基于扎根理論的征地管理體系構建

劉琦 韓思雨

摘要：運用扎根理論研究方法，選取25份征地管理政策文本編碼，進行概念化、范疇化。經過分析，提取69個概念，歸納15個范疇，提煉征地認知、征地組織、征地制度、征地過程、征地存儲和征地紀律等6個體系主范疇，最終確定征地管理體系為核心范疇，并由此構建一核六翼的征地管理體系概念模型。在此基礎上，結合征地實踐，提出將征地認知向征地行為轉化、進一步細化和明確各層級各部門征地職責、加快制度建設步伐、實行征地首問負責制、加強互聯網+征地管理建設、做好監督檢查記載等對策建議。

關鍵詞：征地管理;體系構建;扎根理論;編碼

中圖分類號：F321.1

文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2020） 11- 0039-46

收稿日期：2020-10-08

長期以來，征地為經濟發展和城市建設提供了堅實土地載體。科學管理征地，堅決維護被征地農民利益和社會穩定，是審視地方政府治理能力的重要窗口，是防范和化解社會領域重大風險的內在要求，亟待從整體視角考察征地管理活動。本文基于扎根理論研究思路，通過挖掘不同地區征地管理改策文本，最終構建征地管理體系概念模型，以期為進一步提高征地管理效能、促進征地成片開發建設提供重要參考。

1文獻綜述

文獻梳理發現，學者們對征地管理的諸多內容展開了廣泛而深入地研究，尤其對征地制度改革、征地補償安置、被征地農民社會保障的關注較多。

關于征地補償的研究，聚焦在補償原則、補償模式、補償標準、補償機制和補償費分配等方面。例如，許巾緣和崔雪煒（2019）認為設置補償內容的前提是征收補償制度的功能定位，要根據被征收權力所承載的功能屬性確定具體的補償方式。張宇（2020）認為要盡早建立法權意義上的農民集體土地財產權，制度化土地財產權與土地征收權的內在矛盾，確立現代土地征收制度所要求的公正補償原則。柴國俊（2019）提出新時代的中國征地補償模式，認為若要實現家庭生計可持續和城鄉融合目的，就要摒棄土地財政，對被征地居民多樣補償。丁國民和劉桂昌（2020）提出構建“法律效果和社會效果有機統一”的農村征地補償費用分配糾紛解決機制，以維護農民土地權益。

關于征地安置的研究，主要集中在安置模式、安置滿意度和安置路徑優化等方面。例如，劉超等（2016）分析了在新疆少數民族地區，如何規避降低由征地安置帶來的社會矛盾。徐濟益和馬晨（2018）從外部性、實踐邏輯、利益分化等3個維度對被征地農民安置模式展開機理分析，提出被征地農民安置的政策徑路。

關于被征地農民保障的研究，聚焦在被征地農民社會保障供給優化、多元保障路徑等方面。例如，陸林和羅婷婷（2017）認為要以集體土地所有權行使主體確立為靈魂，以使用權人市、征用征收公平補償、增值公平分配、經營性合法收入保障、社會保障為現實路徑，完善被征地農民多元保障路徑。江維國（2019）等提出有必要通過構建“一主多元”參與模式、完善需求表達機制等途徑，強化供給側改革，破除結構性障礙，促進被征地農民社會保障供給優化。

以上研究，大多是剖析征地管理的某一項具體內容，較少關注征地管理內容的整體關聯性。本文試圖構建征地管理體系，系統地考察征地管理活動。

2資料與方法

2.1資料來源

本研究采用的征地管理政策文本來源于“北大法寶”數據庫。分別以“征地管理”和“土地征收管理”為標題詞進行檢索，選取地方法規模塊的政策文本，對其進行清理后，得到有效政策文本25份，作為本文研究樣本，見表l。以上征地管理政策文本，在地域}二，覆蓋東部、中部、西部三個地區;在層級上，包括省級和市級兩個層面，具有一定的代表性。政策文本是政策思想的物化載體，能夠有效揭示政府行為邏輯（黃萃等，2015）。

2.2研究方法

扎根理論最早由美國的兩位學者格拉斯和斯特勞斯提出。它是一種通過自下而上建構實質理論的研究方法（劉麗杭和岳鑫，2019）。其基本邏輯是：研究者一般不帶有任何理論和假設，通過對原始資料的內容不斷比較，進行概念化、抽象化的思考和分析，從中歸納提煉出概念和范疇，并在此基礎上構建理論（賈旭東，2010）。目前，尚未見到扎根理論在征地管理研究中的應用，本文進行方法嘗試和應用創新。

3研究過程

本研究遵循開放式編碼、主軸編碼、選擇性編碼的基本研究路徑，對征地管理政策文本內容實現打散與重組、歸納與提煉的編碼過程。

3.1開放式編碼

開放式編碼是將收集到的政策文本資料打散，然后分化成具有意義的詞語、句子、或段落，通過比較，重新組合，提煉成新的概念，再將這些新的概念進一步范疇化。本研究隨機選取20份政策文本導入Nviv011.4軟件，進行開放式編碼。經過對原始政策文本資料的對比和重新組合，共提取出69個概念，見表2，如充分公開征地信息、簽訂征地補償協議、提供被征地農民就業培訓、規范征地費用支付渠道等，歸納出15個范疇，見表3，如思想認識、統籌協淵、政策宣傳、責任追究等。

3.2主軸編碼

主軸編碼的主要目的是考察范疇與概念之間、以及范疇之間的相關關系，然后發展出主范疇，并對這些主范疇進行深度分析。通常，范疇之間存在因果、功能、并列、情境等關系。基于各個范疇之間的關聯性，提取出更高層次的主范疇。經過反復思考和分析，本研究提煉出6個主范疇，分別是征地認知體系、征地組織體系、征地制度體系、征地過程體系、征地存儲體系、征地紀律體系，見表4。

3.3選擇性編碼

選擇性編碼的主要目的是從已建立的概念范疇中，經過系統分析，選擇一個抽象性強、關聯度高的核心范疇，是一個分析更為集中的過程。基于開放式編碼和主軸編碼階段的結果，最終確定本研究的核心范疇為征地管理體系。這一核心范疇在所有范疇中，處于核心地位和統領地位，屬于最高層次的范疇，所有其他范疇都囊括其中。

3.4模型建立與闡釋

基于扎根理論研究結果，構建以征地管理體系為核心范疇，以征地認知體系、征地組織體系、征地制度體系、征地過程體系、征地存儲體系、征地紀律體系為主范疇的一核六翼征地管理體系概念模型，見圖1。具體闡釋如下：

（1）建立征地認知體系，引導征地各項活動。在思想認識上，牢牢樹立維護被征地農民利益的思想。土地征收不能為了滿足公共利益的需要而損害被征地農民利益，這也不符合土地征收的初衷，必須對被征地農民的利益給予堅決維護。同時，充分認識土地征收關乎經濟和社會發展大局。土地征收促進了土地城鎮化發展，推動了農業轉移人口市民化進程，為城市經濟建設提供了重要的土地和勞動力資源，有利于加強城鄉融合發展，縮小城鄉差距。穩定的社會環境是經濟和社會發展的壓艙石。征地沖突群體性事件的危害是不言而喻的，實現平安征地是人們共同的訴求，必須深刻認識征地管理的重要性。在管理原則上，始終堅持征地管理原則，依據原則加強征地管理，一是明確市、區兩級政府對管轄區征地的統一領導和管理;二是依照法律規定的程序實施土地征收;三是依法給予農村集體經濟組織和被征地農民補償;四是對被征地農民住房、就業、養老等給予妥善安置。

（2）建立征地組織體系，保障征地執行高效。在職責分工方面，市政府、區政府、國土資源主管部門、其他部門，明確職責所在，防止推諉扯皮，根據職責規定和任務安排，履行土地征收的相應職責。只有權責明確，才能保證土地征收有序開展，降低征地沖突群體性事件的發生風險，維護社會穩定和國家安全。在統籌協調方面，強化組織領導，協調跨區跨層級跨部門工作，協調各利益主體關系。土地征收是一項系統性、復雜性、艱巨性的T程，強化組織領導，全面統籌征地工作，有利于提高各部門的凝聚力和向心力，做好各項征地任務。涉及跨區、跨層級、跨部門的征地任務，做好不同地區之間、不同層級之間、不同部門之間的協調工作，積極解決矛盾與爭議。不僅如此，協調好地方政府、建設項目用地單位、農村集體經濟組織、被征地農民等利益主體之間的關系，尤其是地方政府充分發揮征地主體的主導作用，充分尊重和保障各方的利益，做好協調工作。

（3）建立征地制度體系，確保征地有章可循。具體包括以下征地配套制度：一是建立征地聯動機制，制定征地相關部門聯動規則和聯動策略，保障部門聯合行動;二是建立征地獎懲機制，包括對征地利益主體的獎懲和對征地實施的獎懲，調動地方政府工作積極性，調動農村集體經濟組織和被征地農民配合征地實施的積極性，推動征地項目保質按期完成;三是建立征地補償標準定期調整機制，根據社會經濟發展趨勢，結合物價變動情況，實行每三年調整一次征地補償標準，確保被征地農民原有生活水平不降低;四是建立被征地農民就業保障制度，向被征地農民提供就業指導，做好被征地農民就業技能培訓工作;提供財稅優惠政策，鼓勵用人單位吸納被征地農民就業，向愿意自主創業的被征地農民提供財政和金融優惠支持;五是建立被征地農民社會保障制度，解決被征地農民基本醫療和養老問題，將被征地農民與城鎮居民的基本醫療掛鉤，設置專門資金賬戶作為被征地農民養老金;六是建立征地補償金預存制度，防止出現征地補償金無法到位的情況;七是建立協議審核制度，主管部門要認真審核征地協議文件內容和簽訂程序的合法性、合規性、合理性;八是建立財務公開制度，對土地征收的所有收支明細情況以網站公布、公告欄張貼等多種形式向全社會公開;九是建立征地補償費專項審計制度，專門對征地補償費進行審核和稽查;十是建立征地補償款使用和監管制度，嚴格規范征地補償款的使用，加強對征地補償款使用的監管，防止截留、克扣、侵占、挪用征地補償款的行為發生;十一是建立會審制度，規范會審的流程和模式，對涉及多個部門的征地事項，組織部門會審，強化部門協同辦理;十二是建立征地實施督查制度，加強征地實施督查，及時查處違法違規征地行為，嚴格規范征地程序，確保征地補償安置落實到位;十三是建立批后核查常態工作制度，將征地批后核查常態化，加強對征地項目批后管理，及時發現并解決問題，維護農村集體經濟組織和被征地農民利益。

（4）建立征地過程體系，保證征地平安實施。在政策宣傳方面，積極引入律師第三方專業力量，向農村集體經濟組織和被征地農民提供專業的法律支持;加大政策指導和落實力度，精準解讀征地政策，積極宣傳征地政策，確保集體經濟組織和被征地農民充分領會征地政策;積極聽取被征地農民的意見，充分尊重被征地農民意愿，適時調整征地T作方案。在排查調解方面，及時排查被征地農民的不滿情緒、糾紛、沖突，掌握被征地農民不同意見;加強群眾心理疏導，化解矛盾糾紛;事先制定應急預案，防止矛盾沖突進一步擴大化。在規范程序方面，做好批前告知、確認、聽證工作，尊重被征地農民知情權和參與權;站在客觀公正的立場，做好征地報批前的社會穩定風險評估工作;充分公開征地信息，尊重公民知情權，接受全社會監督。在補償安置方面，共同簽訂征地補償協議，明確征地補償具體內容;做好征地補償安置費收支、審核、撥付、分配工作;根據實際情況，采取適宜的方式安置被征地農民，多渠道解決被征地農民就業培訓、社會保障和基本養老保險問題，妥善解決征地補償安置遺留問題。

（5）建立征地存儲體系，方便征地信息掌握。在搭建平臺方面，建立安置人口動態監管平臺，掌握安置人口動態信息;建立征地資料電子信息檔案網絡平臺，對征地資料實行電子化公開管理;建立土地市場動態監測與監管系統，掌握土地供需動態情況;建立征地補償安置標準查詢系統，方便人們了解官方權威的征地補償標準;建立違法建設網格化監管系統，以社區網格的形式對違法建設實行監管，提高監管效率。在資金管理方面，規范征地費用支付渠道，確保征地費用足額支付到位;建立專項資金賬戶，對征地資金實行單獨管理;封閉管理預存資金費用，實現專款專用;出具征地項目資金審計報告，加強對征地項目資金的收支監督。在資料保存方面，將征地補償安置方案和征地補償協議等資料報送備案;整個征地項目結束后，將該項目所有數據和文件資料進行紙質化和電子化的歸檔管理。

（6）建立征地紀律體系，促進征地合法合規。在監督檢查方面，加強征地費用和備案監管、征地執法監督和巡查、征地清理檢查，及時清理檢查征地項目，檢查征地程序不完善，征地補償安置不到位等情況。在責任追究方面，依據相關法律法規，對違法違規的行為和人員進行查處和問責。嚴肅查處違法違規征地行為，嚴肅處理截留、克扣、侵占、挪用征地補償安置費行為，依法處罰濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的人員，對情節特別嚴重的，依法追究刑事責任。

3.5飽和度檢驗

理論飽和度檢驗是指不能再從新收集的資料中發現新的理論見解和新的檢驗范疇。本研究采取相同的程序對余下5份文件進行逐級編碼，最終形成主范疇。編碼結束后，未得到新的概念和范疇。這表明，本研究的概念、范疇編碼在理論上達到飽和，具有一定的信度。

4結論與對策建議

4.1結論

加強征地管理，是推進平安征地的必然選擇，是落實國家安全戰略的重要舉措。本研究運用扎根理論，分析25份征地管理工作政策文本內容，提取出69個概念，歸納出15個范疇，根據范疇和概念之間、范疇與范疇之間的關系，提煉出6個主范疇，基于這些概念、范疇、主范疇，確定征地管理體系為核心范疇，并由此構建出一核六翼的征地管理體系概念模型。該模型是以征地管理體系為核心，以征地認知體系、征地組織體系、征地制度體系、征地過程體系、征地存儲體系、征地紀律體系為六翼構成。

本文的研究貢獻主要體現在3個方面：一是全方位透視征地管理活動，為進一步加強征地管理提供了基本思路。二是拓展了扎根理論的應用領域，將扎根理論用于研究征地管理。三是構建了征地管理體系概念模型，從理論層面對社會治理做了有益探索。

4.2對策建議

征地管理是地方政府依據《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》等法律、法規、規定，對本行政管轄區內征地活動進行管理。長期以來，征地管理在維護征地秩序、保障農村集體經濟組織和被征地農民利益等方面功不可沒。但是仍然存在一些困境。根據本文研究結論，結合中國長期征地管理實踐，提出進一步完善征地管理的政策建議。

（l）將征地認知落實到具體的征地行為。由于地方官員晉升機制和工作考核機制等因素影響，地方政府在實踐中容易出現偏離正確征地認知方向的情況，損害被征地農民的利益，后果嚴重的，還會爆發征地沖突群體性事件，對社會穩定造成威脅。因此，實現征地認知和征地行為的有機統一至關重要。具體地，可以定期加強對征地相關機構的教育培訓，提升地方征地機構的思想水平和行政素養。此外，可以將征地管理納入地方政府政績考核內容，增大制度認知壓力，強調征地管理工作的突出重要性。從認知塑造和認知壓力兩個方面著手，實現征地知行統一和轉化。

（2）進一步細化和明確各層級各部門的征地職責，并在市、區政府的統一領導下，做好協調和配合工作。由于土地征收涉及的部門和任務較為分散，若沒有明確的職責分工和有效協調，則容易出現推諉扯皮和搭便車現象。從現有征地管理工作指導意見看，部分地區的征地相關部門在職責分工方面不盡完善。因此，可以重新細化征地任務，嚴格劃定各層級各部門征地職責。對于需要多部門共同完成的征地任務，地方政府要安排專門人員統一指揮和協調。對于跨區的征地項目，可以由共同的上一層級政府統一協調。地方政府要處理好與其他利益主體的關系，以及協調其他利益主體之間的關系。具體地，可以成立由地方政府和其他利益主體核心人員組成的專門班子，對有爭議的內容集體討論。

（3）加快制度建設步伐，督促制度落地。目前，有些制度、機制只停留在設想層面，并未真正形成文件，因而在實踐中也難以推行。相關部門不能空喊口號，務必要引起足夠重視，盡快制定并落實這些制度、機制，為土地征收提供切實可行的制度保障。不僅如此，要隨著社會經濟的發展變化，及時更新完善現有制度、機制，做到與時俱進。

（4）加強沖突防范和應急處置管理。一方面，要加大政策宣傳力度，積極排查化解矛盾糾紛。鼓勵成立征地工作領導小組，實行征地首問負責制。可以制作征地政策宣傳手冊，將征地補償標準、征地安置方式、征地項目免費法律咨詢途徑、征地工作領導小組聯系方式等信息印在宣傳手冊中，發放給每一個被征地農民家庭。委托專門律師機構，定期在被征地農村集體經濟組織舉行答疑會，解讀征地政策，解答被征地農民疑問。通過實地走訪或電話走訪等方式，及時排查化解被征地農民征地矛盾。另一方面，要抽調專門人員在征地調查、確認、聽證、協議簽訂的現場負責，確保各方安全。征地現場負責人員要對沖突苗頭反應迅速，熟悉應急預案的工作流程，能夠共同配合完成維護征地現場秩序的任務。

（5）充分利用互聯網+征地管理，提高征地管理效率。從當前現狀看，征地網絡平臺的建立不夠完善，征地資金管理的透明度有待提高，征地資料的電子化歸檔建設相對薄弱。因此，務必要加快互聯網+征地管理建設步伐，提高土地征收的公開度和透明度，保證公民的知情權。

（6）加大監督檢查和違法違規處置力度。相關部門務必認真履行監督檢查職責，建議做好監督檢查記錄，注明時間、范圍、監督檢查人員、監督檢查結果等基本信息，并做好圖片、影像留存。同時，要盡快受理被征地農民投訴、舉報，落實對違法違規行為和人員的懲處。

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作者簡介：劉琦、韓思雨，華中科技大學公共管理學院博士研究生。