美國《超級基金法》對我國土壤污染防治的啟示

朱雅萱 宋海鷗

摘要：我國作為中國人均耕地小國和農業大國，日益嚴重的土壤環境污染問題已經影響到食品質量安全和人們的身體健康，土壤污染治理已經急不可待。文章從美國超級基金法的產生和發展入手，研究了美國“超級基金法”產生及發展歷程，以及超級資金的來源、運行方式和超級基金制度在后期實踐與運行中的成功與不足之處，并結合我國目前的土壤污染防治工作，提出我國土壤污染治理的措施建議。

關鍵詞：土壤污染;超級基金;治理

中圖分類號：X53 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）10-00-03

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.10.042

Abstract：As a small cultivated land per capita and a large agricultural country in China， the increasingly serious problem of soil environmental pollution has affected the food quality and safety and peoples health， and the treatment of soil pollution is urgently needed. Starting from the generation and development of the super fund law in the United States， this paper studies the generation and development process of the super fund law in the United States， as well as the source， operation mode of the super fund and the success and deficiency of the super fund system in the later practice and operation. Combined with the current soil pollution prevention and control work in China， this paper puts forward measures and suggestions for soil pollution control in China.

Key words：Soil pollution;Superfund;Governance

土壤環境質量的好壞直接關系著生態環境質量的好壞，關系著人類生存環境的質量以及生態文明的構建。土壤環境質量狀況看似與普通民眾有點距離，但實際上它卻直接關系“舌尖上”的安全。此前曾被媒體曝光過的“鎘大米”“毒蔬菜”等都曾牽動公眾的敏感神經。正因為如此，大家越來越關心事關糧食安全的土壤環境質量狀況。采取有效措施防治土壤污染對于合理利用土地、提高人們健康生活質量刻不容緩。

1 美國超級基金制度概覽

美國是較早開展污染場地修復的國家，積累了較為豐富的治理經驗。10世紀后半葉，美國經濟發展重心開始由北向南、由東向西轉移，從城區轉向郊區，市場經濟的深刻變革，導致一些工廠搬遷后留下了大量污染地塊，稱為“棕色地塊”，給美國的生態環境和人們的身體健康造成了嚴重的安全威脅。美國國會以1978年拉夫運河事件為契機，于1980年頒布了《超級基金法》），也就是《綜合環境污染響應、賠償和責任認定法案》，建立了“超級基金”制度和相應的法律制度，為土壤污染修復提供了法律和財政支持，開發了系列的污染土壤治理和修復技術，促進了土壤治理的產業化進程，至今仍具有深遠的影響。

1.1 超級基金的用途

美國超級資金的用途主要是治理受危險性污染而影響再開發利用的土地。美國環保局制訂了一個國家優先治理列表，選擇需要長期治理的棕色地塊先行治理，然后分析設計清理方案和補救措施。依據超級基金法，超級基金實行“先治理，后追責”的辦法，國家環保局可以督促相關責任方對污染地塊進行先行治理，超級基金法也規定可以由環保局墊付污染治理資金，后期通過向責任方提起訴訟方式追索墊付的費用。

美國超級基金的最大特點就是責任主體對治理費用承擔回溯的嚴格責任和連帶責任，盡管原來的污染物排放是合法的，現在也可以認定原公司或企業應承擔治理責任。美國聯邦政府可以向所有能夠找到的原責任人追索責任和花費的全部治理費用。只有在不可抗力的情況下，才允許責任主體不承擔治理費用，而是由超級基金來支付[1]。

1.2 超級基金的來源

美國超級基金絕大部分來自政府對生產石油和無機化學制品行業征收的專門稅，此外很大一部分來自于聯邦政府財政撥款。美國超級基金的16億美元初始資金，其中1.38億是征收的石油和一些無機鹽工業專門稅，其余2.2億美元來自于聯邦財政撥款。1996年茶幾基金法修改，基金總數擴大到85億美元，其中27.5億來自聯邦普通稅，25億來自對年收入200萬美元以上企業的附加稅，3億來自基金利息，3億來自費用承擔者追回的款項等[2]。

1.3 超級基金的使用效果

超級基金管理實施迄今已近40年，在實施的過程中，對當時美國的污染土地的生態修復發揮了非常重要的作用，今天仍具有更加深刻的影響力。超級基金法實施以來，清理了有害土壤、廢物和沉淀物共計1億多立方米，清理有害水體3 410億加侖，為數萬人提供了清潔合格的飲用水源。截至2016年，1 337個污染場地被列入美國國家優先修復名錄，其中392個場地得到有效治理，從名錄中移除，極大推動了美國棕地的管理與再利用進程。

1.4 超級基金制度的發展

美國超級基金管理制度有其合理性和先進性的一面，但在其發展并取得成效的同時，也暴露了很多社會問題，如：資金缺乏嚴重、大量資金投入使用但效益回收狀況差，同時給企業造成了額外負擔，超級基金法中嚴格的控制責任對污染土地的后繼開發者也非常不利，在超級基金運作中浪費現象嚴重等。針對以上問題，美國自從超級基金法實施以來，已經進行了數次修訂，比如：1986年通過的《超級基金修訂和補充法案》，拓展了環境法中知情權的內容，要求相關企業對其排放的化學污染物設立數據庫，以便于為公眾了結相關信息，促使公司自覺節能減排。1997年通過了《納稅人減稅法》，私人資本對棕地修復的投資熱情提高，土壤修復市場出現了躍進式發展;2002年簽署的《棕色地塊復興法》，消除私人投資者的后顧之憂，促使一些中小企業加入棕色地塊的再開發利用行業。隨后美國政府又制定了一系列技術規范和指南，為土壤污染防治過程中環境管理機制的落實提供技術依據，包括《土壤篩選導則》、《國家優先控制場地名錄》等。所以，美國超級基金制度也是處在一個不斷發展完善的過程中。

2 我國土壤污染治理現狀

2.1 土地污染現狀

2014年4月，環保部、國土資源部聯合發布了《全國土壤污染狀況調查公報》。公報顯示，我國土壤環境狀況不容樂觀，耕地土壤環境質量堪憂，部分地區土壤污染嚴重，工礦業廢棄地土壤環境問題較為突出，全國土壤污染總點位超標率16.1%，其中耕地土壤點位超標率19.4%[3]。

根據全國土壤污染分布情況，土壤污染南方重于北方;特別是東北老工業區、長江三角洲和珠江三角洲土壤污染問題相對突出;中南和西南部地區重金屬超標范圍較多;鎘、砷、汞、鉛的污染物含量由西北向東南、由東北向西南逐漸升高[4]。

2.2 我國土壤污染治理的主要措施

2.2.1 設立專項基金，開展了土壤污染修復試點示范工程

《土壤污染防治行動計劃》發布實施以來，為防治土壤污染，中央財政共下達專項資金280億元，土壤污染加重的趨勢初步得到緩解，“凈土保衛戰”取得初步成果。全國土壤污染狀況詳查工作全面啟動，目前各地正結合法律提出的農用地的分類管理與安全利用原則以及詳查結果開展農用地分類管理、制定詳細的土壤修復與安全利用等規劃。據了解，農業和農村牽頭組織在浙江，上海，湖南等部分省市部啟動了土壤環境質量類別劃分試點，以及農用地安全利用和治理修復試點示范等工作，為全面推進土壤污染治理探索道路，積累經驗。

2.2.2 《土壤污染防治法》出臺

2019年1月1日，我國土壤污染防治領域第一部法律《土壤污染防治法》正式實施，填補了我國土壤污染防治立法的空白。《土壤污染防治法》制訂了“預防為主、保護優先、分類管理、風險管控、污染擔責、公眾參與”的原則，明確規定了要進一步加大土壤污染防治資金的投入力度，建立土壤污染防治基金制度。《土壤污染防治法》的出臺必將促進排污單位更加重視土壤污染的防治工作，為推進凈土保衛戰提供堅實的法律保障。

2.2.3 土壤污染基金管理進一步加強

2019年6月15日，為加強土壤環境污染防治資金的管理使用，財政部下發了《土壤污染防治專項資金成本管理沒有辦法》，2020年2月27日最新發布了《土壤污染防治基金項目管理制度辦法》，該辦法補充完善了土壤污染防治基金的資金籌集、管理和使用范疇，鼓勵土壤污染防治工作任務重、且具備一定條件的省設立基金，探索研究有效的基金管理模式和回報機制。各出資方本著“利益共享，風險共擔”的原則，按照市場化原則運作，明確收益處理方式和虧損負擔方式，促使投資方在不違背其設立目的的情況，在盡可能小的風險下，實現基金的保值增值。這也是我國基金管理中的重要突破。

2.3 我國當下土壤污染治理措施的弊端

2.3.1 土壤污染防治法律不完善

經過近 10年的發展，我國土壤污染防治領域目前已經初步建立一套比較完整的法規標準體系。即“一條一法兩標三部令”，包括《土壤污染防治法》《土壤污染防治行動計劃》《土壤環境質量農用地土壤污染風險管控標準（試行）》和《土壤環境質量建設用地土壤污染風險管控標準（試行）》以及《污染地塊土壤環境管理辦法（試行）》《工礦用地土壤環境管理辦法（試行）》《農用地土壤環境管理辦法（試行）》。

上述法律、法規的實施雖然填補了我國污染防治立法的空白，但也存在很大不足之處：有關土壤污染治理的專項法規亟待出臺、突發事件土壤應急管理體系缺失、一些相應的場地環境保護法規還有待完善，結合各地實際的土壤污染防治地方性法規、管理辦法和實施細則盡快研究出臺，因地制宜開展土壤污染防治。

2.3.2 我國土壤修復行業發展不均衡，地域性明顯

我國南方土壤修復工程數量明顯多于北方，長三角、珠三角以及京津冀等經濟發達地區，對污染土壤修復再開發的力度相對較大。多數試點項目是對城市搬遷廠區進行環境污染治理，以城市發展為目的的土壤污染修復技術發展潛力較大，但這部分項目涉及面比較窄，更具市場潛力的其他土壤修復領域尚未得到有效拓展，比如：有耕地修復、礦山修復市場等。

2.3.3 我國土壤修復技術尚未成熟

與世界上廣泛使用的技術相比，我國的相關技術數量還相對較少。土壤修復技術長期停留在實驗室水平，缺乏經濟有效的土壤修復產業化成熟經驗。雖然部分企業正在同各大高校等科研機構共同進行土壤修復技術的研發以及產業化的運用，但是受到研發成本和修復成本的約束，研發的規模較小。和一些發達國家相比，我國的土壤修復技術水平還有待提高。

我國土壤污染治理起步較晚，治理缺乏基礎數據，受制于技術、資金、商業模式等多重壁壘，尤其是在土壤污染的責任制和防治基金等方面，非常有必要充分借鑒國際經驗，推動我國土壤污染治理和再開發利用。美國的超級基金制度為我們提供了良好的國際經驗。

3 借鑒美國超級基金制度完善我國土壤污染治理的路徑

當前，在我國土壤污染形勢日趨嚴峻、土地資源相對緊缺的條件下，對污染土地的再開發利用勢在必行。土地修復在我國許多地區還屬于新興行業，將《超級基金法》納入理論探討的范疇，借鑒美國超級基金在實施過程中的成就和經驗，揚長避短。

3.1 完善土壤污染防治法律法規和技術標準體系

法律的出臺具有強制性，必將會促使排污單位更加重視土壤污染的防治。目前我國法律政策法規和行動計劃大多是宏觀性、綱領性文件，對于土壤環境污染治理更多的是一些原則性的規定，需要在具體的實踐中進一步的細化和完善。因此，制定有針對性和可操作性的專門性立法，為各級各部門開展工作提供法律支持;依法制定配套的相關標準、技術規范;根據現階段土壤質量現狀、污染特點和現實挑戰，及時修訂和制定不同區域、不同土地利用類型的土壤環境質量標準;制定不同場地、不同污染物特征的土壤修復技術標準或工程技術規范;完善污染調查、風險評估、治理修復和修復結果驗收相關技術體系，使法律法規有效落到實處。

3.2 健全土壤污染的責任追究制

超級基金法中的連帶責任制度，是非常值得我國法律借鑒的。不論當時是否觸及相關規定，不論直接或間接造成土地污染，不論責任方的責任輕重，共同承擔治理責任。這種做法，涉及更多責任方，各方如履薄冰，相關企業增強了對土地利用的謹慎和重視程度，減少制造有害廢物的可能性，從而減少污染。

目前，我國仍有部分排污企業環保意識淡薄，存在隨意排放超標污染的現象。究其原因很重要的一點是處罰機制不夠嚴厲，罰單比依法達標排放污染物還要節省太多，導致部分企業投機取巧，做出污染土壤、污染環境的行為。完善關于造成環境損害的相關責任方法律責任的法律規范，建立嚴格的懲罰機制，擴大責任人范圍，同時與環境破壞和污染的民事、行政和刑事責任相結合，嚴格追究責任制度，一遍責任人履行法律責任和賠償義務。

3.3 土壤污染治理基金的建立與管理

土壤污染相對于水污染和大氣污染，治理難度更大，成本更高，資金的來源始終是一個主要問題。我國的土壤污染治理基金主要來自政府財政撥款、向土壤污染者追繳的所得款或懲罰性罰款、基金利息收入以及部分其他收入。但治理基金始終有很大的缺口，這也是美國超級基金暴露的嚴重問題，因此積極拓展基金來源渠道。

美國超級基金主要是稅收和聯邦財政撥款，近期我國最新出臺的《土壤污染防治基金管理辦法》已明確提出，鼓勵土壤污染防治任務重、具備條件的省設立基金，主要用于農用地土壤污染防治工作，以及無法認定土壤污染責任人或土地使用權人的土壤污染風險管控和治理修復。基金管理辦法的出臺，擴大了基金來源，增加了資金保障。在此基礎上，擴大治理范圍，拓展土壤修復潛力，突破行政區域，充分發揮 PPP模式的積極作用，按照市場化原則，大力發展產業鏈;創新平臺化綜合服務模式，解決企業單打獨斗、服務能力單一的問題，為產業提供科學的落地方案，解決投資大，回收狀況差的問題，降低風險，擴大回報。此外，在設立各級政府基金的同時，可以設立民間的環境污染治理基金，廣泛籌集社會組織和社會團體的募捐，以緩解政府和企業的資金壓力。

美國超級基金的來源還包括年收入200萬美元以上企業的附加稅。這與我國國情不一樣，在我國近年來實行減稅降費的前提下，附加稅是不太符合我國國情的。因此，在我國可試行企業保證金制度，新建企業在建設項目運營前預先繳納一定數額的保證金，在考察年限期間若該項目對環境造成的危害超過標準，之前繳納的保證金就納入土壤污染治理專項基金中;企業污染防治措施做得好的，將退還保證金。通過這種污染治理資金的籌借模式，可籌集部分土壤污染治理基金，回用于污染地塊的治理，緩解治理基金緊張的問題。

3.4 加大土壤修復技術研發力度

美國從20世紀80年代開始進行土壤污染治理修復工程，美國超級基金計劃所實施的土壤修復技術已成為世界各國了解土壤修復技術變化的重要窗口。我們應在借鑒國外經驗的同時，充分發揮高校和科研機構的資源和優勢，加大科研投資力度，支持土壤修復技術的研究。我國目前主要以植物措施為主，要更廣泛的結合化學措施、生物和工程措施進行修復和治理，從單一修復技術到多技術結合的修復技術，多種污染物組合修復技術，發展綠色、環境友好型的生物修復技術。堅持風險管理和控制，切斷污染源，盡量避免進行大治理，大修復，要防先于治，防大于治。

4 結語

土壤是人類文明和發展的基礎，我們是土生土長的人，我們的糧食產自于土地，我們的住房建造在土地上。土壤修復工程是造福子孫后代的良心工程，是環保人不可推卸的一份責任，我國土壤污染治理任重而道遠。

參考文獻

[1]王曦，胡苑.美國的污染治理超級基金制度[J].環境保護，2007（5）：64-67.

[2]瞿葦，環境侵權救濟補償基金制度研究[D].長沙：湖南師范大學，2012.

[3]環境保護部和國土資源部、國土資源部、環境保護部和國土資源部發布全國土壤污染狀況調查公報[J].資源與人居環境，2014（4）：26-27.

[4]環境保護部和國土資源部發布全國土壤污染狀況調查公報[R].中華人民共和國環境保護部.2016-07-10.

收稿日期：2020-07-06

作者簡介：朱雅萱（2000-），女，環境科學專業本科生。

指導教師：宋海鷗（1976-），女，環境法碩士，副教授，研究方向為環境法。