試論對精準扶貧政策的選擇性執行

聊城大學 程俊峰 孫士銀

精準扶貧政策是我國應對貧困挑戰、解決貧困問題、擺脫貧困困境的關鍵舉措。自2013年習近平總書記在湖南湘西調研正式提出“精準扶貧”以來，歷經7年的時間，精準扶貧政策執行效果顯著。根據中國人民大學國家發展與戰略研究院、經濟學院、中誠國際信用評級有限公司發布的《精準扶貧政策效果評估》報告顯示，在精準扶貧政策實施過程中，貧困戶精準識別、政策組合運用、財政政策實施、返貧處置政策均得到很大程度的有效實施。在取得成效的背后，同時也面臨較為突出的精準扶貧政策選擇性執行的問題，影響到精準識別、精準幫扶、貧困退出、貧困考核等多個環節。然而精準扶貧政策的選擇性執行，其影響根本仍在于目標群體的參與，也就是貧困主體。警惕精準扶貧政策的選擇性執行，歸根究底還是要落實到目標群體參與上。

一、精準扶貧政策“選擇性執行”對目標群體參與危害極大

一是精準識別階段參與水平偏低。首先，參與貧困識別的方式單一。一方面，一味沿襲傳統參與方式。貧困群體已經習慣了被動的參與會議、聽廣播與個別接觸等方式，但這類方式傳達民意的效果有限。另一方面，網絡參與有限。在電子政務的影響下，網絡對貧困群眾跨層級、跨部門協商提供了平臺，但是貧困群眾的參與力度受限，并不能反映真實的貧困狀況。如多地推行的“六不評”“五看”識別標準，并不適合情況復雜的貧困戶，也不能夠反映出真實的情況。其次，貧困識別時的組織化參與力度不夠。一方面，村民委員會的功能存在偏移。不僅貧困群眾難以向組織反映，還會屈服于程序，讓識別程序固化僵化。另一方面，農村的組織功能不靈。很少有組織專門代表弱勢群體向政府反映，最后只能以無果作罷，不了了之。

二是精準幫扶階段參與主動性不足。首先，扶貧項目在規劃時存在缺位。目標群體參與程度對扶貧項目具有重大影響，但現實工作中很多表現為缺位，最后只得被動接受。受錯誤政績觀影響，某些領導為了創造出可視的扶貧項目，在調研力度不足的情況下就擬定扶貧規劃。例如，貴州某縣的縣委書記為了“招商引資”，根本不管現實情況，盲目決定“千神廣場”與“養生谷”等扶貧項目，不僅損害了扶貧資源，同時受益非常小。其次，消極配合扶貧項目。在執行扶貧項目前，相關部門會提前設計業務流程，以保障項目落實，但由于扶貧項目的實施程序太具體，在落實期間目標群體和基層干部將消耗很多精力與時間，這和目標群體的現實收益與經濟效率相悖。面對執行人員的“一刀切”，精準扶貧演變成為“精準填表”，雖然目標群體受損，但由于他們缺乏參與力度與修正意見，所以最終也只得被動配合扶貧項目完成上級考核目標。

三是貧困推出階段參與功能弱化。首先，貧困戶認可與民主評議環節參與力度不夠。一些地區并未整合目標群體收入實施民主評議，更多的是整合工作經驗擬定脫貧方案，內部評定后確立脫貧對象。例如，在對湖北進行調研時發現：將70%的貧困戶退出時并未征詢群體意見。其次，公告公示的參與功能不夠。面對2020年的脫貧任務，一些地方制定了嚴格的脫貧任務與計劃。面對脫貧目標責任制，雖然某些目標群體沒有達到脫貧標準，但會強制脫貧。面對公告環節，由于個人操縱的影響，目標群體的功能并不明顯。

四是脫貧考核階段參與有效性不高。首先，上級督查的群體參與不夠。一方面，書面考核缺乏有效性。雖然檔案材料和目標群體有著密切關聯，但目標群體除了簽名，大多數信息都是幫扶人員填寫，所以檔案材料不能真實反映情況。另一方面，實地入戶調查參與效果不理想。某些地方在入戶調查時，只是機械的工作，存在側重便宜的情況。其次，基層在迎評應檢時缺少群體參與有效性。迎評應檢時，某些干部為了檢查，虛張聲勢，刻意制造紅火的景象，這種弄虛作假的情況和監管檢舉有直接關系。

二、精準扶貧政策“選擇性執行”的形成原因

一是部分地區扶貧工作存在精準扶貧政策無法覆蓋的特殊情況。以某些地區的搬遷工作為例，按照規定，人均建房面積不得大于25平方米，不僅減小了建房者的負債水平與建房成本，同時也控制了用地指標，解決了脫貧住房難的問題。但就現實中某些個例來看：很多貧困戶建造的房子超過了人均25平方米的規定。對于這類偏差，不能將責任完全歸結于政策執行，還需要整合農戶調研情況與現實依據，對政策的普適性進行深思。

二是政策執行者執行中的策略性與權益性。面對精準扶貧，鄉村干部在工作時主要體現為對精準扶貧政策的權益性變化，也就是在實施過程中對為了“偷懶”或者是“利益”改變執行。比如說，某些地方把原拆建戶當成插花式搬遷，同時能享受危房改造與異地搬遷補助，就屬于交通執行。機械執行，在沒有整合執行政策與實際情況的同時，讓政策成為教條。比如說某縣在實施“四有標準”時，為減少責任與負擔，沒有整合農戶情況，套用四有標準工作，從而剔除貧困戶。選擇性執行，是整合上級要求，根據現實情況，有選擇的執行政策。再比如，上級要求落實農戶收入計算工作，篩選貧困戶，但一直未落實，一直到上級限制指標，才測算家庭收入。這幾種執行，都說明基層在精準扶貧時的權益性與策略性。

三是個別農戶的機會性。在精準扶貧的影響下，貧困戶可以在醫療、教育、產業建設上得到很大的扶持，所以很多人爭相成為貧困戶。村組與村民復雜的人情紐帶，為貧困戶給予了機會。貧困戶識別不準確、不公正的情況，助長了貧困戶的心理預期。面對機會主義，精準扶貧的邏輯與性質出現了改變，從最初的扶弱，變成利益博弈和爭奪。某些農戶通過分戶、轉移財產等形式達到貧困的識別標準，然后以并戶、拆遷的形式獲得資金補助。也正是機會主義的影響，政策失去了初衷，即：政策結果與目標存在偏移，一些農戶為了得到補助不認真經營自家產業，讓產業扶持政策大打折扣。

三、避免精準扶貧政策“選擇性執行”需從根本上加強目標群體參與

一是扶貧政策改革。首先，拓展貧困識別渠道。一方面，充分運用現有的參與方式與渠道，村民代表大會、會議室與個別接觸等符合鄉村習俗與地方語言，至今依然有實用性，所以目標群體要科學應用，為精準扶貧出謀劃策。另一方面，學習新型網絡參與方式。在電子政務盛行的當下，目標群體參與渠道與政府的管理模式都出現了改變，同時也對目標群體獲取信息給予了平臺。其次，提高組織參與力度。一方面，激發村委會功能，結合村委會的行政性與政治性，增強組織協商，出臺更科學的貧困識別途徑。另一方面，提高社會組織力量。引導群眾集中在一起，形成結構嚴密、章程統一的組織，通過政府與組織互動，減少精準扶貧的選擇性行為。

二是提高農戶意識。首先，讓貧困群眾樹立主動參與的意識。一方面，克服冷漠心理，提高主動參與的意識。精準扶貧項目和目標群體有直接關系，所以目標群眾要抓住輸入政策與發展機會，主動投入其中，在政策以內爭取利益。另一方面，樹立權利意識。結合個人權益與利益，向政府說明精準扶貧的項目安排與執行情況，敢于和歪風邪氣斗爭，這樣才能對營造清風正氣貢獻力量。其次，提高貧困群眾的參與能力。一方面，引導目標群眾出謀劃策，鼓勵他們說明脫貧問題，讓每份資金都落在需要的地方。另一方面，和幫扶人員通力合作，確保精準扶持的落實情況。

三是完善退出機制。首先，針對目標群體建立貧困退出機制。出臺專項的發展制度，界定貧困退出與目標群體參與的貧困認可、民主評議和公告公示權利，并且界定目標群體的退出形式、程序以及內容，以提高參與的操作性，這樣才能對精準脫貧的目標群體提供制度保障與法律依據，從而保障目標群體參與價值。其次，優化政策執行的公開制度。一方面，清楚信息共享范圍，對信息化內容進行細化。針對主動公開的相關內容，借助各種形式加大解讀與宣傳力度，讓群眾了解退出程序。另一方面，建成公開追責體系，完善監管機制。

四是改進考核體系。首先，增加上級督查的有效性。一方面，重視目標群體評價，優化書面考核框架，結合目標群體滿意度，改善目標群體在精準脫貧項目的權重，讓其對考核結果真正產生價值。另一方面，探索怎樣提高目標群體有效性。不只是表面問題，還需要設置調查內容；調查期間靈活發問，深入精準扶貧戰略；引導目標群體發表意見，確保調查結果的真實性與有效性。其次，增加迎檢應檢的有效性。針對一些基層單位存在的弄虛造假問題，目標群體可以參與到迎檢應檢中，面對精準扶貧項目潛在的問題，反映給上級部門，在調整優化后，才能更好地處理并解決問題。

綜上所述，原有的扶貧體制機制必須修補和完善。換句話說，就是要解決錢和政策用在誰身上、怎么用、用得怎么樣等問題。扶貧必須要有“精準度”，專項扶貧更要瞄準貧困居民，特別是財政專項扶貧資金務必重點用在貧困居民身上，用在正確的方向上。扶貧要做雪中送炭的事，千萬不能拿扶貧的錢去搞高標準的新農村建設，做形象工程不能實現扶真貧。