后精準扶貧政策跟蹤審計重點和路徑研究
——基于17個案例的模糊集定性比較分析

李保偉（副教授） 劉偉娟 李藝暉（山西財經大學會計學院 山西太原 030006）

一、引言

目前，我國總體上已基本實現了全面建成小康社會的目標，在此背景下，扶貧政策也將由精準扶貧政策轉向后精準扶貧政策，防止返貧是實現長期有效脫貧的第一要務。在該任務目標下，黨和政府承擔的責任不減，扶貧主要政策不斷，扶貧工作隊不撤，幫扶責任人不變。可以看出，后精準扶貧政策無論是在主要政策頂層設計還是政策落地相關資源人力投入方面，都與精準扶貧政策大體相同，所實施的后精準扶貧政策本質上是精準扶貧政策的延續。為了保證后精準扶貧政策的高效落實，需要借鑒我國在精準扶貧政策實踐中積累的成功經驗。已有研究表明，精準扶貧政策跟蹤審計對政策的落實起到了積極的正向作用。

然而在實際實施過程中，精準扶貧政策跟蹤審計仍然面臨著審計范圍廣而任務量大、重點不清晰而導致審計資源錯配、現有審計技術具有局限性而審計資源不足等問題。后精準扶貧政策跟蹤審計如何在汲取精準扶貧政策跟蹤審計成功經驗的同時解決上述審計實踐中面臨的問題，從而提高審計的質量和效率，這是亟待解決的問題，也是本文的研究重點。

二、文獻綜述

后精準扶貧政策是我國經過精準扶貧、精準脫貧的努力后，在實現2020年全面建成小康社會的目標背景下，對仍然存在的貧困問題提出的治理政策，是公共政策的組成部分。

（一）后精準扶貧政策相關研究。在2020年全面脫貧目標基本實現之際，我國學者更加關注后精準扶貧階段的扶貧路徑創新研究。汪三貴和曾小溪（2019）認為，在后精準扶貧階段堅定城鄉一體化、破除城鄉二元化是貧困治理的必經之路。劉建（2019）認為，后精準扶貧階段，在政策制定方面，應在完善扶貧產業利益聯結機制的基礎上，通過“以獎代補”“以購代捐”等形式，激勵扶貧產業的長久持續發展，應建立選派第一書記的長效工作機制，完善基層貧困治理結構，著力于社會化發展下貧困治理體系的改善，構建政府、社會與農民合作共治的貧困治理體系，從而實現農村精準扶貧與鄉村振興戰略的無隙對接。陳弘（2019）認為，后精準扶貧階段的政策部署有三大要點：首先要調整農村扶貧戰略，要從全面抓舉轉向難點突破，集中精力“打硬仗”“啃硬骨頭”；其次政策目標要從減貧脫貧轉向防范返貧來促進長久脫貧；最后要從扶貧開發轉向多維度的貧困綜合治理，包括完善教育貧困、社會保障貧困體系，以及加強農田水利基礎設施建設等，斬斷貧困之根。

（二）后精準扶貧政策跟蹤審計相關研究。目前，后精準扶貧政策還處于發展起步階段，關于后精準扶貧政策跟蹤審計的相關研究較少，但是我國在精準扶貧階段實施的精準扶貧政策跟蹤審計積累了大量寶貴的理論以及實踐經驗，對后精準扶貧政策跟蹤審計具有至關重要的借鑒意義。

首先是關于構建精準扶貧政策跟蹤審計評估體系方面。李曉冬（2020）基于公共政策評估體系的“形式、事實、價值”三維度構建了精準扶貧政策跟蹤審計邏輯體系。王帆（2019）依據2016年審計署發布的《關于進一步加強扶貧審計，促進精準扶貧精準脫貧政策落實的意見》中提出的對開展扶貧審計工作的指導方針，構建了精準扶貧政策跟蹤審計評價體系。其次是關于精準扶貧政策跟蹤審計的思路和方式方法方面。呂勁松（2019）基于西南四省/直轄市經驗數據的實證檢驗發現，精準扶貧政策跟蹤審計在政策制定環節明顯滯后，審計機關要對政策前期制定和項目論證階段進行有效監督，發揮審計的預防功能；應將審計內化為扶貧項目執行過程中的固定環節，克服事后審計滯后的局限性。最后是關于精準扶貧政策跟蹤審計內容方面，劇杰等（2019）認為政策落實跟蹤審計需要進一步從體制、機制上解決問題，提升政策落實效果，審計發現問題后應要求被審計單位整改并評價其整改的信息披露。劉國城等（2019）認為精準扶貧政策跟蹤審計的重點是對“精準”的審查，包括精準規劃、精準識別以及精準落實三方面。洪宇（2020）通過對現有政府審計問責體制的分析，從主體、內容方面完善了審計問責制的實現路徑。

綜上，后精準扶貧階段的貧困治理主要是針對剩余貧困人口復雜貧困情況的“硬骨頭”、脫貧脆弱性以及高返貧風險等問題提出的轉型治理途徑研究。而關于精準扶貧政策跟蹤審計的研究，我國學者從審計評估體系、思路與方式方法到審計內容方面都有所研究，但缺少對精準扶貧政策跟蹤審計的路徑以及重點進行的實證驗證探索。本文從精準扶貧政策跟蹤審計為達到高減貧成效的最終目標出發，構建了實現高減貧成效的影響因素框架，以2017—2018年全國17個省、自治區和直轄市的精準扶貧政策實施情況為對象，運用定性比較分析方法（QCA），找出能夠實現高減貧成效的后精準扶貧政策跟蹤審計的重點和有效路徑。

三、研究設計

（一）研究方法。本文采用定性比較分析方法（Qualitative Comparative Analysis，簡稱QCA），既適用于對大樣本的分析，對中小樣本的分析也有著獨特的優勢。該方法是由美國社會學家查爾斯·拉金（Charles C. Ragin）于1987年提出的，是一種基于案例比較來挖掘多個案例之間所具有的普遍共同特性的方法，在非對稱、等效性、并發因果假設下，運用集合隸屬關系進行思想試驗，研究復雜性因果關系下的社會管理問題，是傳統大樣本統計分析與個案定性分析的創新。該方法認為單個因素對最終結果的影響不能獨立衡量，需要通過布爾代數算法找到該因素與其他因素的有關組合來共同決定結果的狀態，從而重點研究因素組合所產生的眾多組態中對最終結果最具實踐意義以及最具解釋力的組態。因此該方法需要重點關注兩個指標，分別是案例一致性（consistency）和案例覆蓋度（coverage）。其中，案例一致性用來評估因素或因素組合是否是決定結果的充分條件，高于可接受的經驗標準值則可靠性就越強；案例覆蓋度，也就是通過一致性檢驗的組態在多大程度上解釋了結果，反映了組態的經驗切題性或重要性（Ragin，2008）。本文采用了能夠處理程度性變化問題的模糊集定性比較分析方法（fsQCA），使得數據分析更為準確。

（二）框架構建和案例選取。

1.框架構建。為了更好地服務于精準扶貧政策的落實，2016年審計署發布了《關于進一步加強扶貧審計，促進精準扶貧精準脫貧政策落實的意見》，該文件是各地審計機關后續開展精準扶貧政策跟蹤審計的實踐指南。該文件尤其對精準扶貧政策跟蹤審計的實踐重點提出了明確要求，具體包括審計在實踐中應重點關注扶貧資金使用情況、扶貧項目建設運營情況、扶貧政策落實情況、扶貧體制機制運行情況以及重大違紀違法情況等五方面。基于此，本文構建了由上述五項因素組成的實現高減貧成效的模型框架，以研究達到精準扶貧政策目標的核心重點和有效路徑，從而為后精準扶貧政策跟蹤審計的高效開展指明審計重點和路徑。

2.案例選取。精準扶貧、精準脫貧是打贏脫貧攻堅戰的全國性的首要任務。遵循QCA對于中小樣本的案例選擇原則，本文最初選取了全國20個省、自治區和直轄市作為研究樣本，后期經過數據整理，剔除數據不完整的樣本，最終得到17個樣本，時間限定在2017—2018年。

（三）數據收集及變量度量。

1.數據收集。對于條件變量，本文依據審計署官網中公布的2017—2018年度《國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果》報告中脫貧攻堅模塊所公開的審計數據，以及各個省、自治區和直轄市紀檢委官方網站中公開披露的扶貧領域內違紀違法的典型案例，進行手工匯總整理，最終得到17個省、自治區和直轄市精準扶貧政策實施情況的完整數據。對于結果變量減貧成效，本文根據國家統計局在2019年發布的2018年各省農村貧困發生率以及2018年發布的2017年各省農村貧困發生率統計指標進行整理收集。

2.變量度量。由于審計機關在對各省進行精準扶貧政策跟蹤審計時所抽取的被審計的縣級數量不同，為了消除縣級規模數量的影響，使得各省、自治區和直轄市的數據可比，本文根據各個變量所收集數據的特點，進行了取平均值處理。下頁表1直觀地展示了各個變量的度量指標以及計算公式。

四、數據處理與結果分析

（一）變量的校準。給案例賦予集合隸屬的過程就是校準（杜運周等，2017）。把變量再校準為集合，需要依據理論和實際的外部知識或標準設定3個臨界值：完全隸屬、交叉點以及完全不隸屬，轉變后的集合隸屬介于0—1之間。本文將5個條件變量的3個錨點分別設定為樣本數據的上四分位數、上下四分位數的均值、下四分位數（Fiss，2011）。結果變量即減貧成效，截至2018年年末，農村貧困發生率在小于3%的區間內，表明減貧成效非常顯著，所以案例結果變量取值完全隸屬值為1，其他情況則表明減貧成效不顯著，案例結果變量取值完全不隸屬為0，各變量的校準錨點如表2所示。

表1 度量變量指標說明

表2 各變量校準錨點

本文使用fsQCA 3.0軟件來分析17個省、自治區和直轄市影響減貧成效的案例數，使用表2所確定的錨點，運用fsQCA 3.0軟件的Calibrate程序來校準，結果如表3所示。

表3 案例校準結果

基于已經校準后的數據，依據Fiss（2011）的建議，將一致性閾值設定為0.8，案例閾值設定為1，剔除其中的冗余條件組合，構建真值表，最終保留了全部案例。

（二）組態分析與核心要素分析。運用模糊集定性比較分析法會得到3類解：復雜解、簡約解以及中間解，一般而言，中間解優于另外2種解（伯努瓦·里豪克斯等，2017）。根據簡約解和中間解來區分組態的核心條件和輔助條件：若一個前因條件同時出現于簡約解和中間解，則是對結果產生重要影響的核心條件；若此條件僅出現在中間解，說明其在結果的產生之中起到了輔助作用，是輔助條件（杜運周等，2017）。同已有研究的結論一致，本文在此匯報中間解（Fiss，2011），并輔之以簡約解。表4是由模糊集5個前因條件分析得到的高減貧成效的組態路徑結果，將核心條件相同的組態（3a和3b）歸為一類進行排列。

表4 實現高減貧成效的組態

表3呈現了四種組態解，一致性水平分別為0.8351，0.8184，0.9251，0.9239，說明四種組態都是精準扶貧政策跟蹤審計使扶貧政策效果達到高減貧成效的充分條件組合，而且總體模型解的一致性水平達到0.9199，進一步說明了這四種組態能夠充分地達到高減貧成效；且總體模型解的覆蓋度為0.7367，說明四種組態路徑解釋了將近75%實現高減貧成效的原因。

從縱向的角度來看，即單個組態的解釋，組態1中控制扶貧領域重大違紀違法問題是實現高減貧成效的工作重點，在保證扶貧政策順利落實中發揮著核心作用。組態2中控制扶貧領域重大違紀違法問題為核心條件，扶貧項目建設運營情況則發揮了輔助性作用。組態3a和組態3b中具有相同的核心條件，也就是說扶貧資金績效情況和扶貧項目建設運行情況在實現高減貧成效中均發揮著核心作用，但在輔助條件上有所差異。組態3a中，扶貧政策落實情況是輔助條件，而組態3b中完善扶貧體制機制是輔助條件，可知，扶貧體制機制的健全和扶貧政策落實情況對實現高減貧成效有著可以相互替代的作用。

從橫向的角度來看，一方面，組態2中控制扶貧領域重大違法亂紀問題與組態3a中監督扶貧政策落實情況加之審核扶貧資金使用績效在一定程度上可以相互替代，再輔之以完善扶貧項目建設運營情況，就可以順利實現精準扶貧政策目標，取得高減貧成效。這表明控制扶貧領域重大違紀違法問題是實現扶貧政策目標的首要前提。另一方面，扶貧項目的建設運營情況在組態2、組態3a以及組態3b中都出現了，可知扶貧項目的建設運營情況是實現高減貧成效的重要基石。

綜上分析，各個組態中，扶貧領域重大違紀違法問題、扶貧資金績效情況以及扶貧項目建設運營情況出現的頻率較高，說明其對實現高減貧成效的影響較大，而扶貧政策落實情況與扶貧體制機制對實現高減貧成效的影響較小。因此在整個扶貧工作中，控制扶貧領域重大違紀違法問題、嚴肅扶貧干部隊伍作風、端正其工作態度是開展扶貧工作的首要前提，保證扶貧項目的建設運營情況是實現高減貧成效的重要基石，而嚴格把控扶貧資金使用績效則是實現扶貧政策目標的物質保障。

五、后精準扶貧政策跟蹤審計的重點和路徑

后精準扶貧政策跟蹤審計應當始終沿著政策內在運行機制來發揮其監督糾偏作用，堅持將揭露扶貧領域重大違紀違法問題、監督扶貧項目建設運營情況、監控扶貧資金使用績效作為審計工作的核心重點。尤其是扶貧政策作為一個完整的體系，對于高效實現政策目標來說，單個因素的作用有限，更重要的是多個因素組合的共同作用。因此本文提出了兩條審計保證后精準扶貧政策順利落地的有效路徑，其中也包含著審計重點：

（一）以審查扶貧干部是否有效履責且干部隊伍作風是否嚴肅端正為主，輔之以扶貧項目建設運行情況的審計路徑。在此審計路徑中，一方面，審查扶貧領域重大違紀違法問題是核心重點工作，審計機關在制定審計方案時，應分配絕對性大量的審計資源來較為全面地審計評價扶貧干部的履責情況，尤其是審查扶貧干部以及工作人員在扶貧工作中的“無作為”“輕作為”等履責不到位的問題，并在查出嚴重問題后將涉案人員及時移交司法、紀檢監查等部門，實現各監督部門之間的良性互動，加強監督合力。另一方面，審計機關還需要在審查各地扶貧項目建設運營情況方面投入一定的審計資源。由于扶貧項目較為專業，對于特定的扶貧產業項目，需要借助相關領域專家的指導意見，對各地扶貧項目的建設運營績效等進行客觀全面的審計評價，尤其是要揭露扶貧項目運行績效較差、造成重大損失浪費、重大環境污染和資源毀損等突出問題，促進扶貧重點項目發揮實效。

（二）以扶貧資金績效情況審計加之扶貧項目建設運營情況審計為主，以扶貧政策落實情況審計或扶貧體制機制問題審計這二者之一為輔的審計路徑。在該審計路徑中，一方面，傳統的資金審計依然是精準扶貧政策跟蹤審計的核心重點，即仍然需要深刻著力踐行扶貧攻堅領域以“資金”為主線的審計工作，關注扶貧資金安全、管理以及使用績效，以政策要求、預算安排、資金撥付為線索，將資金流向一直追蹤到項目和個人，確保扶貧資金的有效利用。另一方面，扶貧項目建設運營情況審計也是審計工作的核心，需要審計機關投入絕對性較多的審計資源。對于輔助條件，由上文分析可知，扶貧體制機制與扶貧政策落實情況在實現高減貧成效中存在著替代關系，所以在審計工作中二者不是必須同時進行審計，在該路徑下只需投入一定程度的審計資源到其中一項即可。通過審查其中一方，發現了問題，就可以迅速理清問題的來龍去脈，找出漏洞，提出更為準確的審計建議，出具審計報告。