄市，4個自治區，1個猶太自治州[11]。根據俄羅斯聯邦憲法第5條、第72條等規定，這些聯邦主體享有法律上的平等地位[10]，但是具體的法律實踐中，聯邦主體之間法律地位和權力客觀存在較大差異，這是審視俄羅斯聯邦央地關系中法律關系差異的基本背景。

俄羅斯聯邦憲法、憲法性法律、聯邦法律和聯邦主體憲法或章程是確定俄羅斯聯邦與聯邦主體政治法律地位的重要法律基礎。俄羅斯聯邦制國家結構形式和俄羅斯聯邦中央與聯邦主體實行的分權原則，以及俄羅斯聯邦統一的國家權力體系，是俄羅斯聯邦中央與聯邦主體政治法律關系的重要影響因素。俄羅斯聯邦是主權國家，俄羅斯聯邦負責保衛俄羅斯主權和領土完整，實行統一的國家權力體系，制定統一的內外政策，保護統一的經濟發展空間。它是獨立的國際法主體，在國際關系中代表俄羅斯。在俄羅斯聯邦與聯邦主體法律關系上，俄羅斯聯邦憲法和法律具有最高法律地位。

俄羅斯聯邦共有22個共和國類聯邦主體，它們是組成俄羅斯聯邦的民族國家構成體，它們的政治法律地位由俄羅斯聯邦憲法和共和國憲法規定。共和國擁有自己的領土，共和國的權力適用于其全部領土。共和國憲法、法律和其他規范性法令不能與俄羅斯聯邦憲法、聯邦法律相抵觸。共和國在專屬管轄對象范圍內頒布的法律或法令與聯邦法律相抵觸時，共和國法律具有優先性。

俄羅斯聯邦共有6個邊疆區、49個州，3個聯邦直轄市，即莫斯科市、圣彼得堡市及塞瓦斯托爾市。它們作為地區構成體與共和國具有平等的法律地位。俄羅斯聯邦憲法和相應主體立法機關通過的章程規定了邊疆區、州、聯邦直轄市的政治法律地位[10]。

俄羅斯聯邦通過數次對自治區進行整理合并之后，目前共有1個自治州，4個自治專區，它們是組成俄羅斯聯邦的民族自治構成體。俄羅斯聯邦憲法和自治州、自治專區的章程規定了它們的政治法律地位。

（二）俄羅斯央地權力機關之間關系的法律界定

根據俄羅斯聯邦憲法和法律[10]，俄羅斯聯邦國家權力機關對聯邦主體國家權力機關實行領導、協調和監督，俄羅斯聯邦主體在自己的職權范圍內獨立地行使職權。俄羅斯聯邦總統是俄羅斯國家元首，俄羅斯聯邦主體最高執行權力機關領導人是聯邦主體最高行政長官。俄羅斯聯邦總統對俄羅斯聯邦主體最高行政長官候選人具有提名權，對其履職具有監督權和罷免權。（1）俄羅斯總統設立聯邦區，在各聯邦區派駐總統全權代表進行領導。（2）俄羅斯聯邦政府在各聯邦主體設立一系列地區機關進行直接管理。俄羅斯聯邦政府在聯邦各主體設立有聯邦地區執行權力機關。（3）俄羅斯聯邦執行權力機關和聯邦主體執行權力機關可以相互授權進行管轄。（4）俄羅斯聯邦政府對聯邦各主體執行權力機關的活動進行協調和監督。

俄聯邦法院是一個統一司法體系，它包括俄羅斯聯邦憲法法院，俄聯邦最高法院，組成俄聯邦主體的共和國最高法院，邊疆區、州和聯邦意義市法院，自治州和自治專區法院。俄羅斯聯邦憲法法院是實行憲法監督的審判機關。俄聯邦憲法法院判決是否與俄聯邦憲法相適應的案件，其中包括共和國憲法，俄聯邦各主體國家權力機關之間的條約。解決俄聯邦國家權力機關與俄聯邦主體國家權力機關之間、俄聯邦各主體最高國家機關之間關于職權的爭端。俄聯邦檢察院組成聯邦統一集中的機關和組織體系，在下級檢察官隸屬于上級檢察官和俄羅斯聯邦總檢察長原則基礎上活動。

此外，俄羅斯聯邦還通過了一些法律和文件，依法合規地去調整《俄羅斯聯邦主體國家立法機關和執行權力機關基本原則法》第5條[12]規定，俄羅斯聯邦國家權力機關與俄羅斯聯邦主體國家權力機關的權能界限由俄羅斯聯邦憲法、聯邦條約以及其他的俄羅斯聯邦憲法和聯邦法律當中與權力和管轄權界限相關的協議確定的。關于俄羅斯聯邦國家權力機關和俄羅斯聯邦主體國家權力機關的權能和管轄權限締結的協議的劃分權能和管轄權限的基本原則和秩序，以及聯邦法律的通過是由現行的聯邦法律確立的。此外，普京于2000年8月簽署《關于聯邦主體國家權力機關組織的普遍原則》，規定了俄羅斯聯邦總統和聯邦中央有權整頓俄聯邦的法律體系，如果聯邦主體或者聯邦主體的立法機構違反了聯邦的憲法和法律，俄聯邦總統有權解除聯邦主體領導人職務以及解散聯邦地方的立法機構;這樣，普京可以通過頒布總統令廢除違憲法律、依靠總統駐聯邦區全權代表審查法律、建構自上而下的監督檢察機制等法律工具有效加強中央權威，責成檢察機關監督調查地方領導人等政治手段加強中央權威，依據的就是上述法律原則。

因而俄羅斯聯邦在普京任期內，為了治理央地關系采取的法律制度安排總體上是為了加強聯邦權力和鞏固國家統一穩定的基礎，廢除或者調整聯邦中央同聯邦主體簽訂規制雙方關系和權限的雙邊條約，賦予聯邦政府和總統罷黜地方領導或者解散地方議會的權力，從而有效增強了聯邦中央的中心權威，進而明確了聯邦政府和主體政府之間的法律邊界，在構建統一的法律空間的路徑上實現了進步。但是由于法律改革的總目的不僅在于加強聯邦中央權力和威信，還需要考慮不損害地方的活力和主動性，適度增強地方的自主性，以搞活地方。

四、俄羅斯央地法律關系非均衡性的構建及其驗證

（一）俄羅斯央地法律關系非均衡性的構建

通過梳理相關法律條文發現，雖然俄羅斯聯邦在憲法和法律層面采取了聯邦制或者說聯邦主義作為其設計的制度模式和治理工具，其構建矢量是建設統一法律空間的努力，但是在實際操作過程當中，在具體的法律條文的界別和限定語句中，我們仍然可以發現存在非均衡性的地方。總體來說，俄羅斯通過多年的憲法與法律層面的設計和安排，積極尋求中央和地方關系的形式及內容的統一與和諧，在保護俄羅斯聯邦中央的法律權威的同時，注意兼顧地方的差異性、遏制分離勢力為代表的等非俄族的反聯邦主義傾向，尋求建立央地之間分權的協作模式。在這種制度邏輯下，法律作為治理的制度安排呈現出一種非均衡性。

其一，是中央與地方的權力設計和配置存在的非對稱性，聯邦中央作為權力體系的核心和進行國家政治經濟社會管理的核心地位，作為維護俄羅斯聯邦統一的權力體系的中心，這一治理目標主要通過保障俄羅斯具有統一的憲法和法律空間來實現。

其二，是地方（聯邦主體）之間的權力實質上的不對等，盡管在法律上明確規定了所有聯邦主體享有權力的一致性和對等性，但是通過對聯邦憲法和法律以及各聯邦主體（州、聯邦市、邊疆區、共和國等）法律條文及其中細節的梳理和比較，發現當中存在一些差異性的條款，這些異質性的內容往往是聯邦中央與地方契約調整的范疇。

（二）俄羅斯央地法律關系非均衡性的驗證：聯邦和聯邦主體法律權限的同一性和差異性

對于多個不同類別的俄羅斯聯邦、聯邦主體的憲法或基本法律章程的一手資料進行了梳理，其中包括《莫斯科市章程》、《阿穆爾州章程》、《新西伯利亞州章程》、《薩哈林州章程》、《濱海邊疆區章程》、《彼爾姆邊疆區章程》、《堪察加邊疆區章程》、《楚瓦什共和國憲法》、《阿迪格共和國憲法》、《韃靼斯坦共和國憲法》和《布里亞特共和國憲法》等主體層級的章程和憲法、《關于韃靼斯坦共和國國家執行權力機關結構的命令》;在央地簽訂的條約方面則對1999年通過的《關于俄羅斯聯邦國家權力機關與俄羅斯聯邦主體國家權力機關之間劃分管轄范圍和職權的原則和辦法的聯邦法》、與韃靼斯坦共和國簽署的《俄聯邦國家權力機關與韃靼斯坦共和國國家權力機關之間劃分管轄權和相互渡讓職權的協議》、與克拉斯諾達爾邊疆區簽署的《關于俄羅斯聯邦國家權力機關和克拉斯諾達爾邊疆區國家權力機關之間劃分管轄范圍和相互渡讓權力的條約》等進行了歸納總結，可以廓清俄羅斯央地法律關系非均衡性的主要指征：其包含的聯邦和聯邦主體法律權限的幾個同一性和差異性。

1. 聯邦主體名義上的差異性

俄羅斯聯邦存在多元化的聯邦主體種類，多種主體類型由《俄羅斯聯邦憲法》第5條第1款[10]確定，俄羅斯聯邦由共和國、邊疆區、州、聯邦直轄市、自治州、自治專區構成。雖然這些聯邦主體作為政治體制的參與單元擁有不同的名稱，但是憲法首先規定這些聯邦主體享有法律上的平等地位[10]，然而，俄羅斯法律空間的吊詭之處在于，一是，即使在《俄羅斯聯邦憲法》之中也并沒有對各聯邦主體作出平等一致的權力設置，這就已經體現出聯邦主體作為國家機體構成的權責差異;二是，在具體的法律實踐中，從聯邦主體的名稱上便已經體現出各主體之間法律地位和權力的較大差異。這點是審視俄羅斯聯邦央地關系中法律差異的基本背景和第一條制度差異性。

具體來看，首先表現在，《俄羅斯聯邦憲法》第5條第2款同時規定，共和國（國家）擁有自己的憲法和法律;邊疆區、州、聯邦直轄市、自治州、自治專區擁有自己的章程和法律。

其次，共和國不僅在法律地位和制定憲法權力問題上與其他聯邦主體不同（上述第5條），在官方語言制定等國家社會的具體治理層面上也存在不一致的地方。根據《俄羅斯聯邦憲法》第68條[10]可以得知，盡管俄羅斯聯邦國土上俄語是俄羅斯聯邦的官方語言，但是在聯邦主體當中，共和國卻具有自己的權限規定自己的國語。

最后，《俄羅斯聯邦憲法》第三章第66條第1款和第2款以及憲法第125條共同規定：共和國的地位由俄羅斯聯邦憲法和共和國憲法規定;邊疆區、州、聯邦直轄市、自治州、自治區的地位由俄羅斯聯邦憲法和俄羅斯聯邦相應主體的立法（代表）機關所通過的邊疆區、州、聯邦直轄市、自治州、自治區憲章予以確定;根據自治州、自治區立法機關和執行機關的提議，可以通過關于自治州、自治區的聯邦法律;邊疆區或州與自治區之間的關系，可以由聯邦法律和自治專區國家權力機關與相應的邊疆區或州國家權力機關之間簽署的條約予以調整。經俄羅斯聯邦各主體的一致同意，并依照聯邦憲法性法律的規定，可以改變俄羅斯聯邦各主體的地位。其公民除使用俄羅斯聯邦國籍外還兼有共和國國籍[10]。

此外，《俄羅斯聯邦憲法》第三章[10]第66條第3款規定，自治州、自治專區的立法和執法機構關于自治州和自治專區的成文可以被俄羅斯聯邦法律所接納，以及第66條第4款規定，自治專區的關系歸屬在邊疆區或州之內，即自治專區設立在邊疆區或州之內;自治專區可以被聯邦法律或者自治專區國家機構和邊疆區或州之間國家機構之間的條約所管理。故而可以說，自治專區既受到俄聯邦中央的管轄，也受到所在的邊疆區或州的管制，即，不消說同聯邦共和國比較，自治專區就是和其他的邊疆區和州相較，實質上也并沒有處于同一平等的法律地位。

2. 央地根本關系變更條件的同一性

即關于聯邦地方和中央根本關系變更需要獲得中央和地方的共同同意。此處筆者通過對州、邊疆區、共和國等幾個不同的治理參與主體的章程、憲法或者法律進行梳理和驗證：

《阿穆爾州章程》第一章第1條第2款指出阿穆爾州作為聯邦主體這一地位的變更只能在聯邦憲法允許范圍內、在俄羅斯聯邦和阿穆爾州相互達成一致的條件下實現[13]。《濱海邊疆區章程》第一章第1條第2款、第4款規定：濱海邊疆區的地位由俄羅斯聯邦憲法和濱海邊疆區章程所確定，根據聯邦憲法，濱海邊疆區的地位可以在俄羅斯聯邦和濱海邊疆區達成一致的情況下發生改變[14]。《布里亞特共和國憲法》第3章（布里亞特共和國的國家法律地位）第60條第2款：布里亞特共和國——構成俄羅斯聯邦的國家。它的國家法律地位是由俄羅斯聯邦憲法和布里亞特共和國憲法確定的，根據相關的聯邦憲法法律規定，這一地位可以在俄羅斯聯邦和布里亞特共和國的達成一致下發生改變[15]。《新西伯利亞州章程》第一章（新西伯利亞州的憲法地位）第1項（新西伯利亞州的基本地位）也有類似的規定：根據聯邦憲法，新西伯利亞州的地位可以在俄羅斯聯邦和新西伯利亞州共同同意的條件下發生改變。新西伯利亞州關于達成同意地位改變的決定需要由新西伯利亞州的全民公決上作出 [16]。同樣，在《薩哈林州章程》中的相對應的條款也可以看見這樣的規定[17]。

即使是分離主義傾向最為嚴重的地區之一——韃靼斯坦共和國在和聯邦簽署了《俄聯邦國家權力機關與韃靼斯坦共和國國家權力機關之間劃分管轄權和相互渡讓職權的協議》后在其憲法內也規范了這一中央與地方的關系，《韃靼斯坦共和國憲法》第一部分第1條第1款：韃靼斯坦共和國—是一個民主的、法制的國家，在《俄羅斯聯邦憲法》、《韃靼斯坦共和國憲法》、《俄聯邦國家權力機關與韃靼斯坦共和國國家權力機關之間劃分管轄權和相互渡讓職權的協議》等框架內和俄羅斯聯邦是統一的并且是構成俄羅斯聯邦的一個聯邦主體。韃靼斯坦共和國的國家主權表現在——在俄羅斯聯邦權能界限之外、在俄羅斯聯邦和韃靼斯坦共和國共同管轄所確定的俄羅斯聯邦的權力之外，擁有完全的國家權力（立法的、行政的和司法的），并且成為韃靼斯坦共和國具有不可分割性質的狀況[18]。《韃靼斯坦共和國憲法》第一部分第1條第3款：韃靼斯坦共和國的地位在沒有韃靼斯坦共和國和俄羅斯聯邦達成一致的情況下是不能改變的。在沒有韃靼斯坦共和國同意的情況下其領土是不能被改變的[18]。并且承認這種條約是俄羅斯聯邦和韃靼斯坦共和國法律體系的組成部分：《俄羅斯聯邦國家權力機關與韃靼斯坦共和國國家權力機關之間劃分管轄權和相互渡讓職權的協議》是俄羅斯聯邦和韃靼共和國法律體系的組成部分《韃靼斯坦共和國憲法》第一部分第25條）[18]。

3. 聯邦主體之間關系和地位平等的同一性

此項同一性和平等性，根據前文已述可知，《俄羅斯聯邦憲法》第5條已經對此進行確定，此外，《關于俄羅斯聯邦國家權力機關與俄羅斯聯邦主體國家權力機關之間劃分管轄范圍和職權的原則和辦法的聯邦法》第五條（在劃分管轄范圍和權能時俄羅斯聯邦主體平等原則）：在劃分管轄范圍和權力，以及在起草和簽署條約和協議時，與俄羅斯聯邦國家權力機關的關系中俄羅斯聯邦所有主體一律平等[19]。《關于俄羅斯聯邦國家權力機關與俄羅斯聯邦主體國家權力機關之間劃分管轄范圍和職權的原則和辦法的聯邦法》第六條（不得損害俄羅斯聯邦主體利益原則）：在劃分俄羅斯聯邦一個主體的管轄范圍和權力時不得損害俄羅斯其他聯邦主體的權力和利益[19]。

4. 聯邦主體邊界決定的同一性

此即，聯邦主體地域面積的改變也需要通過聯邦主體之間的共同同意。

根據《韃靼斯坦共和國憲法》第一部分第5條第1款、第2款可知，韃靼斯坦共和國的領土完整統一且不可侵犯。韃靼斯坦共和國和其他的俄羅斯聯邦主體之間的領土邊界只能在他們的共同同意下進行變更[18]。《布里亞特共和國憲法》第3章第60條第3款也明晰地作出相關規定，根據俄羅斯聯邦憲法，聯邦法律和布里亞特共和國法律，布里亞特共和國和其他俄羅斯聯邦主體的邊界只有在他們達成一致的情況下才能發生改變。在布里亞特共和國方面同意改變邊界的決定需要通過舉行全民公投的方法[21]。《濱海邊疆區章程》第1章第4項（濱海邊疆區的領土）第1條、第3條亦作出了相關規定：濱海邊疆區的領土是統一的并且是俄羅斯聯邦領土的組成部分。在濱海邊疆區的邊界線內列入一個行政—領土單位，構成邊疆區的領土。在缺少濱海邊疆區的同意的情況下，不可以進行對濱海邊疆區領土的改變[14]。此外，《莫斯科市章程》、《阿穆爾州章程》、《薩哈林州章程》的相關條款都說明了這一點。

5. 聯邦主體管轄權的差異性

需要明確的是，關于聯邦地方的重要決策需要在聯邦憲法或者聯邦法律的框架內實施，其余的相關政策一般來說不得違反聯邦法律的規定。但是通過對聯邦、聯邦主體、聯邦中央和聯邦主體之間所簽署的相關契約文件的深究和審視，可以發現聯邦主體之間存在管轄權的不一致性。

其一，在聯邦的視閾內，《俄羅斯聯邦主體國家立法機關和執行權力機關基本原則法》第5條[12]規定，俄羅斯聯邦國家權力機關與俄羅斯聯邦主體國家權力機構的權能界限由俄羅斯聯邦憲法、聯邦條約以及其他的俄羅斯聯邦憲法和聯邦法律當中與權力和管轄權界限相關的協議確定的。關于俄羅斯聯邦國家權力機關和俄羅斯聯邦主體國家權力機關的權能和管轄權限締結協議的劃分權能和管轄權限的基本原則和秩序以及聯邦法律的通過是由現行的聯邦法律確立的。《俄羅斯聯邦憲法》第11條第3款[10]明確到，俄羅斯聯邦國家權力各機關與俄羅斯聯邦各主體的國家權力各機關之間事權的劃分根據本憲法、聯邦條約和其他關于事權劃分的條約來實現。此即對聯邦主體的管轄權進行了統一的限定，確權需要取得聯邦的同意。且規定權限外的所有權力歸聯邦主體所有：《俄羅斯聯邦憲法》第73條[10]明確寫到，俄羅斯聯邦各主體擁有除了俄羅斯聯邦管轄權限與俄羅斯聯邦及其主體共同管轄權限之外的全部的國家權力。

其二，從聯邦主體的視角觀察，比如《阿穆爾州章程》第二章第7條指出：阿穆爾州的國家政策是基于俄羅斯聯邦公民的保障之上，是基于所有俄羅斯聯邦憲法和俄羅斯聯邦法律所規定的，是基于現有的州的基本法和法律之上的，同樣也是基于公認的那些確保公民的（個人的）、政治方面的、經濟方面的、社會以及文化方面的法律和自由的國際法文件之上的[13]。《濱海邊疆區章程》第一章第1條第3款：在和聯邦機關的相互關系中，濱海邊疆區的國家權力機關擁有在這個程度上的自主性，這一點必須是為了保障民眾的福祉和邊疆區的發展，并且不破壞俄羅斯聯邦的憲法和其他俄羅斯聯邦主體的法律[14]。《布里亞特共和國憲法》第一章第5條：根據布里亞特共和國和俄羅斯聯邦的憲法制度、國家立法和執行機關組織原則法以及其他已經規定了的聯邦法律，布里亞特共和國自主設立布里亞特共和國的國家權力機構體系[15]。韃靼斯坦共和國也概莫能外，比如韃靼斯坦共和國總統在《關于韃靼斯坦共和國國家執行權力機關結構的命令》中開宗明義地說到：根據韃靼斯坦共和國憲法的第9條和第94條，韃靼斯坦共和國法律《關于韃靼斯坦共和國國家權力行政機關》的韃靼斯坦共和國法律的第8、9、32、33條，聯邦法，以及《關于俄羅斯聯邦主體的國家權力機關的立法和行政機關組織法》的第17、18條通過決議[20]，以及《韃靼斯坦共和國憲法》第一部分第3條第5款： 沒有任何人可以在韃靼斯坦共和國侵占攫取權力，權力的侵占和賦予將被訴諸于聯邦的法律[18]。

其三，從聯邦中央和聯邦主體之間所簽署的相關條約文件來看。當俄羅斯聯邦和俄羅斯聯邦主體發生管轄權方面的爭議或分歧的時候，可以觀察出不同的聯邦主體之間的地位或者說權限上的不同差別：《關于俄羅斯聯邦國家權力機關與俄羅斯聯邦主體國家權力機關之間劃分管轄范圍和職權的原則和辦法的聯邦法》的第二章《俄羅斯聯邦管轄范圍職權實施的形式以及就俄羅斯聯邦與俄羅斯聯邦主體共同管轄范圍通過聯邦立法的辦法》第12條（共同管轄范圍的職權行使形式）第4款：在涉及該共同管轄事項的聯邦法生效之后，俄羅斯聯邦主體就該共同管轄事項的條約以及法律與其他法規必須使之符合上述聯邦法。若俄羅斯聯邦某主體就共同管轄事項的條約，以及法律和法規與相應的聯邦法矛盾，聯邦法為有效[19]。俄羅斯聯邦與克拉斯諾達爾邊疆區簽訂的《關于俄羅斯聯邦國家權力機關和克拉斯諾達爾邊疆區國家權力機關之間劃分管轄范圍和相互渡讓權力的條約》第6條：俄羅斯聯邦國家權力機關和克拉斯諾達爾邊疆區國家權力機關保證履行本條約所規定的義務。執行本條約期間所產生的爭議和分歧，以及有關俄羅斯聯邦國家權力機關和克拉斯諾達爾邊疆區國家權力機關之間權限問題的爭議，通過調節程序，或者依照俄羅斯聯邦憲法和俄羅斯聯邦法律所規定的辦法加以解決[21]。而韃靼斯坦共和國和俄羅斯聯邦簽訂的條約《俄聯邦國家權力機關與韃靼斯坦共和國國家權力機關之間劃分管轄權和相互渡讓職權的協議》第六條：在俄羅斯聯邦國家權力機關和韃靼斯坦共和國國家權力機關共同管轄范圍涉及行使職權的爭議，依照雙方協定確定的辦法解決[22]。這當中對于管轄權紛爭的規制和描述并沒有偏向于聯邦法，這體現出了共和國作為“較為特殊”的聯邦主體所享有更多的自主權，和來自聯邦中央更多的差別對待。

6.聯邦主體法律和聯邦法律發生沖突時解釋力和效力的差異性

當聯邦主體的法律（或章程、憲法等）和聯邦憲法或者聯邦法律發生沖突的時候，一般來說，相比于聯邦主體的章程，俄羅斯聯邦的憲法或者是聯邦的法律具有更高的權威和解釋力。

首先，從聯邦的視閾中看，《俄羅斯聯邦憲法》第76條[10]規定，俄羅斯聯邦管轄范圍由聯邦的憲法法律和聯邦法律規定，并在俄羅斯聯邦所有領土上具有直接效力。此處應當說明的是，憲法第76條第4款又規定，俄羅斯聯邦主體規范性法令相沖突的情況下，聯邦主體的規范性法令行使效力。除此之外，還是聯邦法律具備更高效力。

其次，從聯邦主體的維度來分析，比如《濱海邊疆區章程》第一章第6條（聯邦法律在濱海邊疆區領土上的效用）第1款、第2款提及：俄羅斯聯邦憲法，聯邦憲法法律和聯邦的法律，俄羅斯聯邦的管轄權以及俄羅斯聯邦和俄羅斯聯邦主體的共同管轄權所采用的法律法規，在濱海邊疆區的領土上具有法律上最高地位和擁有最高的權威。濱海邊疆區的法律和其他的規范性法令不可以違背聯邦法律、俄羅斯聯邦的管轄權以及俄羅斯聯邦和俄羅斯聯邦主體的共同管轄權所采用的法律法規。在聯邦法律和濱海邊疆區的法律或其他的規范性法令發生矛盾的時候，聯邦法律發生效用[14]。作為聯邦中央直轄市的莫斯科市也是如此，《莫斯科市章程》第12-2條（俄羅斯聯邦和莫斯科市的共同管轄權所規定的莫斯科市的權能）指出：莫斯科市的法律和其他的法令不能和聯邦法律、俄羅斯聯邦的權能以及俄羅斯聯邦和莫斯科市的共同管轄權相違背。如果莫斯科市的法律或者莫斯科市的其他法令和聯邦法律以及俄羅斯聯邦的權能或者俄羅斯聯邦和莫斯科市的共同管轄權所規定的發生矛盾時，應采取聯邦法律的效用[23]。

但是，自治共和國的憲法在這點上享有不同的法律解釋和職能邊界的劃分。

以《韃靼斯坦共和國憲法》為例：其一，韃靼斯坦共和國憲法在韃靼斯坦共和國內具有最高解釋權：《韃靼斯坦共和國憲法》第一部分第24條第1款：韃靼斯坦共和國的憲法是共和國的基本法律，在韃靼斯坦共和國的法律體系當中擁有最高法律效力，直接行動和應用于韃靼斯坦共和國的所有土地之上。韃靼斯坦共和國的法律和其他的法令，以及其他的地方自治機構的法令不能和韃靼斯坦共和國憲法有矛盾之處[18]。其二，當和俄羅斯聯邦的法律發生沖突的時候仍然是韃靼斯坦共和國的法律生效，根據韃靼斯坦共和國憲法第一部分第4-1、4-2條的規定：在俄羅斯聯邦管轄權和俄羅斯聯邦以及他的聯邦主體的共同管轄之外，韃靼斯坦共和國施行自有的法律調整，包括其余法律和其他法規條文的通過。在遇到聯邦法律和韃靼斯坦共和國法規相矛盾的情況，根據已頒布的韃靼斯坦共和國的管轄權，韃靼斯坦共和國的法規條文生效[18]。《布里亞特共和國憲法》第3章第65條第4款也說明了這點。共和國區別于其他的聯邦主體的差異：在聯邦法律和布里亞特共和國的規范性法律以及布里亞特共和國管轄權職能發生相矛盾的情況時，采用布里亞特共和國的規范性法律的效力[15]。

《韃靼斯坦共和國憲法》和《布里亞特共和國憲法》等共和國的憲法中充分顯示了自治共和國具有更多地方自治權的特點，筆者將此視為一種制度上的差異性安排，共和國本身將其作為自身權力的組成部分嵌入具體的法律文本和細則當中，樹立起對于自身特殊優待的法律制度保障。

7. 聯邦主體外部關系的差異性

聯邦主體之間的關系以及聯邦主體同外國的關系存在一定程度的差異性。

雖然《俄羅斯聯邦憲法》規定了聯邦主體的國際和對外經濟交流聯系的權限，俄羅斯聯邦國際條約的履現屬于俄羅斯聯邦和俄羅斯聯邦主體的共同管轄權限[10]。聯邦主體之間的內在關系以及聯邦主體和外國的關系大體上一致但是略有差別，這需要對法律文本進行細查和比較分析才能發現，總的來說，自治共和國在這方面的事權較大。下面可以通過《濱海邊疆區章程》和《韃靼斯坦共和國憲法》中的相關條文看出聯邦主體在主體關系和國際關系中的參與程度的輕微不一致性。《濱海邊疆區章程》[14]第一章第13條第1款、第2款規定濱海邊疆區和其他的聯邦主體、外國行政區劃組織擁有履行國際的和對外經濟關系的權力，同樣還有參加國際組織以及為了這一目的而專門設立的國際組織的活動的權力。同時認定濱海邊疆區國家權力機關具有和外國對手談判的權力（已在第一點當中確認），同樣有對于關于履行國際和對外經濟關系協議的締結的職能。

在這點上，相比較而言韃靼斯坦共和國擁有更多的外事事權：《韃靼斯坦共和國憲法》第一部分第6條指出：韃靼斯坦共和國在自己的職權范圍內擁有與其他的聯邦主體、外國的行政區劃組織、其他國家國際的和對外經濟的聯系，簽署國際協議，交換代表機構，以及加入國際組織的活動的權力。第7條聲明到，韃靼斯坦共和國處于俄羅斯聯邦主體的關系之中，可以簽署合同和協議，交換代表機構，以及加入共同組織的活動[18]。

綜上，可見俄羅斯聯邦通過對相關法律關系進行差異性和同一性的制度性安排，既照顧了中央政府的權威，又一定程度上兼顧了地方政府的自治權力，取得了一定的央地關系的治理成績，從葉利欽轉承給普京的國家結構體系危在旦夕的分裂邊緣突圍而出，構建起了伴隨有非均衡性質的追求統一法律空間的矢量。

五、結語與啟示

（一）俄羅斯央地法律關系的審視

俄羅斯聯邦的聯邦中央和聯邦主體之間關系的基礎首要在于憲法和法律治理層面的制度安排和政策選擇。

首先，在聯邦層面的憲法和法律層面界定各類主體的法律意義上的平等地位;在憲法和法律層面同時承認地方自治分權，但施行統一維度的規制，即努力形成統一法律空間的構建。但是事實上，鑒于聯邦地方的物質條件、信仰條件、社會勢力、經濟發展水平的客觀差異，相應地，在具體的以法制工具為改革進路的轉型實踐中，還是客觀存在著中央和地方的權力不均衡、聯邦地方之間法定權力不均衡的情況，也就是說各聯邦主體在最基礎的法律制度上享有的權力也不盡相同，這也體現出各自法律關系實質上的非均等性。

憲法和法律作為治理的主要路徑帶來兩個央地關系之間的非均衡性，一是中央與地方權力安排和配置的非對稱;二是地方，也就是聯邦主體之間的權力的實質上的不均衡。

筆者對這種非均衡性進行相關研究，主要從兩個方面入手：

一是從俄羅斯試圖構建統一法律空間這一矢量的變遷過程作為研究進路，俄羅斯聯邦的基本憲政制度和聯邦制度在蘇聯之后經受巨大挑戰并幾經波折，在葉利欽時期，形成了“憲法—條約”式的聯邦主義。總的來說，在長期的“憲法—條約”型的聯邦制下，俄羅斯聯邦經常采取以區別對待等法律政策上的優惠安排，乃至通過和地方簽署專門協議，以獲得聯邦主體的忠誠度和進一步的合謀行為。這一“會哭的孩子有奶吃”的區別性和針對性的制度安排，嚴重損害了俄羅斯聯邦的憲法和法律，其制度設計的本意是保障聯邦的統一、國家領土的完整和政治的穩定反而成為這種條約式的制度邏輯下的受損方。央地關系之間除了憲法和聯邦法律之外，還有一系列的聯邦與聯邦主體之間簽訂的規制央地關系和劃分管理權限的條約和文件。

其后，普京任期內在宣布要建設“真正的聯邦制”之后，著手對俄羅斯的央地關系進行治理與改革，開始其構建統一的法律空間的努力，但是在具體治理的實踐過程中，俄羅斯實際形成了一種新的被筆者稱之為非均衡性聯邦主義。從憲法和法律的層面入手，改變了以往對于聯邦主體一味的遷就和妥協。雖然仍然與個別分離主義勢力特別強大的地區制定了不同的權能和管轄權的劃分條例，對這些聯邦主體以非均衡性的條款進行專門優待，用來換取聯邦主體放棄對于主權的目標追求;但是通過廢黜聯邦中央與大量沒有足夠談判資本的聯邦主體之間的條約，破除了聯邦主體權力等于聯邦主體向聯邦中央議價能力的大小的非正常制度邏輯，努力建立起了聯邦政府的垂直領導體系，對違反聯邦憲法和法律的聯邦主體領導人、聯邦主體立法機構，總統有權解除其職務或者解散其立法機構。同時限期部分聯邦主體修改和完善自己的憲法和法規，使之與聯邦的憲法和法律保持一致，勉力維護聯邦憲法和法律制度層面名義上最大程度的一致性。

二是對于具體的以俄羅斯聯邦憲法、俄羅斯聯邦主體的憲法或章程的梳理，廓清聯邦和聯邦主體法律權限的同一性和差異性。即，考慮普京建設“真正的聯邦制”的法制層面的改革實質上尚未完成，部分享有特權的聯邦主體仍然存在，總體來看，離一致的法律空間尚保持一定距離，因此筆者仍然將之界定為尊重和調整差異性優先的聯邦主義。其主要內容是，在憲法和法律層面承認地方自治分權，但施行統一維度的規制;其中在聯邦層面的憲法和法律層面界定各類主體的法律意義上的平等地位，在實際操作過程和聯邦主體各自的法律層面則略有不同，在法律關系實質上呈現出非均衡性，其主要表現在：聯邦主體名義上的差異性，央地根本關系變更條件的同一性，聯邦主體之間關系和地位平等的同一性，聯邦主體邊界決定的同一性，聯邦主體的管轄權的差異性，聯邦主體法律和聯邦法律發生沖突時的解釋力和效力的差異性，聯邦主體外部關系的差異性等，這些共同構成了聯邦政府與聯邦主體之間、聯邦主體與其他聯邦主體之間的法律權限的同一性和差異性共存的局面，亦即憲法和法律制度邏輯上的非均衡性。

總的來說，這種權力的差別，其一定程度上取決于自身的實力，或者自身與聯邦政府談判的能力，而這種能力有可能來自于資源的稟賦、有可能來自于主體境內分離主義的猖獗程度。因而在法律制度上對于中央和地方之間、地方各主體之間權力的分配，充分考慮到各主體的議價能力。尤蘇波夫也曾通過對法律條文和學術文獻的分析說道，可以確定的是在俄羅斯帝國，在專制式的中央主義和多民族式的區域主義的相互協調的背景下去實現區域自治的發展是客觀上不可缺少的[3]120。但是不得不承認，這種相互協調的難度和成本是較大的。為了實現地方自主權和積極性的初衷，又兼顧各地方差異性的補充性的制度設計，往往又傷害了地方的積極性，尤其是對那些乖巧的，換而言之，或沒有資源稟賦作為議價資本、或沒有分離主義勢力作為討價還價能力的聯邦主體形成了憲法和法律制度邏輯上的不平等，形成了一種類似于“平權法案”引致的“逆歧視”狀況。此間的中央集權或者地方分權投射在法律空間上的制度安排，以及其造成的非均衡性問題，確實還有較大的改善空間。

（二）俄羅斯央地法律關系的外衍啟示

俄羅斯和中國的國情和制度存在不少差別，很多制度安排和政策設計也不能直接套用，但是其仍然對中國具有一定的啟示意義，乃至我們可以從中吸取寶貴經驗，大膽想象，提供創新型的思想、理論和制度的供給。

作為單一制國家，我國央地關系之間的法律邊界自然不能等同于俄羅斯這樣的聯邦制國家的央地關系邊界，俄羅斯的法律制度及其正在努力統一法律空間建設的矢量及其中管轄權和職能的差異性劃分，也不能不顧國情地簡單套用于我國的法律體系，但是我們可以以此為研究的生發點，去觀察我國目前央地關系中的法制化建設的變遷過程和行為邏輯，可以發現我國客觀存在的縱向府際間關系（包含央地關系）結構中的失衡和失序。總的來說，我國的央地關系經歷了多次的“放亂收死”的改革的內卷化之中。這種惡性循環便是我國央地關系失序的真實圖景。而我國一直也致力于對這種央地結構和關系的進行了反復調整，雖然總體改革矢量向上向好，但是也產生了不少亟待解決的問題。正如部分學者總結的：我國的縱向府際關系又存在著系統性腐敗、選擇性執法、行為聯邦化與競爭無序化的失序現象，背后的失格之源又是發自于法治的缺失[24]。因而在我國建設中國特色社會主義法治社會的大背景下，加強法治建設和加強法治監督有助于改善我國的縱向府際關系，從而促進能夠發揮中央和地方的兩個積極性的良性關系的形成。

從這一進路看，我國的中央與地方關系不僅是一個經濟問題、政治問題，更是一個法律問題。因而以任劍濤[25]、郭廷暉[26]、劉海波[27]、唐惠敏[28]、李旭東[29]為代表的一批學者，認為由于我國法治化程度不高，中央與地方關系并沒有完全在法律框架下予以規范和調整，因此中央與地方關系在集權和分權的過程中存在一些隨意性，在實踐中也產生了一些負面影響。王琪、陳昭通過社會學的墮距概念提出了“制度墮距”的概念，其本質內涵也是指理想狀態和制度狀態之間的鴻溝[30]。即中央與地方關系的理想狀態與制度狀態之間的墮距的存在，反映了現實制度設計相對于“元制度”，也就是憲法的理念的滯后性和差距，為制度設計提供了總體上的方向指引。中央與地方關系的制度狀態與運行狀態之間存在著下向的墮距，往往就會引發許多現實問題。

以法治化的制度建設視角作為研究的進路，著重對我國中央與地方關系進行憲法及法律層面以及地方法律文件的梳理，對現有的法律文本進行法理性的規范性分析，對法律文本和地方法律文件的變遷進行觀察，對中央與地方關系非法治化導致的問題進行分析，就會發現一個亟待解決的需求是通過法律制度制約的路徑，對中央與地方政府間關系進行司法調節， 以及建立相應的法律制度體系[27]44。具體而言，在我國中央與地方關系尚無制度化的建構。雖然，由對于相關憲法條文和部分法律規章制度的審視可以看出，在我國，中央與地方之間是一種領導與被領導的關系，我國在縱向權力配置上具有很大的中央集權特征;但是央地關系缺乏有效的約束和監督機制，制度化建設不足。就目前而言，央地關系尚缺乏可操作性的制度、法規，嚴格的制度、法律法規及懲罰手段尚有待于進一步建立和完善。也不存在一部專門的《中央與地方關系法》來對這一現狀進行約束。

可以很明確的一點是，我國首先需要從法制入手完善相關法制體系，提供央地關系改革和治理的制度支撐。中央政府應根據社會發展情況及市場經濟發展需要制定相應的法律法規，比如中央與地方關系的法律，為央地關系的健康發展和統一市場的建立提供堅實的法律基礎。完善相關的法制建設可以依法規范央地關系，盡可能避免不合法的博弈現象，從而保證中央的宏觀調控與統一的經濟政策能夠得到地方政府的擁護和落實，以減少地方政府在宏觀調控中的拉力，更好地保障中央政府的宏觀調控得到落實。在有法可依的基礎上，可以更好地對各種各樣的地方保護主義進行法律上的規制，有效防止地方鉆法律空子與中央政府博弈，有效規制地方保護主義對統一市場經濟發展的阻礙，削弱地方保護主義新變化對央地關系平衡的不利影響，促進央地關系平穩發展。

總的來說，筆者勾勒出俄羅斯在構建帶有非均衡性質的統一法律空間方面的治理矢量：在憲法和法律層面承認地方自治分權，但施行統一維度的規制;其中在聯邦層面的憲法和法律層面界定各類主體的法律意義上的平等地位，在實際操作過程和聯邦主體各自的法律層面則略有不同，體現出各自法律關系實質上的非均等性，以制度性地支撐不同聯邦主體的實際差異，但是重點突出憲法作為“元”制度的重要性。俄羅斯對央地法律關系治理采取了總體上可以總結為建設統一法律空間框架下的非均衡性聯邦主義的制度安排，通過對這種央地關系治理的流變過程的梳理來看，俄羅斯央地法律關系的治理，為我們提供了國家結構變遷路徑的敘事樣本以及大國央地法律關系的調整與發展的國別經驗。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]