中美獨立學院高等教育管理比較研究

邵宇萍

近幾年，中國高等教育蓬勃發展，獨立學院如雨后春筍般不斷涌現。獨立學院一旦成規模氣候之后，即將面臨著脫離母體的轉設，教育部也出臺了一系列政策法規促進獨立學院的轉設，這也讓各類民辦獨立學院在新世紀有了不斷的挑戰和機遇，獨立學院也將步入嶄新的階段。如何抓住機遇，在這過程中讓獨立學院脫穎而出，促進獨立學院可持續發展這些問題將成為獨立學院在轉設中的聚焦點。而美國民辦教育發展多年，具有代表性，通過中美獨立學院高等教育的比較研究，對兩國獨立教育行政管理方面的問題進行探討研究，為我國獨立學院在轉設過程中的發展與完善提供一些建議和啟示。

一、中美獨立學院高等教育行政管理的比較分析

獨立學院自建立以來，中美兩國都將其納入到了高等教育管理體制之中，并受到國家教育行政部門監管，與此同時，獨立學院也依法享有辦學自主權，并擁有的獨立的法人代表。但在教育行政管理的主體及管理權限來看，有很大的不同。美國教育權在州，聯邦政府無權直接管理私立高等教育。雖然在 1979 年美國把教育總署升格為內閣級的教育部，但教育部的管理權仍限于依據國會通過的各種立法和財政撥款對私立高等教育施以間接管理，以及通過認可各種鑒定機構的方式對私立高等教育保持間接影響。州管理私立高等教育的行政機構由負有決策職能的州議會和負有執行職能的州教育委員會組成，州沒有直接的監督檢查的制度。但在學校設置的審批、財務審計和稅收檢查、學校的建筑設施狀況檢查等方面，私立高校一般須接受州的管理。而我國則是將中央統一的宏觀管理和地方分權的具體管理相結合，分級辦學、分級管理和分級負責，具體反映到對民辦高等教育的行政管理上，實行由省級地方教育行政部門為主的管理。但另一方面，民辦高校設置標準的制定權和審批權在中央教育部社會力量辦學管理辦公室，政府至今沒有設立相應的民辦高等教育專門管理機構，縱然有，也往往是掛靠在教育廳成人教育處或是直接歸辦公室管理，形成了兩塊牌子，一套人馬的管理機構模式，以致政府對民辦高校管理力量不足，專業性不強，不時出現政出多門、多頭審批、多頭管理的現象。雖有《民辦教育促進法》明確提出要從“加強管理”走向“依法管理”，但民辦高校辦學自主權并未因此得到充分的尊重，如教育行政部門可對民辦高校教育教學工作、教師培訓工作進行管理監督，招生簡章和廣告的檢查審批等，此外，教育行政部門對民辦高校頒發學位、文憑和學校升格嚴格 控制。2004年出臺的《教育部等七部門關于進一步加強職業教育工作的若干意見》 規定“專科層次的職業院校不再升格為本科院?！?。以專科層次為主的民辦學校的不能依靠自身的能力水平決定來決定相應的層次，教育政策的行政命令性明顯。 其次，從管理手段來說，美國政府除了對私立大學進行直接行政審批、監督等管理之外，還重視利用教育中介組織間接實現政府對私立大學的管理，管理方式靈活，比較符合市場經濟條件下的私立高等教育所應表現出的特征。中國政府的管理手段相對單一，中國主要強調政府在管理中的作用，較少有教育中介組織參與到管理過程之中。而且中國的獨立學院較大程度上的依附母體學校辦學及照搬母體學校的管理模式。

二、中美民辦高等教育管理中教育中介組織參與管理的比較分析

就教育中介組織的類型和數量來看，美國的教育中介組織類型、多樣數量眾 多，有教育評估中介組織，如美國“全國高等教育認證委員會”;有咨詢中介組織， 如卡內基高等教育政策委員會;有撥款資助中介組織，如卡內基教學促進基金會; 有社會服務型中介組織等，他們對美國私立大學的發展都起到了不少作用。當然， 由于美國中介組織機構數量龐大，評審項目過于繁雜，也不統一，給學校的合理 選擇帶來了困難。與美國類似，我國的教育中介組織也可分為研究咨詢型中介組 織，評估鑒定型中介組織，社會服務型中介組織等等，但整體數量偏少，與民辦 教育直接相關的中介機構更是少之又少。 就教育中介組織表現的特征來看，美國教育中介組織有較強的獨立性、專業性和協調性。獨立性表現在中介組織活動既不屬于政府行為，也不是個人行為， 其活動范圍介于兩者之間。政府不能隨意干涉中介組織的日?；顒?。專業性表現 在教育中介組織的成員往往是本領域內的專家、學者，而不是行政領導。協調性 表現在有一綜合性的評估中介機構來統攝全國分散的專業評估中介機構。雖然我 國政府在《高等教育法》中，肯定高校是獨立的法人，并接受教育管理部門的監 督和教育中介組織的評估，但現實中，評估主體主要是政府。我國的教育中介組 織往往是 “行政化”、“機關化”了的機構，因此往往存在著學術權威與行政權 力的沖突，不能在行政專家與學術專家之間形成紐帶，不利于有關高等教育決策 的科學化與專業化，獨立性專業性不強。近年來，政府開始半官方的評估中介組 織的作用，地方上也相繼出現了一些半官方的教育評估院，但相對獨立的穩定的 并具有協調性的專業教育中介組織管理模式尚未真正建立。 按中介組織參與的程度與作用來看，美國的中介組織機構發展規模比較大，參與管理的范圍較廣。美國的中介組織通過它們的服務，使政府與高校、市場與 高校、社會與高校之間的各種關系形成雙向溝通。政府利用中介組織機構實現了 對民辦高等教育的間接管理。中國的而即使出現了中介組織，也多是帶有半官方 性質的，社會參與的力量不強，參與的范圍也有限。由于缺少社會力量的參與， 中介組織的作用未充分發揮，間接管理出現缺失。 綜上所述，中美兩國民辦高等教育的管理都是從本國實際出發，通過法律、 經濟、行政和教育中介組織等多種手段和途徑對本國民辦高等教育進行管理。中 美民辦高校都接受政府的審批、認證與指導;都受有關法律法規的約束。但通過比較可以看出，美國政府更注重服務和宏觀管理職能的發揮，管理的手段比較靈活多樣。中國政府更注重監督職能的作用，指令性的管理方式較常使用。我國政 府與民辦高校關系主要表現為監管與被監管、約束與被約束、指導與被指導的關系。

三、從中美民辦高等教育管理比較看中國民辦高等教育管理的問題

民辦高等教育同公辦高等教育一樣，是一項公益性事業。美國私立高等教育 的興盛是教育工作者以及社會各界長期艱苦努力而獲得的結果，不是一蹴而就的。 美國私立高等教育的發展正是得益于管理政策可合理有效性。例如，美國政府對私立學校的設置作出了翔實、具體和易于操作的規定，對營利性學校和非營利性學校區別管理。特別是近幾年來，營利性教育機構在美國發展速度很快，對這類學校，美國一些州設置了專門的管理機構，制定了比其他非營利性私立學校嚴格得多的管理制度。例如加州設立了專門管理此類學校的“私立高中職業教育委員會”，負責設置審批和對財務及教育質量的監督。此外，在資助方面，教學質量及研究水平的高低是美國政府對公立、私立大學進行資助的重要標準。同世界許多民辦高等教育一樣，我國民辦高等教育的發展不可避免地要經歷一個漫長曲折的過程，在發展初期出現這樣或那樣的問題是歷史的客觀必然。正確合理地認識民辦高校是民辦高等教育管理的前提，而比較研究恰好提供了許多有價值的啟示和 可供借鑒的對策。比如，從美國對私立高校進行資助的成功經驗可以看出，對民辦高等教育的資助是政府的義務。因為，整個社會也是民辦高等教育產品的受益者，國家理應對民辦高等教育提供相應的資助，分擔教育成本。

通過比較研究可以發現，民辦高等教育管理存在多種途徑。政府可以通過法 律、經費、行政及教育中介組織等途徑和手段對民辦高等教育實行直接或間接的 管理。其中，法律法規的制定是民辦高等教育管理的法制保障，是政府介入教育 的基本手段。前面所提及的一系列的法律、法規的頒布，實質上是美國政府擴大 其教育權限的主要表現。政府資助是民辦高等教育管理的主要途徑。政府的宏觀 調控是民辦高等教育管理的關鍵。中介服務體系的建立是民辦高等教育管理的有 益補充形式。這幾種手段相互作用，互為補充，相互促進。美國政府正是靈活運用這些管理手段，促進了美國私立高等教育的大發展，這對我國民辦高等教育管 理手段方式的多樣化和管理水平的提高也是具有積極的意義。