稅務(wù)信用承諾制度的設(shè)計(jì)與應(yīng)用研究

◆徐 歌

內(nèi)容提要：信用承諾制度作為信用體系的重要環(huán)節(jié)，在信用社會(huì)的建設(shè)中日益發(fā)揮巨大作用。積極探索設(shè)計(jì)稅務(wù)信用承諾制度，能夠進(jìn)一步優(yōu)化納稅服務(wù)，改善稅收營(yíng)商環(huán)境。文章對(duì)信用承諾制度的理論依據(jù)及其發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，并根據(jù)其在稅務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用實(shí)踐，嘗試設(shè)計(jì)了一個(gè)稅務(wù)信用承諾制度的總體應(yīng)用方案，進(jìn)而針對(duì)此方案提出若干深化與完善建議。

2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》對(duì)我國(guó)信用建設(shè)明確了總體架構(gòu)和構(gòu)建原則，這為涵養(yǎng)社會(huì)信用意識(shí)與構(gòu)建信用社會(huì)奠定了重要的基礎(chǔ)。良好的契約精神既是有效市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必要保證，更是一國(guó)或一地區(qū)營(yíng)商環(huán)境的顯著標(biāo)志。隨著社會(huì)信用體系建設(shè)的不斷推進(jìn)，以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管模式正在全面推開(kāi)，成為創(chuàng)新社會(huì)治理的重要探索、增強(qiáng)信任的重要載體和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要舉措。作為信用制度體系中的重要環(huán)節(jié)，信用承諾制度本身即反映出一種契約精神，是具有一定“軟法”性質(zhì)的信用監(jiān)管柔性措施。近年來(lái)，在“放管服”改革持續(xù)推進(jìn)下，我國(guó)政府服務(wù)與管理方式不斷創(chuàng)新，營(yíng)商環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化，多個(gè)領(lǐng)域相繼引入了信用承諾制度，這不僅豐富了新發(fā)展理念下的具體實(shí)踐，而且更好地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，信用社會(huì)時(shí)代的信任“紅利”正在全面釋放。探索稅收領(lǐng)域信用承諾制度的設(shè)計(jì)與應(yīng)用，對(duì)于進(jìn)一步優(yōu)化稅務(wù)機(jī)關(guān)服務(wù)質(zhì)效、改善稅收營(yíng)商環(huán)境以及助力信用社會(huì)建設(shè)，具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

一、信用承諾制度相關(guān)概念及其理論基礎(chǔ)

（一）信用制度與信用承諾制度

關(guān)于信用制度以及信用承諾制度的概念，目前尚無(wú)公認(rèn)的規(guī)范性定義，絕大部分是通過(guò)描述或歸納性的語(yǔ)言，結(jié)合實(shí)際的應(yīng)用背景對(duì)其作定義式闡釋。從目前的實(shí)踐來(lái)看，信用制度主要包含有信息公示制度、信息歸集與共享制度、守信聯(lián)合激勵(lì)與失信聯(lián)合懲戒制度、白名單與黑名單制度等。

信用承諾制度有不同的劃分。按照承諾主體，信用承諾可以劃分為政府信用承諾、市場(chǎng)信用承諾以及司法信用承諾，其中，實(shí)施力度最大的市場(chǎng)信用承諾又可細(xì)分為商事登記類、安全生產(chǎn)類、行業(yè)監(jiān)管類；按照開(kāi)展領(lǐng)域，信用承諾可以劃分為商務(wù)誠(chéng)信領(lǐng)域信用承諾和社會(huì)誠(chéng)信領(lǐng)域信用承諾，其中，商務(wù)誠(chéng)信領(lǐng)域又可細(xì)分為稅務(wù)、金融、工程、政府采購(gòu)、招投標(biāo)、統(tǒng)計(jì)、電子商務(wù)、流通等，社會(huì)誠(chéng)信領(lǐng)域可細(xì)分為社會(huì)保障、教科文衛(wèi)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、文體、環(huán)保、能源等。信用承諾制度最先被運(yùn)用于市場(chǎng)主體登記注冊(cè)環(huán)節(jié)，主要體現(xiàn)為“容缺制”受理。容缺受理制度是對(duì)基本條件具備、主要申請(qǐng)材料齊全且符合法定形式，但次要條件或申請(qǐng)材料欠缺的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，經(jīng)過(guò)申請(qǐng)人做出相應(yīng)承諾后可先予受理，當(dāng)場(chǎng)一次性告知需要補(bǔ)正的材料、時(shí)限和超期補(bǔ)正處理辦法，并進(jìn)行審查，在申請(qǐng)人補(bǔ)正全部材料后，在承諾辦理時(shí)限內(nèi)及時(shí)出具辦理結(jié)果意見(jiàn)，頒發(fā)相關(guān)批文、證照的制度。

作為以信用為核心的新型市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，信用承諾制度為簡(jiǎn)化事前監(jiān)管、優(yōu)化事中與事后監(jiān)管提供了一種可操作路徑，是實(shí)行寬進(jìn)嚴(yán)管、釋放市場(chǎng)活力、推動(dòng)市場(chǎng)或社會(huì)主體自我約束和誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的有力舉措，有助于進(jìn)一步優(yōu)化納稅服務(wù)，提升稅收便利度，完善稅收治理，促進(jìn)信用建設(shè)。

（二）理論基礎(chǔ)與相關(guān)分析

1.新公共服務(wù)理論

新公共服務(wù)理論是對(duì)形成于20世紀(jì)70年代的新公共管理理論的修正和拓展，主要由以丹哈特夫婦為代表的學(xué)者們提出，該理論的核心是社會(huì)公平，著力追求公民權(quán)利和公共利益，關(guān)注政府提供公共服務(wù)的公平性以及公共管理者的責(zé)任與義務(wù)，強(qiáng)調(diào)作為服務(wù)者的政府應(yīng)該為公民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。新公共服務(wù)理論的內(nèi)容主要有七大原則：服務(wù)于公民而非顧客；追求公共利益；重視公民權(quán)勝過(guò)企業(yè)家精神；戰(zhàn)略性思考和民主性行動(dòng)；承認(rèn)責(zé)任并不簡(jiǎn)單；服務(wù)而非掌舵；重視人而非生產(chǎn)率。在該理論的指引下，政府以公共服務(wù)為核心，以公共利益為目標(biāo)，創(chuàng)新性地引入民主參與的方式，從而有力地提升服務(wù)質(zhì)效。

進(jìn)入現(xiàn)代，許多國(guó)家公共部門(mén)在行政過(guò)程中特別強(qiáng)調(diào)“合作與服務(wù)”理念，認(rèn)為政府應(yīng)該為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品，并通過(guò)協(xié)商和合作與公眾之間達(dá)成雙贏的均衡局面，由此衍生出一種新型觀點(diǎn)，即政府與公民關(guān)系平等化。該觀點(diǎn)主張建立一個(gè)政府與公民二者間關(guān)系由猜疑對(duì)抗走向信任合作的平權(quán)型政府，力求在政府服務(wù)中增加彈性管理手段的應(yīng)用比例，同時(shí)不斷提升公眾參與度，這也成為當(dāng)前政務(wù)服務(wù)理念發(fā)展的新趨勢(shì)。

稅務(wù)信用承諾制度改變了以往“一對(duì)多”“保姆式”的傳統(tǒng)監(jiān)管模式，構(gòu)建以“信用”為核心的強(qiáng)化事中事后監(jiān)管的創(chuàng)新型社會(huì)治理模式。特別是，將重點(diǎn)更多地放置于“服務(wù)與合作”，“服務(wù)”和“便民”的宗旨縱橫貫穿于制度之中，每個(gè)環(huán)節(jié)都滲透著對(duì)人民利益的高度關(guān)切，通過(guò)廣泛吸收納稅人及公眾參與，引導(dǎo)其自我判斷、自主承諾、自行負(fù)責(zé)，這種合作式的柔性稅收管理讓稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人的關(guān)系更加平等和開(kāi)放，尤其是角色與地位的轉(zhuǎn)變，能夠助力政務(wù)服務(wù)的深度優(yōu)化與完善，這在一定程度上體現(xiàn)出新公共服務(wù)行政理論以及政府與公民關(guān)系平等化觀念中的服務(wù)意識(shí)和平等意識(shí)。

2.多元共治及公民參與理論

全球治理委員會(huì)將“治理”定義為“公或私的個(gè)人與機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)的各類方式總和”?！吧浦巍笔悄軌蚴构怖孀畲蠡闹卫磉^(guò)程，其本質(zhì)特征為政府和公民合作管理的新型社會(huì)關(guān)系?；谥卫砝碚摰亩嘣仓卫碚撌怯蓨W斯特羅姆夫婦提出的多中心治理理論演化而來(lái)，它有別于傳統(tǒng)的政府中心論，強(qiáng)調(diào)多方主體對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)的共同參與及互動(dòng)，是一種創(chuàng)新的治理模式。多元共治理論的主要內(nèi)容包含主體多元化、主體間協(xié)調(diào)合作以及公民參與。

公民參與理論由學(xué)者Sherry.R.Arnstein最先提出，該理論強(qiáng)調(diào)公民以個(gè)人或組織的形式直接或間接地參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)。其中，公民參與階梯理論把公民參與分為三階段八階梯，具體劃分如表1所示：

表1 公民參與階梯理論具體劃分

以共識(shí)、共治、共享為宗旨而引入的多元服務(wù)模式，能夠在有限的行政資源下最大限度地提升服務(wù)效能與管理效率。稅務(wù)信用承諾制度成功地將被管理主體納入到公共事務(wù)管理體系之中，改變了以往管理主體絕對(duì)中心化局面，廣泛融入了社會(huì)各界的多元主體，各主體之間并非對(duì)立而是相輔相成的協(xié)作關(guān)系，從而構(gòu)建出分散的中心化格局。這既能集思廣益，充分調(diào)動(dòng)各界力量，又能共建共享共贏的稅收協(xié)同治理新格局。特別是，政府還權(quán)于民的同時(shí)更是還責(zé)于民。通過(guò)給予被管理方更多的責(zé)任與自由，放權(quán)放責(zé)于被管理方，進(jìn)一步強(qiáng)化其社會(huì)責(zé)任感與主觀能動(dòng)性,實(shí)現(xiàn)權(quán)力分散和協(xié)同共治，有效提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)量。

二、信用承諾制度的應(yīng)用及其在稅務(wù)領(lǐng)域的實(shí)踐

（一）信用承諾制度的應(yīng)用

信任是社會(huì)體制的重要潤(rùn)滑劑，信任取決于合作并可以促進(jìn)合作，而優(yōu)良的合作氛圍有利于遵從。在國(guó)家大力倡導(dǎo)建設(shè)信用社會(huì)的當(dāng)下，積極拓展信用制度空間與應(yīng)用領(lǐng)域，是各行各業(yè)信用建設(shè)工作關(guān)注的重點(diǎn)。目前，信用承諾制度正廣泛覆蓋與全面布局于全社會(huì)的各行各業(yè)，諸如替代審批、容缺受理、行業(yè)監(jiān)管、信用修復(fù)、企業(yè)自律等，在許多領(lǐng)域的社會(huì)治理創(chuàng)新中均可見(jiàn)其蹤跡。

近年來(lái)，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督總局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、司法部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)家稅務(wù)總局等多部委紛紛出臺(tái)相關(guān)政策文件，鼓勵(lì)公眾在辦理各類業(yè)務(wù)時(shí)采取信用承諾方式來(lái)簡(jiǎn)化審批手續(xù)，提升服務(wù)質(zhì)效。較為普遍的應(yīng)用是，在食品經(jīng)營(yíng)許可、承包資質(zhì)審批、報(bào)考資格證明、各類證明事項(xiàng)開(kāi)具等多方面開(kāi)展告知承諾制，讓申請(qǐng)人做出相應(yīng)承諾后便能當(dāng)即獲得相應(yīng)許可或?qū)徟?，后續(xù)監(jiān)管部門(mén)通過(guò)數(shù)據(jù)平臺(tái)實(shí)時(shí)監(jiān)管核查，如發(fā)現(xiàn)失信行為則撤銷有關(guān)資質(zhì)、限制市場(chǎng)準(zhǔn)入、納入誠(chéng)信記錄乃至“黑名單”并實(shí)施聯(lián)合懲戒。如，國(guó)家稅務(wù)總局自2014年10月公布第一批“黑名單”案件以來(lái)，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)累計(jì)公布案件40,799件，對(duì)外推送需聯(lián)合懲戒的“黑名單”當(dāng)事人信息54.74萬(wàn)戶次，在融資授信、政府采購(gòu)、土地供應(yīng)、發(fā)行債券等方面聯(lián)合懲戒效果明顯。其中：2019年各級(jí)稅務(wù)部門(mén)公布“黑名單”案件24,157件、推送聯(lián)合懲戒信息27.18萬(wàn)戶次，1719戶“黑名單”當(dāng)事人主動(dòng)繳清稅款、滯納金和罰款。

（二）信用承諾制度在稅務(wù)領(lǐng)域的實(shí)踐

當(dāng)前，信用管理已成為稅務(wù)部門(mén)納稅服務(wù)的重要工作之一，不斷改善信用管理模式是優(yōu)化稅收服務(wù)的應(yīng)有之義。誠(chéng)然，良好的稅收營(yíng)商環(huán)境必然是一個(gè)以信用為基礎(chǔ)的誠(chéng)信環(huán)境。稅收合作信賴主義（亦即公眾信任原則）也要求稅務(wù)機(jī)關(guān)給予納稅人充分的尊重和信任，通過(guò)設(shè)計(jì)與施行稅務(wù)領(lǐng)域的信用承諾制度，讓稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人雙方均參與其中，雙方既是影響者、營(yíng)造者、參與者，更是擁有者、共享者、獲益者。特別是，納稅人對(duì)稅務(wù)部門(mén)的信任與稅務(wù)部門(mén)有效監(jiān)管納稅人的職權(quán)達(dá)到平衡制約，從而縮短二者間的距離，營(yíng)造自愿合作的良好氛圍，有利于構(gòu)建平等、和諧、高效、有序的征納環(huán)境。例如，在企業(yè)簡(jiǎn)易注銷的稅務(wù)環(huán)節(jié)中，信用承諾制作為事后信用承諾的典型范例，對(duì)于促進(jìn)企業(yè)恪守信用有著極為重要的作用。

稅務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行信用承諾制度的探索主要體現(xiàn)在納稅服務(wù)相關(guān)環(huán)節(jié)。如，《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化辦理企業(yè)稅務(wù)注銷程序的通知》（稅總發(fā)〔2018〕149號(hào)）、《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于深化“放管服”改革 更大力度推進(jìn)優(yōu)化稅務(wù)注銷辦理程序工作的通知》（稅總發(fā)〔2019〕64號(hào)）中均指出，對(duì)于滿足一定條件的納稅人可以采取“承諾制”容缺辦理，在其做出承諾后，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)即時(shí)出具清稅文書(shū)。又如，《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳 國(guó)家稅務(wù)總局辦公廳關(guān)于加強(qiáng)個(gè)人所得稅納稅信用建設(shè)的通知》（發(fā)改辦財(cái)金規(guī)〔2019〕860號(hào)）中提出，建立個(gè)人所得稅納稅信用管理機(jī)制，全面實(shí)施個(gè)人所得稅申報(bào)信用承諾制，納稅人進(jìn)行申報(bào)時(shí)需要對(duì)其所填信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性做出守信承諾，信用承諾的履行情況將納入個(gè)人信用記錄。再如，《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)開(kāi)展稅務(wù)證明事項(xiàng)告知承諾制試點(diǎn)工作方案的通知》（稅總函〔2019〕266號(hào)）選取五個(gè)省（市）稅務(wù)局對(duì)部分稅務(wù)證明事項(xiàng)開(kāi)展試點(diǎn)，在辦理有關(guān)事項(xiàng)時(shí)，以書(shū)面形式將法律法規(guī)中規(guī)定的證明義務(wù)和證明內(nèi)容一次性告知申請(qǐng)人，申請(qǐng)人書(shū)面承諾已經(jīng)符合告知的條件、標(biāo)準(zhǔn)、要求，愿意承擔(dān)不實(shí)承諾的法律責(zé)任，稅務(wù)機(jī)關(guān)不再索要有關(guān)證明而依據(jù)書(shū)面承諾辦理相關(guān)事項(xiàng)。此外，新冠肺炎疫情期間，稅務(wù)機(jī)關(guān)全面推行“容缺制”受理模式，納稅人書(shū)面填寫(xiě)《申請(qǐng)容缺受理承諾書(shū)》，就相關(guān)事宜承諾于特定日期前補(bǔ)正所缺材料，聲明愿意承擔(dān)失信后果及法律責(zé)任，并且同意將該承諾書(shū)向社會(huì)公開(kāi)，等等。以上有關(guān)信用承諾制度的一系列探索，既是稅務(wù)機(jī)關(guān)深入貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于持續(xù)開(kāi)展“減證便民”行動(dòng)的有力措施，也是創(chuàng)新管理服務(wù)方式，優(yōu)化稅務(wù)執(zhí)法方式，改善稅收營(yíng)商環(huán)境，持續(xù)提升納稅人獲得感和滿意度的必要之舉。

三、稅務(wù)信用承諾制度的應(yīng)用方案設(shè)計(jì)

（一）設(shè)計(jì)思路、具體內(nèi)容及相關(guān)依據(jù)

稅務(wù)信用承諾制度的設(shè)計(jì)思路是，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，深入貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于持續(xù)開(kāi)展“減證便民”行動(dòng)的決策部署，進(jìn)一步優(yōu)化稅務(wù)執(zhí)法方式和創(chuàng)新管理服務(wù)方式，改善稅收營(yíng)商環(huán)境。具體內(nèi)容包括：稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，在日常的管理與服務(wù)工作中，圍繞具有代表性的依申請(qǐng)辦理的稅務(wù)事項(xiàng)，給予納稅人充分的尊重與信任，并根據(jù)其自身的信用承諾為其即時(shí)或容缺辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，納稅人自行承擔(dān)其承諾不實(shí)應(yīng)負(fù)擔(dān)的法律責(zé)任等。

稅務(wù)信用承諾制度相關(guān)的具體法律法規(guī)依據(jù)見(jiàn)表2：

表2 稅務(wù)信用承諾制度法律法規(guī)依據(jù)

（二）設(shè)計(jì)目標(biāo)與基本原則

1.設(shè)計(jì)目標(biāo)

稅務(wù)信用承諾制度應(yīng)以“標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)、規(guī)則公平、預(yù)期合理、各負(fù)其責(zé)、信用監(jiān)管”的新型治理要求為總目標(biāo)，通過(guò)探索性選取具備代表性的涉稅事項(xiàng)開(kāi)展試點(diǎn)，由局部到整體，由特殊到一般，最終從制度層面形成可復(fù)制可推廣的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)。

2.基本原則

根據(jù)以上的設(shè)計(jì)目標(biāo)，稅務(wù)信用承諾制度應(yīng)確立的主要原則是：

（1）信用信息共享原則

信用信息共享是稅務(wù)信用承諾制度的前提，部門(mén)和機(jī)構(gòu)之間及時(shí)采集、獲取、利用信息為后續(xù)的信用監(jiān)管提供了夯實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和制度優(yōu)勢(shì)，以構(gòu)建“大征信”格局。

（2）承諾合法規(guī)范原則

稅務(wù)信用承諾制度的內(nèi)容必須符合法律法規(guī)的規(guī)定，杜絕超范圍承諾、無(wú)止境承諾、隨意性承諾。同時(shí)，承諾形式應(yīng)具備統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，且須以書(shū)面形式做出以便日后留存?zhèn)洳椤?/p>

（3）程序便捷高效原則

稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)建立和信用承諾制度相匹配的管理服務(wù)模式，設(shè)計(jì)方案應(yīng)體現(xiàn)出便民高效的行政特點(diǎn)，結(jié)合流程再造的管理學(xué)理論，持續(xù)優(yōu)化完善相關(guān)的信用承諾流程，不斷提升稅務(wù)行政效率。

（4）貫穿生命周期原則

企業(yè)存續(xù)的不同生命周期階段涉及不同的稅收業(yè)務(wù)需求，與之伴隨而來(lái)的是不同類型的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?！靶庞贸兄Z+契約管理”的稅務(wù)信用承諾制度設(shè)計(jì)理念應(yīng)貫穿企業(yè)從設(shè)立開(kāi)業(yè)到注銷登記的全生命周期，以滿足納稅人的共性化與個(gè)性化需求。

（三）具體內(nèi)容

根據(jù)分級(jí)分類稅收服務(wù)模式以及個(gè)性化、精準(zhǔn)化的涉稅服務(wù)要求，按照企業(yè)所處的不同生命周期，嘗試設(shè)計(jì)出一個(gè)如圖1所示的稅務(wù)信用承諾制度：

圖1 不同生命周期的稅務(wù)信用承諾制度內(nèi)容

本設(shè)計(jì)方案具體內(nèi)容是：

1.初創(chuàng)期

初創(chuàng)期的企業(yè)主要涉及注冊(cè)登記的基礎(chǔ)信息報(bào)告、制度信息報(bào)告、發(fā)票辦理（票種核定、領(lǐng)用、代開(kāi)、專票最高開(kāi)票限額），這些事項(xiàng)主要采用告知承諾制，納稅人按要求提供稅務(wù)信用承諾書(shū)即可辦理完成。

2.成長(zhǎng)與成熟期

成長(zhǎng)與成熟期的企業(yè)主要涉及資格信息報(bào)告（如增值稅適用加計(jì)抵減政策聲明）、納稅申報(bào)（延期申報(bào)、錯(cuò)誤更正）、延期繳納稅款、退抵稅、優(yōu)惠證明辦理、信用評(píng)價(jià)（補(bǔ)評(píng)、復(fù)評(píng)、修復(fù)）、涉稅信息查詢，這些事項(xiàng)主要采用告知承諾制與容缺制（相關(guān)材料不齊備在其進(jìn)行承諾后先行受理）相結(jié)合的稅務(wù)信用承諾方式。

3.衰退期

衰退期的企業(yè)主要涉及注銷業(yè)務(wù)，此時(shí)可以采取容缺制，納稅人按照承諾時(shí)限補(bǔ)齊資料并辦結(jié)相關(guān)事項(xiàng)即可即時(shí)辦理，未履行承諾的法定代表人和財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人將被納入納稅信用D級(jí)管理。

（四）實(shí)施程序

落實(shí)稅務(wù)信用承諾制度具體內(nèi)容，需要完備、標(biāo)準(zhǔn)、精細(xì)的工作流程方能實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)。其基本的規(guī)范化工作流程如圖2所示：

圖2 稅務(wù)信用承諾制度的實(shí)施流程

對(duì)該制度的標(biāo)準(zhǔn)化流程具體闡釋如下：

1.選擇承諾事項(xiàng)

按照稅務(wù)信用承諾種類，通過(guò)前期的廣泛調(diào)研，選取具有代表性的涉稅事宜，設(shè)計(jì)出規(guī)范性文本或是標(biāo)準(zhǔn)化信用承諾書(shū)。

2.作出信用承諾

協(xié)助并輔導(dǎo)納稅人充分理解稅務(wù)信用承諾的適用場(chǎng)景、具體內(nèi)容、操作流程以及失信所要承擔(dān)的法律責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，納稅人自行做出書(shū)面稅務(wù)信用承諾，并聲明同意將其承諾信息及時(shí)全面地向社會(huì)發(fā)布以接受公眾監(jiān)督。

3.承諾存檔備案

稅務(wù)機(jī)關(guān)妥善留存保管稅務(wù)信用承諾檔案并及時(shí)進(jìn)行相應(yīng)備案，作為納稅人辦理業(yè)務(wù)的歸檔材料以及納稅信用檔案的重要組成部分，這既是后續(xù)信用評(píng)估的重要依據(jù)，也為信用信息的追查提供了數(shù)據(jù)支持。

4.及時(shí)組織公示

通過(guò)稅務(wù)機(jī)關(guān)的官網(wǎng)、公眾號(hào)、客戶端等多種媒介形式，及時(shí)將納稅人的稅務(wù)信用承諾相關(guān)內(nèi)容公示發(fā)布，通過(guò)承諾書(shū)公示、違反承諾行為公示、聯(lián)合信用懲戒公示等多措并舉，進(jìn)而消除“信息壁壘”“信息孤島”等共享難題，最大限度地降低利益相關(guān)者的信息獲取成本。同時(shí)，在風(fēng)險(xiǎn)可控前提之下，進(jìn)一步拓展查閱與監(jiān)督渠道，使信用信息應(yīng)享盡享，達(dá)到數(shù)據(jù)效用最大化，從而全面發(fā)揮稅務(wù)信用承諾制度的信息優(yōu)勢(shì)。

5.加強(qiáng)配套保障

信任機(jī)制的形成有賴于市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)型信任與制度約束型信任的協(xié)同作用。稅收信用作為制度約束型信任的一種，具備一定的制度約束能力，故在稅務(wù)信用承諾制度施行的同時(shí)，應(yīng)注重同步建立相應(yīng)的系列配套保障措施，以有利于設(shè)計(jì)方案的更好推行。

首先，加強(qiáng)信息整合，推動(dòng)數(shù)據(jù)應(yīng)用。依托大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計(jì)算、人工智能、5G等新興技術(shù)手段以及各行業(yè)專有的“金關(guān)”“金卡”“金稅”等信息化工程，通過(guò)統(tǒng)一的社會(huì)信用代碼或自然人身份證號(hào)碼等唯一性標(biāo)識(shí)，高效準(zhǔn)確地抓取納稅人全周期信息軌跡中涉及的稅務(wù)信用承諾守信與失信的數(shù)據(jù)，及時(shí)將其錄入信用檔案并與各類信用信息共享平臺(tái)（如商務(wù)信用共享系統(tǒng)、銀行征信系統(tǒng)、企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)等）實(shí)時(shí)進(jìn)行數(shù)據(jù)交換，無(wú)障礙地進(jìn)行信用數(shù)據(jù)流通，從而進(jìn)一步地加大納稅人稅務(wù)承諾的失信成本。

其次，充分調(diào)動(dòng)多方監(jiān)管力量。信用制度需要體現(xiàn)必要的監(jiān)管特性，稅務(wù)機(jī)關(guān)、各級(jí)管理部門(mén)、社會(huì)公眾、第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)等均可以作為監(jiān)管主體，對(duì)做出稅務(wù)信用承諾的主體應(yīng)進(jìn)行全周期、全鏈條、全角度的監(jiān)督。同時(shí)，綜合采用視頻查看、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管、隨機(jī)抽樣、實(shí)地走訪、問(wèn)卷調(diào)查等多樣化的手段，注重加強(qiáng)事中事后監(jiān)管尤其是風(fēng)險(xiǎn)管控，探索一系列創(chuàng)新型的信用管理模式。

最后，加強(qiáng)宣傳并著力培育優(yōu)良的稅務(wù)信用承諾文化環(huán)境。比如，通過(guò)自上而下的試點(diǎn)引路、高位推動(dòng)與自下而上的全面推進(jìn)、廣泛參與相結(jié)合，積極借助稅收宣傳月活動(dòng)、便民辦稅春風(fēng)行動(dòng)等宣揚(yáng)守信典型，曝光失信案例，強(qiáng)化“守信獲益，失信懲戒”的稅收誠(chéng)信意識(shí)，持續(xù)提升全社會(huì)范圍內(nèi)對(duì)于稅務(wù)信用承諾制度的知曉度和認(rèn)可度，營(yíng)造知信、守信、用信、誠(chéng)信的社會(huì)氛圍，從而使得稅務(wù)信用信息更加常態(tài)化、普及化、便民化。

四、稅務(wù)信用承諾制度的深化與完善

（一）告知承諾制的推廣深化

選取事中事后監(jiān)管糾正風(fēng)險(xiǎn)可控且不會(huì)造成嚴(yán)重后果的審批事項(xiàng)，列入稅務(wù)告知承諾制的清單目錄之中。同時(shí)，以稅務(wù)機(jī)關(guān)全面、準(zhǔn)確、詳實(shí)的告知為前提，將稅務(wù)承諾制度所涉及的全部標(biāo)準(zhǔn)、條件、要求等以規(guī)范文本的形式在門(mén)戶網(wǎng)站、微信公眾號(hào)、官方微博、實(shí)體辦稅服務(wù)廳等渠道公示告知。與此同時(shí)，探索規(guī)范文本與個(gè)性文本的雙重結(jié)合，既要考慮一般性事宜所涉的規(guī)范性文本，又要符合分類分級(jí)管理要求而劃分的諸如政策性需求、告知性需求、便利性需求等個(gè)性化文本，以滿足不同納稅主體的涉稅服務(wù)需求。

（二）稅務(wù)信用承諾制度參與主體的拓展

稅務(wù)信用承諾制度的參與主體包括承諾主體、承諾對(duì)象和監(jiān)管主體。目前，在這三方面均存在一定的拓展空間。

1.承諾主體

在稅務(wù)信用承諾制參與主體中，企業(yè)納稅人占據(jù)了絕大部分。其實(shí)，在稅收征管過(guò)程中，企業(yè)納稅人和自然人納稅人存在著很多的共同之處，可以結(jié)合個(gè)人所得稅改革，嘗試探索將自然人納稅人群體納入其中。

2.承諾對(duì)象

當(dāng)前的稅務(wù)信用承諾制的承諾對(duì)象主要是社會(huì)公眾和稅務(wù)機(jī)關(guān)。例如，在注冊(cè)登記的基礎(chǔ)信息報(bào)告環(huán)節(jié)，承諾對(duì)象為社會(huì)公眾；在“容缺制”受理環(huán)節(jié)，承諾對(duì)象為稅務(wù)機(jī)關(guān)。因此，可以考慮對(duì)其進(jìn)一步拓展，納入交易關(guān)聯(lián)方、信息需求方等其他特定對(duì)象。

3.監(jiān)管主體

稅務(wù)機(jī)關(guān)是稅務(wù)信用承諾制的監(jiān)管主體。根據(jù)前文述及的多元共治理論，可以考慮向行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)人士、社會(huì)公眾等社會(huì)中間層拓展。這樣，既能夠減輕稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)，又可以借助多方力量實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的及時(shí)、高效和有力。

（三）稅務(wù)信用承諾制度的配套完善

首先，在稅務(wù)信用承諾制度施行過(guò)程中，結(jié)合納稅信用評(píng)價(jià)，并輔之以配套的信用修復(fù)制度。后續(xù)工作可以考慮在納稅人進(jìn)行信用承諾環(huán)節(jié)即為其進(jìn)行信用修復(fù)培訓(xùn)，使其了解修復(fù)內(nèi)容、條件、過(guò)程。若納稅人需要稅務(wù)信用承諾修復(fù)，采取簽署承諾書(shū)的形式，根據(jù)失信主體具體情況在承諾書(shū)基本內(nèi)容上增加富有針對(duì)性的要求，例如，對(duì)失信行為的原因分析、后續(xù)整改舉措等，并將承諾書(shū)及時(shí)公示。

其次，機(jī)構(gòu)治稅合力的形成也必不可少。應(yīng)盡快出臺(tái)機(jī)構(gòu)間信息共享的法律法規(guī)及具體管理辦法，搭建數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，推進(jìn)全鏈條數(shù)據(jù)共享，積極拓展與其他職能部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)的合作領(lǐng)域與創(chuàng)新合作模式，加快形成社會(huì)綜合治稅合力。

最后，要持續(xù)加強(qiáng)稅務(wù)信用承諾制度的成果應(yīng)用。例如：事前，大力鼓勵(lì)各類市場(chǎng)主體在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中廣泛、主動(dòng)地采用信用承諾方式；事中，應(yīng)同步追蹤失信記錄；事后，深入地開(kāi)展守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒。

（四）跟蹤開(kāi)展科學(xué)的制度績(jī)效評(píng)價(jià)

任何制度的落實(shí)都需要配之以持續(xù)的績(jī)效評(píng)價(jià)才能科學(xué)客觀地反映出該項(xiàng)制度是否有效，明確后續(xù)的改進(jìn)方向。筆者借鑒全面質(zhì)量管理領(lǐng)域廣泛采用的方法，設(shè)計(jì)出一個(gè)用以評(píng)估稅務(wù)告知承諾制度落實(shí)情況的PDCA持續(xù)改進(jìn)模型，該模型若未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)即啟動(dòng)持續(xù)改進(jìn)流程。

PDCA（Plan計(jì)劃——Do執(zhí)行——Check檢查——Action處理）也叫戴明循環(huán)，其基本程序體現(xiàn)為質(zhì)量診斷——統(tǒng)籌實(shí)施——檢查落實(shí)——評(píng)估改進(jìn)的循環(huán)。此處嘗試設(shè)計(jì)了一個(gè)針對(duì)稅務(wù)信用承諾制度的PDCA持續(xù)改進(jìn)模型如圖3所示：

圖3 稅務(wù)信用承諾制度的PDCA持續(xù)改進(jìn)模型

該模型顯示，在績(jī)效評(píng)價(jià)之初，結(jié)合各類涉稅大數(shù)據(jù)，對(duì)稅務(wù)信用承諾制度的施行現(xiàn)狀展開(kāi)全面分析；在此之上，有針對(duì)性地查找和列明各項(xiàng)原因，隨后從中找出主要原因并制定相應(yīng)措施。在實(shí)施這些措施的過(guò)程中，隨時(shí)與預(yù)期設(shè)定目標(biāo)查擺對(duì)比，實(shí)施完成后對(duì)結(jié)果實(shí)時(shí)進(jìn)行總結(jié)分析，篩選未決問(wèn)題并再次轉(zhuǎn)入下一循環(huán)持續(xù)修正改進(jìn)，通過(guò)這樣的完整閉環(huán)模式達(dá)到稅務(wù)信用承諾制度的最優(yōu)化。