新公共管理視域下的營商環境優化
——以南京市為例

彭慧潔（南京理工大學公共事務學院）

■ 引言

營商環境是衡量政府行政行為對市場經濟所產生影響的重要指標，是一系列可能制約企業達到其最高生產率的外部影響因素的總和[1]，營商環境狀況不僅是影響投資者選擇的重要指標，也是衡量該區域市場可持續發展水平的關鍵。因此完善法治化、便利化、國際化的營商環境成為促進經濟轉型升級的新方略，也是實現政府職能轉變的“放管服”改革的新目標。

營商環境優化是一個動態演進的趨勢，目前對營商環境優化的研究視角缺乏對一個營商環境優化的情境式演進邏輯探索。本文將立足于新公共管理理論，探索建立基于新公共管理理論的營商環境優化路徑，結合對南京市營商環境改善的實證性研究與政策文本分析，探究我國目前建造優良營商環境的差距和未來發展方向。

■ 路徑：新公共管理理論下的營商環境優化構建

新公共管理理論強調從行政管理到公共管理的轉型過渡，依托現代經濟學理論，以轉變政府職能為重點，以政府也是“經濟人”的態度來重塑政府行政流程。借鑒企業與顧客的關系建設政府與公眾的新型交流模式，其核心就在于在政府的各個部門間引入私人企業的經營管理辦法，“像運營企業一樣運作政府”。以新公共管理理論為框架探索優化營商環境優化的新路徑有利于切實立足于企業需求，打破傳統的單向管理模式，打造一個交流互通的、公眾滿意為導向的新政府。

（一）政府再造：降低制度性交易成本的流程改革

新公共管理理論將政府視為經濟人，政府部門和私人企業同樣以追求自身目標效益最大化為目標。基于實現效率和利益最大化的邏輯，優化營商環境就要建立在創新政務處理流程并有效的執行之上。政府的服務流程再造是優化營商環境的主要手段，政務服務流程再造意味著政府部門以企業需求為出發點，對政務處理流程進行全方位的創新和改造，進行服務營商服務提供的供給側改革，增加政府部門服務提供的精準度和便捷度[2]。

政務服務流程再造需要對政務清單及進行歸納，針對業務特點進行精簡、優化、壓縮時限、規范程序等流程再造。首先，做到審批精準化，對于基礎業務減少層層把關、層層審批的層級接觸，減少企業業務辦理的接觸點，降低企業業務辦理的時間成本；其次，做到審批的精簡化，實施業務流程處理的負面清單制度，做到“法無禁止皆可為”。對于企業行政審批直接相關的材料文件實行一次性告知制度，減少企業準備材料文書的負擔，精簡審批流程；最后，做到審批的程序化，按照“業務程序最少，審批時限最短”的思路進行流程規劃，最終建立起以企業需求為導向的便利化、規范化行政審批程序，降低企業制度性交易成本。

（二）拆除藩籬：部門集成化審批打破信息孤島

審批標準的碎片化不斷提高市場進入的壁壘，造成企業在申請審批時的高成本、低效率，阻礙營商環境的優化。為了改變這一碎片化審批困境，政府要改變管理本位主義，從企業審批的便利化出發，建立協同制行政審批，搭建部門之間的連心橋，真正打造一站式審批服務。

首先要轉變行政觀念，重塑公務員的價值取向，建立為人民服務為導向的價值理念，激發優化營商環境的內在動力。讓工作人員在開展工作和進行審批的過程中，明確自身的工作定位，以市場服務的態度正確與企業進行交往，建立“親”“清”的政商關系。

其次要建立協同式政務審批的組織基礎，建立一站式審批需要在橫向分立的部門之間建立協調平臺，通過建立政務服務中心等形式，對部門間交叉、重復的審批事項進行合并，對各部門間分散化的審批流程集成化辦理。繼續推進“互聯網+審批”建設，要打造大數據橫縱貫通的全系統審批平臺[3]，讓企業的所需的審批業務一“網”打盡。

（三）服務型政府：以顧客滿意為導向為企業服務

新公共管理理論引入私營部門的管理思想，將政府和社會間的關系類比為企業與顧客間的關系，將公眾作為行政部門的服務對象，以追求顧客滿意度為政府改善目標，著力打造“受顧客驅使的政府”。

打造企業需求、顧客滿意為導向的服務型政府是指政府在優化營商環境時堅持以人民為中心的發展理念，強化用戶思維，以群眾的眼光和辦事人的視角來推進政府管理創新和政務服務流程的優化[4]。轉變政府工作形式，將公眾滿意度納入政府工作績效評價指標體系，建立健全公眾反饋機制，讓顧客滿意度與政府工作成效掛鉤。

■ 實踐：南京市營商環境優化的創新性發展

營商環境的優化的是地區核心競爭力的重要指標，事關城市的長遠發展。南京市以建設“一流政務環境”和“一流市場環境”為導向出臺了《南京市優化營商環境政策新100 條》，進一步減少政府對市場資源的直接配置和對市場經濟的直接干預，通過優化營商環境激發市場經濟內在活力，打造全國一流營商環境示范城市。

（一）項目審批的全流程再造改革

《南京市營商環境新100 條》圍繞開辦企業、不動產登記、建設工程審批、跨境貿易和企業納稅等10 個具體事項和1 個全程兜底服務為主體實施開展，形成“10+1”的格局，為解決“辦事難、辦事慢”進行行政審批項目的全流程改革，努力做到“受理前服務指導最優，受理后辦結時限最短”。在具體程序改革上做到一“減”，精簡審批項目和流程。重新梳理審批流程和批復前置條件的合法性進行梳理，向社會公布審批清單，做到清單之外不審批。二“并”，對于同一審批項目的相關流程進行合并式審批，減少審批負擔。三“放”，將部門審批權限授權下級部門，按照企業的工作能力和下級部門的處理能力實現授權式自主審批。四“調”，調整行政審批時序。對審批時序進行科學化重塑，改變待批事項互為前提的審批流程，實現科學化、高效化審批。通過審批流程優化再降低企業審批辦理的時間成本，建設便利化營商環境。

（二）協同式辦理

營商環境的優化要求拆除公共行政部門藩籬，破除行政部門串聯辦理、各自受理的審批現狀，實現協同化、并聯式審批。南京市營商環境優化改革以實現“企業一窗式受理，部門并聯審批，項目限時辦結”的集成化辦理為目標，線上依托互聯網+政務服務，建立一站式政務服務平臺——我的南京，推出常見業務套餐式辦理功能，降低企業項目審批時間成本。目前南京市級層面的“不見面審批”比例已達到95.11%。線下減少政務服務大廳，大廳內建設綜合審批窗口，企業業務審批在窗口遞交項目即可在政務大廳實現一站式辦理，避免出現企業為項目審批多次跑、跑多頭的審批難的情況。極大方便了企業進行項目辦理，進一步完善便利化營商環境，提升營商環境的建設成效和滿意度。

（三）打造“寧滿意”政務服務品牌

南京市營商環境優化以企業需求為導向，啟動實施“寧滿意”工程，實現“十個一”工程：一網通、一門通、一證通、一指通、一城通、一機通、一照通、一鏈通、一欄通和一事通。在該工程指導之下南京市12345 熱線為優化營商環境開通“企業保障熱線”，建立企業綠色服務直達通道，企業可撥打熱線電話了解營商政策。同時為提高項目審批的便利化程度，南京推出了“延時業務辦理”服務，在午休時間和周末提供為企業提供業務辦理服務，并建立領導督查制，對延時服務的行政效果進行定期檢查，確保延時服務的實際開展與服務效果。

■ 結論與展望

營商環境優化任重道遠，當前國際和國內的經濟發展形勢嚴峻，受新冠疫情的影響的經濟下行壓力增大。面對國內新舊動能轉換的進行時，國際貿易摩擦的不確定性，進行營商環境優化改革能夠激發市場內在動力，成為增強國際競爭力和區域綜合實力的突破口。以新公共管理理論為框架進行的營商環境優化能夠從市場主體——企業的實際需求出發，建立政府服務、企業滿意、市場發展的良性閉環發展路徑。同時南京市作為營商環境建設的試點城市，要繼續挖掘地區優勢，立足當地深化營商環境優化實際推動品牌建設，進一步打造“寧滿意”政務服務品牌。總結先進經驗，在發展好、維護好目前南京市營商環境優化實效的基礎上，進一步探索“全國最優營商環境示范城市”的建設路徑。