老齡化背景下社區(qū)養(yǎng)老體系發(fā)展現(xiàn)狀及建議

喻科

加快促進(jìn)湖南省社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展，需要從完善社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)頂層設(shè)計(jì)、增強(qiáng)社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的獲得感、提升社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的認(rèn)同感以及提升社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的專業(yè)力等方面發(fā)力。

2018年湖南65歲及以上人口773.07萬人，占總?cè)丝诒戎?1.41%，超過國(guó)際老齡化標(biāo)準(zhǔn)4.41個(gè)百分點(diǎn)，同2010年第六次全國(guó)人口普查相比，65歲及以上人口的比重上升1.63個(gè)百分點(diǎn)。隨著湖南省人口老齡化程度不斷加深，老年人多樣化的養(yǎng)老需求不斷增加，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老投入成本較高難以大規(guī)模推廣，居家養(yǎng)老面臨專業(yè)化水平低等問題，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老為破解這一難題提供有效途徑。

社區(qū)養(yǎng)老體系發(fā)展現(xiàn)狀

（一）出臺(tái)政策，完善機(jī)制，政府高位推動(dòng)

湖南省將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略部署，作為全省10項(xiàng)重點(diǎn)服務(wù)產(chǎn)業(yè)和6個(gè)重點(diǎn)消費(fèi)熱點(diǎn)，重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展。先后出臺(tái)《湖南省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)操作規(guī)范》《連鎖養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理服務(wù)規(guī)范》省級(jí)地方標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)管理，從服務(wù)質(zhì)量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面不斷完善政策文件。完善財(cái)政支持投入保障機(jī)制，全省福彩公益金65%以上用于養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，省財(cái)政逐年加大預(yù)算，2017年遞增85.50%，2018年遞增26.6%，有力支持了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。

（二）積極探索社區(qū)養(yǎng)老“湖南模式”

在全省10個(gè)市州通過改革試點(diǎn)的方式推進(jìn)社區(qū)和居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，其中長(zhǎng)沙、株洲、湘潭、岳陽(yáng)、益陽(yáng)、常德6個(gè)市被納入全國(guó)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)市。通過完善養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展政策，引導(dǎo)社會(huì)力量參與，加大資金資本資源投入，深化城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)布局，探索農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制，打造了可復(fù)制、可推廣、可持續(xù)的湖南模式。在試點(diǎn)市的帶動(dòng)下，堅(jiān)持以高位統(tǒng)籌為抓手，以完善設(shè)施為基礎(chǔ)，以社會(huì)力量為主體，以改革創(chuàng)新為突破，居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作進(jìn)入快速發(fā)展軌道。

（三）社區(qū)養(yǎng)老供給體系逐漸完善

積極推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，推動(dòng)長(zhǎng)沙市、湘潭市、岳陽(yáng)市納入全國(guó)醫(yī)養(yǎng)融合試點(diǎn)。省本級(jí)先后在19個(gè)縣市區(qū)、18所醫(yī)養(yǎng)融合型機(jī)構(gòu)、9所醫(yī)養(yǎng)協(xié)作型機(jī)構(gòu)、7所居家醫(yī)養(yǎng)服務(wù)型機(jī)構(gòu)開展試點(diǎn)示范，摸索出機(jī)構(gòu)融合型、社區(qū)嵌入型和居家服務(wù)型醫(yī)養(yǎng)融合模式，初步形成具有湖南特色的居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)三個(gè)層次醫(yī)養(yǎng)融合的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。實(shí)施“復(fù)合式社區(qū)小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”的養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展計(jì)劃，在居民家門口舉辦家庭化、小型化、連鎖化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。依托頤養(yǎng)在線打造養(yǎng)老湖南一張圖，實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老工程，搭建城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)，方便養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和組織向居家老年人提供助餐、助潔、助行、助浴、助醫(yī)和日間照料服務(wù)。

社區(qū)養(yǎng)老體系存在問題

（一）政府扶持力度相對(duì)不足

首先，財(cái)政資金投入不足。政府鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，建立了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼制度。總體來看，補(bǔ)助金額偏少，帶動(dòng)示范效果不強(qiáng)。例如，益陽(yáng)市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（床位運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼每張床位100元）每人每月可獲得100元的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，新建、改擴(kuò)建可相應(yīng)獲得3000元、1500元建設(shè)補(bǔ)貼。財(cái)政資金投入總量偏少，引導(dǎo)示范作用有限。其次，獲取補(bǔ)貼資金不足。在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)方面，養(yǎng)老床位、運(yùn)營(yíng)面積成為重要的參考依據(jù)。而社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)一般采取“輕資產(chǎn)”發(fā)展模式，養(yǎng)老床位、運(yùn)營(yíng)面積與其他模式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比處于劣勢(shì)，這就導(dǎo)致大部分補(bǔ)貼資金流入“重資產(chǎn)”養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)獲得的補(bǔ)貼資金相對(duì)不足。第三，價(jià)費(fèi)減免政策落地難。根據(jù)國(guó)家、省級(jí)相關(guān)文件精神，針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)落實(shí)各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)減免政策，落實(shí)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)用電、用水、用氣等享受居民價(jià)格政策。但是，供水、供氣、供電等經(jīng)營(yíng)單位是市場(chǎng)主體，減免價(jià)費(fèi)將影響到他們的利益;部分單位還是央企，地方政府難以協(xié)調(diào)，導(dǎo)致一些養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)難以享受到相關(guān)減免政策。

（二）傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念根深蒂固

一方面，居家養(yǎng)老為主，“養(yǎng)兒防老”觀念深。中國(guó)傳統(tǒng)觀念是“養(yǎng)兒防老”，老人渴望兒孫繞膝，享受天倫之樂。如果被送到養(yǎng)老院，老人會(huì)覺得自己是被子女拋棄、無人要的人，甚至還會(huì)覺得自己教子無方，子女不孝，害怕被街坊鄰居嘲笑。“金窩窩、銀窩窩，不如自己的窮窩窩”，因此，大部分老年人不愿意離家去養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。此外，子女如果將老人送去養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可能會(huì)受到鄰居的指點(diǎn)議論，甚至還會(huì)擔(dān)心自己的父母在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難以獲得優(yōu)質(zhì)的護(hù)理，故而子女也不會(huì)將父母送到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為自己盡孝的首要選擇。另一方面，社區(qū)居民忌諱，家門口的“死人院”。社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)離居民小區(qū)近，既方便家人對(duì)老人的家庭關(guān)懷，也能借助社區(qū)的現(xiàn)有資源，在養(yǎng)老救助服務(wù)能力上比單獨(dú)在遠(yuǎn)郊區(qū)建養(yǎng)老院有更大的優(yōu)勢(shì)。但是，由于是家門口的養(yǎng)老院，部分業(yè)主介意社區(qū)變得“暮氣沉沉”，甚至擔(dān)心還有可能看到老人離世的情景，覺得會(huì)有不好的兆頭，抵觸情緒比較大。

（三）行業(yè)發(fā)展面臨較多障礙

首先，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展壯大過程存在融資壁壘。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的前期投入巨大，社會(huì)資本在初期還需信貸支持。但是，社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所以租賃為主，缺乏有效擔(dān)保資產(chǎn)，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)幾乎不接受養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的貸款申請(qǐng)。國(guó)家開發(fā)銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行雖然有信貸支持，但是要求高且僅對(duì)公立性養(yǎng)老項(xiàng)目提供信貸支持，把民營(yíng)項(xiàng)目拒之門外。其次，護(hù)理過程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)難以有效規(guī)避。老年人各項(xiàng)生理功能下降衰退，可能存在認(rèn)知、感覺障礙或患有多種疾病，容易發(fā)生安全意外事故。老年人一旦出事，即使出事原因不是護(hù)理不當(dāng)引起的，家屬也有可能向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)索要賠償，在具體訴訟過程中，法院一般判決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)方承擔(dān)全部責(zé)任。第三，老舊小區(qū)運(yùn)營(yíng)場(chǎng)地存在“住改商”法律風(fēng)險(xiǎn)。社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬于盈利性機(jī)構(gòu)，按照相關(guān)規(guī)定在小區(qū)建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)征得半數(shù)以上業(yè)主同意。但是，在實(shí)際操作中，租賃老舊小區(qū)房屋需要小區(qū)全體業(yè)主過半數(shù)同意存在較大困難，如果未曾征得業(yè)主意向的情況下私自批準(zhǔn)建設(shè)，容易帶來法律風(fēng)險(xiǎn)。

（四）養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)人才短缺

首先，從業(yè)人員年齡偏大，護(hù)理能力普遍偏低。社區(qū)養(yǎng)老從業(yè)人員工資收入低、照顧老人臟累，老人的進(jìn)食、如廁、安全都需要特別注意。因此，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員主要以農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、下崗失業(yè)人員為主，普遍年齡偏大、學(xué)歷偏低，業(yè)務(wù)素質(zhì)不高。其次，工作強(qiáng)度大、待遇低，收入與付出不對(duì)等。除了對(duì)老年人進(jìn)行基本的醫(yī)療護(hù)理、生活護(hù)理外，護(hù)理人員還需要兼顧心理護(hù)理、臨終關(guān)懷等，為老人提供“全程式”護(hù)理服務(wù)。不少社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)理人員與老人的數(shù)量比例在1∶5左右，“三班倒”“睡在老人床位邊上”“沒有假期”等成為常態(tài)。第三，就業(yè)觀念存在歧視，護(hù)理人員流動(dòng)較大。老年人護(hù)理被認(rèn)為是“伺候人”的行業(yè)，社會(huì)地位低。此外，針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)人才的扶持政策不完善，教育、評(píng)價(jià)、激勵(lì)和考核機(jī)制沒有建立起來，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)人才職業(yè)自我認(rèn)同度不高，人員流動(dòng)較大，護(hù)理隊(duì)伍不穩(wěn)定。

推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老體系發(fā)展建議

（一）強(qiáng)化政策精準(zhǔn)支持力度

首先，加大財(cái)政資金支持力度。根據(jù)湖南老年人口比重，社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的需要，逐年增大對(duì)健康養(yǎng)老事業(yè)的投入和支持力度。改變補(bǔ)貼方式，綜合考慮養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、建設(shè)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼以及運(yùn)行補(bǔ)貼，參考長(zhǎng)沙等地的經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)社區(qū)嵌入型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，在其享受原建設(shè)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼基礎(chǔ)上，再給予一次性設(shè)施改造補(bǔ)貼;對(duì)于營(yíng)利性社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與非營(yíng)利性社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)享受同等政策待遇。加大政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)力度，對(duì)65歲以上失能和半失能低保困難老人提供基本養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼，對(duì)五類特殊群體老年人購(gòu)買老年人意外傷害保險(xiǎn)。其次，有效增加銀行信貸支持。利用政府性投融資平臺(tái)，采取貸款貼息與融資補(bǔ)貼直接支持和融資擔(dān)保間接扶持相結(jié)合的辦法，使更多信貸資金、保險(xiǎn)資金和社會(huì)資金投向民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，增加養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的有效信貸投入。第三，全面落實(shí)價(jià)費(fèi)減免政策。建議省政府針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的收費(fèi)減免政策落實(shí)情況進(jìn)行督導(dǎo)，涉及調(diào)費(fèi)權(quán)限屬于中央單位的，出面進(jìn)行協(xié)調(diào)，確保政策落實(shí)到位，切實(shí)減輕養(yǎng)老服務(wù)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。第四，出臺(tái)鼓勵(lì)社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展的文件。將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)納入民生公共服務(wù)保障體系，在財(cái)政投入、運(yùn)行體制和機(jī)制上予以保障，尤其是在場(chǎng)地運(yùn)營(yíng)租賃環(huán)節(jié)落實(shí)新建小區(qū)按比列預(yù)留老年人活動(dòng)用房，老舊小區(qū)騰出部分場(chǎng)地用做老年人活動(dòng)用房，并交由民政部門委托社會(huì)力量運(yùn)營(yíng)管理。

（二）加大社區(qū)養(yǎng)老宣傳力度

首先，轉(zhuǎn)變居民傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念。政府、社會(huì)以及家庭要加大對(duì)老年人關(guān)心力度，更要加強(qiáng)對(duì)老年人的宣傳與引導(dǎo)，通過一些更有利于老年人喜歡和樂于參與的老年活動(dòng)，讓他們?cè)谒枷肷下邮苄率挛铮瑥男睦韺用嫔辖邮苌鐓^(qū)養(yǎng)老的優(yōu)勢(shì)，更好、更全面、更優(yōu)雅地享受天倫之樂、安享晚年。其次，消除養(yǎng)老社區(qū)業(yè)主的顧慮。部分業(yè)主反對(duì)在小區(qū)旁邊建養(yǎng)老院，更多是出于信息不對(duì)稱和心理層面的忌諱。政府、社區(qū)以及社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)加大宣傳力度，讓大家明白社區(qū)養(yǎng)老院不會(huì)設(shè)太平間和臨終關(guān)懷房間，不具備醫(yī)療功能，不會(huì)住滿重病的老人。提倡最理想的養(yǎng)老院布局標(biāo)準(zhǔn)是“一碗湯的距離”，既方便子女探視和照顧，又能讓老人們?cè)谕砟険碛懈叩男腋Ｖ笖?shù)。第三，提升從業(yè)人員自我認(rèn)同感。社區(qū)養(yǎng)老在崗人員多為“4050”人員，學(xué)歷低、年齡大、專業(yè)服務(wù)技能缺乏，對(duì)崗位的自我認(rèn)同感低。既需要人們轉(zhuǎn)變觀念，提高對(duì)養(yǎng)老服務(wù)人員社會(huì)地位作用的認(rèn)可度和尊崇度，也需要加大宣傳力度等，嘉獎(jiǎng)表?yè)P(yáng)優(yōu)秀護(hù)理人員等，吸引更多的高層次、專業(yè)化的人員加入到養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍中來。

（三）提升養(yǎng)老行業(yè)自治水平

首先，引入市場(chǎng)基因，提升專業(yè)水平。進(jìn)一步推進(jìn)連鎖化、專業(yè)化運(yùn)營(yíng)，大力發(fā)展居住小區(qū)嵌入式小微型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)延伸開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。以承接政府公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革和社區(qū)嵌入式養(yǎng)老為主要內(nèi)容的“康樂年華”品牌、以家政服務(wù)轉(zhuǎn)型社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)為主要內(nèi)容的“萬眾和”品牌、以建立社區(qū)失能失智老人長(zhǎng)期照護(hù)體系為主要內(nèi)容的“普親”品牌等為樣板，把機(jī)構(gòu)內(nèi)專業(yè)服務(wù)模式、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)在全省推廣。其次，明確行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為。應(yīng)用護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估量表，對(duì)入住老年人進(jìn)行跌倒、窒息、墜床、走失、壓瘡等事故的危險(xiǎn)因素進(jìn)行評(píng)估，評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè)各種風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率、嚴(yán)重程度。建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對(duì)護(hù)理服務(wù)中現(xiàn)有的或潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、分析，對(duì)可能面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)做到心中有數(shù)，制定出前瞻性的預(yù)備方案。第三，成立行業(yè)協(xié)會(huì)，共擔(dān)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)湖南養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展情況，成立湖南省老齡產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)，研究制定湖南省老齡產(chǎn)業(yè)“行規(guī)行約”并監(jiān)督執(zhí)行，建立行業(yè)自律機(jī)制，提高行業(yè)整體素質(zhì)，依法維護(hù)會(huì)員合法權(quán)益和行業(yè)整體利益;定期開展從業(yè)單位、社會(huì)組織間的合作交流活動(dòng)，考察、借鑒先進(jìn)經(jīng)營(yíng)模式及管理經(jīng)驗(yàn)。

（四）建設(shè)養(yǎng)老專業(yè)人才隊(duì)伍

首先，制定社區(qū)養(yǎng)老人才培養(yǎng)計(jì)劃。依托長(zhǎng)沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院的師資力量，結(jié)合湖南養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，在老齡護(hù)理、家政服務(wù)和臨終關(guān)懷等專業(yè)方面加大人才培養(yǎng)力度，通過適度減免學(xué)費(fèi)，設(shè)立公益性崗位，培養(yǎng)專業(yè)化、職業(yè)化的養(yǎng)老人才。其次，加大從業(yè)人員職業(yè)技能培訓(xùn)。建立培訓(xùn)補(bǔ)貼和崗位補(bǔ)貼制度，落實(shí)工資福利、社保待遇，穩(wěn)定壯大養(yǎng)老人才隊(duì)伍。進(jìn)一步完善養(yǎng)老服務(wù)人才技術(shù)補(bǔ)貼、職務(wù)補(bǔ)貼制度，將養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的職業(yè)技能培訓(xùn)，納入城鄉(xiāng)就業(yè)培訓(xùn)體系。第三，培育社區(qū)志愿者、義工隊(duì)伍。加大養(yǎng)老服務(wù)志愿者隊(duì)伍建設(shè)，推動(dòng)志愿者注冊(cè)、培訓(xùn)、服務(wù)評(píng)估制度建設(shè)，促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老志愿者服務(wù)常態(tài)化、制度化。

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作者簡(jiǎn)介

喻 科 益陽(yáng)市委黨校統(tǒng)戰(zhàn)理論教研室主任，研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展