生態空間管控下交通規劃的環保策略建議

徐霞 殷承啟

摘要：線性交通基礎設施與生態空間的沖突由來已久且不可避免。新時期交通運輸面臨著支撐高質量發展兼顧生態保護優先的雙重要求。因此，如何協調交通規劃與生態空間管控之間的矛盾成為當前國土空間規劃的關鍵問題之一。文章梳理分析了新時期交通規劃與生態空間亟須協調的必要性，并以江蘇省11條規劃待建鐵路為例，分析了當前鐵路規劃存在的主要環境制約因素，重點研究規劃鐵路與生態空間矛盾沖突關系特征，根據不同穿越情形分類施策，從預留生態保護紅線廊道、路線方案優化、“無害化”穿越、生態補償等方面有針對性地提出生態空間協調對策和實施路徑。

關鍵詞：國土空間規劃;生態空間;交通規劃;鐵路

中圖分類號：X321 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）10-0-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.10.144

Abstract：The contradiction between linear transportation infrastructure and ecological space has always existed and is inevitable. In the new era， transportation is facing new requirements such as supporting high-quality development and ecological protection priority.Therefore， how to coordinate the contradiction between transportation planning and control requirements of ecological space has become one of the key issues in current spatial planning.This paper analyzes the necessity of coordination between transportation planning and ecological space in the new era，and takes 11 planned railways in Jiangsu Province as an example to analyze the main environmental constraints existing in the current railway planning.Then the paper focuses on the study of the characteristics of the contradiction and conflict between the planned railway and the ecological space， and puts forward the coordinated countermeasures and Implementation Paths of ecological space according to the different crossing situations from the aspects of reserved ecological protection red line corridor， route scheme optimization， “harmless” crossing， ecological compensation， etc.

Key word：Spatial Planning;Ecological space;Transportation planning;Railway

國土空間規劃是各類開發保護活動的依據和載體[1]。黨的十八大以來，國土空間規劃體系的建立逐漸成為新時代背景下生態文明建設的重要內容[2-3]。生態空間作為國土空間規劃體系下的三生空間之一，其地位和功能逐漸得到重視。中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布的《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》明確指出，重要生態空間要采取一條紅線管控[4-5]。

線性交通基礎設施通常因其里程長，控制節點和制約因素多，其與生態空間的沖突是不可避免的[6-8]，隨著生態保護理念的深入，交通規劃與生態空間之間的矛盾受到越來越多的關注。為解決未來交通發展與生態文明保護之間的矛盾，交通運輸部下發的《關于做好交通基礎設施國土空間控制規劃有關工作的通知》提出加強綜合運輸體系建設，通過與國家空間規劃體系對接，實現交通基礎設施建設線位、點位空間資源有效預留。《交通強國建設綱要》要求交通推進生態選線選址，強化生態環保設計，避讓耕地、林地、濕地等具有重要生態功能的國土空間。《關于在國土空間規劃中統籌劃定三條控制線的指導意見》指出生態保護紅線內的自然保護地其他區域內僅允許國家重大戰略項目和“必須且無法避讓、符合縣級以上國土空間規劃的線性基礎設施建設”。

在此背景下，韓雪松[9]提出了新時期的交通規劃應對生態空間的協調與保護;劉振國、常馨玉等[10]也提出要將綠色發展理念運用到綜合交通規劃中;黃凱迪、許旺土以[11]廈門為例進行研究，提出當交通規劃項目與生態空間的保護存在矛盾時，可以采取“占一還一”的方式進行補償，以保證生態空間總量不變。但學者們對交通規劃與生態空間之間的關系協調處理的具體情景和應對措施未進行充分研究。本文旨在已有研究理念基礎上，結合當前綜合交通規劃面臨的生態空間保護的新形勢和新要求，研究江蘇省規劃鐵路與生態空間矛盾沖突關系特征，分析當前鐵路規劃存在的主要環境制約因素，并根據不同穿越情形分類施策，從預留生態保護紅線廊道、路線方案優化、“無害化”穿越、生態補償等不同方面有針對性地提出生態空間協調對策和實施路徑，以期為新時期交通規劃的編制提供參考。

1 江蘇省鐵路發展現狀及規劃

截至2019年末，江蘇省鐵路營業里程3 563km，位列全國第22位，占全國的2.4%;鐵路網密度333km/萬km2，位列全國第11位。其中時速250km/h及以上高鐵里程1 316km。同時，江蘇省在建鐵路里程達1 115km，均為時速250km/h及以上的高速鐵路。

鐵路因運能大、效率高、排放少、占地省的優勢，能夠為構建現代綜合交通運輸體系和推進生態文明建設做出新貢獻。本文研究對象為納入江蘇省綜合交通基礎設施國土空間規劃的11個鐵路項目，分別為通蘇嘉鐵路、合肥至新沂鐵路、鎮宣鐵路、鹽泰錫常宜鐵路、揚鎮寧馬鐵路、寧宣鐵路、寧滁蚌鐵路、蘇錫常快線鐵路、京滬鐵路南京樞紐外繞線及七鄉河過江通道、如東至南通至蘇州至湖州線（蘇州至吳江段）、蘇州至淀山湖至上海線，總里程1 225km，設計速度160 km/h～350 km/h不等。

2 生態空間保護區域內涵及管控要求

2020年，江蘇省政府發布了《江蘇省生態空間管控區域規劃》（蘇政發〔2020〕1號），文件明確江蘇省生態空間保護區域（陸域部分）形成了以國家生態保護紅線為主體，省級生態空間管控區域為補充的生態空間保護區域格局。江蘇省生態空間保護區域（陸域部分）總面積占全省陸域國土面積的22.49%。其中，國家級生態保護紅線陸域面積為8 474.27km2，占全省陸域國土面積的8.21%;省級生態空間管控區域面積為14 741.97km2，占全省陸域國土面積的14.28%。

根據相關文件精神，國家級生態保護紅線原則上按禁止開發區域的要求進行管理，嚴禁不符合主體功能定位的各類開發活動，嚴禁任意改變用途。省級生態空間管控區域則以生態保護為重點，原則上不得開展有損主導生態功能的開發建設活動，也不得隨意占用和調整。

3 鐵路與生態空間矛盾沖突特征

對11條規劃鐵路線位與江蘇省生態空間保護區域進行疊加分析，結果表明，只有寧滁蚌鐵路在生態保護優先的原則下，可以完全避讓生態空間保護區域，其余10條規劃鐵路均不同程度涉及穿越生態空間保護區域，其中有6條規劃鐵路涉及穿越國家級生態保護紅線和省級生態空間管控區，其余4條只涉及穿越省級生態空間管控區。

3.1 穿越國家級生態保護紅線情況

對6條涉及穿越生態保護紅線的規劃鐵路研究發現，其涉及穿越的生態保護紅線類型主要為飲用水水源保護區、森林公園、重要濕地及濕地公園4種;未涉及自然保護區、風景名勝區、地質遺跡保護區、重要漁業水域等類型。規劃鐵路涉及的類型數量最多的是飲用水水源保護區（34%）和森林公園（33%），其次為濕地公園（22%）和重要濕地（11%）。從面積占用情況來看，規劃鐵路涉及占用飲用水水源保護區占用面積最大，占比46%，其次為森林公園，占比45%，濕地公園和重要濕地面積占比較小，分別為8%和1%。

3.2 穿越省級生態空間管控區情況

對10條涉及穿越省級生態空間管控區的規劃鐵路研究發現，主要涉及穿越的省級生態空間管控區類型為：重要濕地、清水通道維護區、洪水調蓄區、風景名勝區、重要漁業水域、特殊物種保護區、生態公益林、太湖重要保護區、濕地公園、飲用水水源保護區、森林公園、重要水源涵養區等12種類型。未涉及地質遺跡保護區、海洋特別保護區（陸地部分）等類型。

涉及的省級生態空間管控區數量最多的為重要濕地（31%），其次為清水通道維護區（21%）、洪水調蓄區（18%）、特殊物種保護區（8%）、生態公益林（5%）、水源涵養地（3%）、飲用水水源保護區（2%）等。對涉及的12種類型省級生態管控區的面積占用情況統計，結果表明，規劃鐵路涉及占用的重要濕地占用面積最大，占比43.07%;其次為洪水調蓄區，占比16.62%;清水通道維護區占比15.49%;水源涵養地占比7.32%、特殊物種保護區占比5.39%。

4 規劃鐵路與生態空間協調策略

4.1 生態保護紅線調整策略

規劃有6條鐵路不可避免占用了國家級生態保護紅線，其中，合肥至新沂鐵路、鹽泰錫常宜鐵路、京滬鐵路南京樞紐外繞線3個項目因納入江蘇省未來3年重點工程建設計劃。因國家級紅線是完全按照禁止開發區來管理的，因此對于已經批復的，確實無法避讓的重大線性基礎設施項目，建議將其納入生態保護紅線評估優化工作調整預留的范圍內，即在生態保護紅線范圍內預留建設廊道。對于因項目預留廊道減少的生態空間保護區域，建議在區域生態保護紅線評估優化工作中予以統籌增加。

4.2 路線優化策略

對于涉及占用到生態空間保護區域的邊角地區的項目，原則上在工程技術可行的前提下，建議進一步進行路線優化，繞避生態空間保護區域。規劃鎮宣鐵路因涉及長蕩湖重要濕地（金壇區）邊緣地區，且生態保護紅線西側尚有空間可布線，因此，建議該項目進一步論證方案優化的可行性，盡量避讓該處生態保護紅線。

4.3 “無害化”穿越策略

“無害化”穿越主要是指在符合國家和地方強制性法律法規要求，并堅持“避讓優先”原則而確實無法避讓的前提下，采取適宜的建設方案、施工方式，配套有效的生態環境保護措施，滿足生態保護區域的主導生態功能保護和環境質量控制的要求。

（1）法律法規明確工程選線、選址應避繞的區域：自然保護區的核心區和緩沖區;風景名勝區的核心景區（列入風景名勝區總體規劃的項目除外）;森林公園的核心景區和生態保育區;地質遺跡保護區;濕地公園的濕地保育區和恢復重建區;飲用水水源保護區的一級保護區;生態公益林的一級國家級公益林。

（2）工程選線、選址宜避繞的區域：工程選線、選址宜繞避自然保護區的實驗區、風景名勝區核心景區外的其他景區、森林公園核心景區和生態保育區以外的其他區域、地質遺跡保護區以外的地質公園、重要濕地、濕地公園（濕地保育區和恢復重建區以外區域）、天然林、野生動物重要棲息地、重點保護野生植物生長繁殖地、重要水生生物的自然產卵場、索餌場、越冬場和洄游通道、天然漁場，以及飲用水水源一級保護區外的其他等級保護區。

（3）若發生確實無法避讓的情形，工程選線、選址無法避繞（1）（2）規定的生態空間保護區域時，應綜合比選，合理確定建設方案，并從工程方案、施工工藝、施工期和運營期環保措施入手，采取“無害化”穿越策略：優先以橋梁或隧道方式通過，對路線方案進行充分論證，并開展不可避讓論證;除必要的施工便道、便橋外，不在生態空間保護區域內設置取土場、棄土場、大臨工程等臨時工程。施工期根據工程特點和生態保護紅線、生態管控區保護對象、生態系統特點，采用相對先進的環保施工工藝，配備完善的施工環保措施。運營期設置必要的風險管控措施、生態恢復措施來降低運營期的影響。

4.4 生態補償策略

根據相關法律法規規定，對于重要濕地、林地等類型用地，應進行占補平衡。因此，建議對規劃占用森林公園、重要濕地、生態公益林類型生態空間的鐵路項目，應對其在具體實施時中提出對涉及的林地、重要濕地統籌考慮區域補償等措施要求。

4.5 其他建議

對在項目規劃階段尚未建立的生態空間保護區域應提前做好應對或預留措施。通蘇嘉鐵路位于陽澄湖灣里取水口周邊500m范圍內，由于該處取水口尚未劃定飲用水源保護區，但根據相應技術規范，一旦劃定保護區，穿越位置（500m范圍）將會成為飲用水源保護區一級保護區范圍，是為法定禁止建設區。針對該類情形，建議項目優化路線，提前優先避讓陽澄湖灣里取水口于500m以外;若確實無法避讓的，建議在項目施工前，協調當地政府搬遷該取水口。

5 結束語

線性交通基礎設施與生態空間的沖突與矛盾幾乎是不可避免的。國土空間規劃背景下，交通規劃將更注重與生態保護格局的協調性，保持適度超前意識，提前規劃，全域規劃，實現國土空間規劃背景下的交通基礎設施的綠色高質量發展。對于規劃中交通線性工程穿越生態空間保護區域的情形，應按照不同的情景分別采取相應的環保策略來弱化其矛盾沖突，尋找兩者之間的相容性和適應性，最大程度保護生態環境。本項目提出的環保策略是以江蘇規劃鐵路為基礎提出來的，由于各地生態空間分布特征、交通與生態空間依存關系的不一致性等，因此，很難建立起完全統一的環保管控策略，故也需要對此進一步深化研究。

參考文獻

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[11]黃凱迪，許旺土.新國土空間規劃體系下交通規劃的適應性變革_以廈門為例[J].城市規劃，2019（07）：21-32.

收稿日期：2020-08-08

作者簡介：徐霞（1987-），女，工程師，研究方向為環境影響評價及環境規劃工作。