關于更積極的財政政策與我國高質量發展的思考

李朋飛（中共重慶市沙坪壩區委黨校）

從財政赤字、減稅降費、擴大支出這幾個主要政策變量可以看出，近年來財政政策是隨著經濟新常態、供給側結構性改革、高質量發展等重大判斷而變化，這說明積極的財政政策逐漸從過去的“擴張性”轉變為“結構調整性”。尤其是面對經濟下行壓力加大、外部環境不確定性的復雜形勢,加之此次疫情影響，更積極的財政政策的穩定性和有效性更顯重要。針對嚴峻的經濟形勢，2020年《政府工作報告》重點提到，我國下一步的改革要用“更加積極有為的財政政策”。鑒于自2008年金融危機以后世界范圍內持續的貨幣寬松政策和相對謹慎的貨幣信貸市場，傳統貨幣政策對邊際刺激效應被普遍認為顯著地下降，財政政策有效性成為國際社會上普遍的期待。通過對“更加積極有為的財政政策”相關安排的細致解讀，也就能理解我國轉向高質量發展階段的著力方向，本文主要從以下幾個方面闡述。

■ 財政政策要適應經濟發展階段

2020年《政府工作報告》沒有提出全年經濟增速具體目標，明確表示“六穩”“六保”是今年工作的著力點。長期以來，我國以GDP為主要指標引導經濟發展方向，這就直接決定了基層績效考核方式和工作態度，地方政府競相通過招商引資、做大產業園區等途徑來標榜政績。隨著我國逐步從高速增長階段轉向高質量發展階段，以GDP為主要考核方式的發展規劃開始逐步淡化。在經濟尚處于較低水平時，盡快做大市場、提供更多更豐富的產品成為壓倒一切的經濟規劃目標，在GDP指標中有較為全面綜合的反映出對數量的追求。然而，“人類發展的本真復興，實質上就是要在生產力高度發達的基礎上實現工具理性與人類價值目標的契合”（金碚，2018），GDP作為數量型經濟統括指標，在西方經典宏觀經濟理論中居于核心地位，因為“只有可量化計算的才算是經濟學”，但按照馬克思經濟理論的闡述，人理性追求的是使用價值而非交換價值，交換價值直接表現為一般等價物——貨幣的數量關系，而使用價值則隱藏在人理性評價的滿足感中。我國近年來不斷淡化經濟增長概念，其實質便是要破除“GDP增長論”的迷信崇拜，回歸到人本真價值追求。因此，針對發展理念的轉變，相比為應對2008年全球金融危機而出臺的四萬億救市計劃，此次疫情應對則明確要適度加大支出強度，適當提高財政赤字率、發行特別國債、增加專項債券規模等措施，以此為經濟發展注入強大動力。盡管此次疫情時期是特別之時，特別之時應有特別之策，但仍然要警惕將更加積極有為的財政政策理解為盲目擴大基礎設施建設、房地產投資等追求數量型增長的老路，這不利于高質量發展的轉型。

■ 持續推進改革讓利工作，充實內需市場

財政赤字率今年安排為3.6%以上，突破了3%的赤字“黃金準則”，同時要求各級政府和部門將“過緊日子”常態化。過去幾年，我國財政改革主要方向是減稅降費和放權讓利，自2016年以“營改增”為主的財稅改革的大力開展，我國已累計減稅降費超4.66萬億，但從實踐效果上看，2017年和2018年我國財政收入增速仍然高于名義GDP增長，至2019年中央大力督促和擴大關稅范圍后才顯著降速至3.8%，今年因疫情影響財稅收入預計負增長，但仍安排了2.56萬億的減稅額。居民收入增長持續低于經濟增長水平是民眾缺少較多獲得感的主因之一，據統計局的數據，住房部門收入占GDP比重從2000年的66.4%下降到2008年的最低點58.2%，而最近2018年和2019年可支配收入增長在扣除CPI的影響后基本與GDP增速持平。據上海交通大學陳憲的測算，當前可支配收入占GDP比重僅約60%，對標發達經濟體約80%的平均水平，仍有較大上升空間。我國在高質量發展階段，增長動能早已從對外貿易轉到內需增長上來。根據《中國居民消費報告2019》的數據，自2014年最終消費對GDP貢獻超過投資后，一直保持50%以上占比，至2018年占GDP比重上升至76.2%，成為名副其實的穩增長“壓艙石”。另一方面，占市場主體95%的民營經濟以約60%的經濟占比吸納的約80%的就業人口，并且持續貢獻市場經濟增長的重要動力。應當看到，我國近5年的消費對GDP增長平均貢獻在60%左右，發達經濟體的國內消費需求對經濟增長貢獻始終在80%以上，而我國2019年消費對經濟增長貢獻甚至回落到57.8%，表明百姓腰包已不太能支撐消費增長，也應當看到國際貿易形勢多變，國內正處結構轉型陣痛期，面對疫性沖擊，民營主體的脆弱性暴露無遺。當此之時，需要國家作“民生兜底”，并盡可能保全市場主體，在《2020財政預算報告》中，安排財政赤字和特別國債共2萬億，直接轉移到市縣基層用于保障就業和民生、穩住上億市場主體。另外，還允許地方增發3.75萬億專項債，并增加專項債可用作項目資本金的比例，并市場化投融資機制，創造和騰出優選項目讓民營企業平等參與。

■ 推進區域財力平衡，著重均等公共服務

一個發達可持續的社會主義市場經濟必然要破除城鄉二元結構，而我國長期以來實施較為嚴格的戶籍制度和土地制度，生產要素中人口與土地均不能自由流動。在二元結構中，大都市里較為發達的工業和服務業部門不能吸納充足的勞動力，造成一定的結構上的用工短缺，而落后地區農業部門的低產出效率造成實質上的勞動過剩，這就存在兩部門嚴重的不均衡，而我國一直以來的平衡法則是用發達地區的高稅收對落后地區的轉移支付。很明顯，輸血不如造血，持續的輸血并不能帶動整體生產率的提升，反而造成發達地區的低效率和落后地區的財政依賴。針對這一問題，近年來在脫貧攻堅過程中加大推進產業扶貧等造血式政策，但難度仍然較大。這主要牽扯到土地在空間中的利用問題，落后地區往往在政策空間上享有較大便利，但投資在落后地區的工業園、新區存在著大量空置，而發達地區既勞動力不足，土地供給也不足，不得不說是大城市病與高房價的一個重要原因，由此得出“在集聚中走向平衡”的結論（陸銘，2016），即不能指望遍地都在優越的地理位置、良好的生態承載和較成規模的工業與服務發展市場，因此不該指望人民就地富裕，要鼓勵和幫助更多農民工真正離開鄉土進入城市，給城市土地松綁，給更多進城人口創造空間，這些在2020年4月9日國務院發布的《構建更加完善的要素市場化配置體制機制意見》和2020年5月18日發布的《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》有較為明確的闡述，其中關于戶籍管制和城鄉一體的建設用地市場更是引發廣泛關注。兩份文件可視為高質量發展階段發展模式的先導之聲，政府在這一進程著力進行結構調整，并提供好地區公共服務的均等化，今年財政預算中除持續推進鄉村振興工作以外，也強調了大力提升城市基礎設施和公共服務水平，以適應農民日益增加的到縣城就業安家需求。

■ 更加重視人力資本和生態資本的投入

自從舒爾茨將人力資本引入經濟學分析，在新古典模型中，對全要素生產率（TFP）的計算便主要考慮了人力資本或者勞動力素質的影響，并以此為經濟長期增長的根本動力。毫無疑問，改革開放四十年來我國人口素質在受教育年限、技能水平、組織管理水平等方面都有了顯著改善，也為我國下階段人才紅利爆發打好了堅實基礎。經過多年發展，人力資本已取代物質資本提升為經濟增長的關鍵因素,人力資本的投資不僅成為促進我國經濟增長的重要投資,而且是全面建成小康社會、區域平衡發展的重要因素。因此，更加積極有為的財政政策就是通過中央對財政的統籌安排，針對高質量發展所需的勞動要素進行投資，在促進東西部教育公平均等的情況下，逐步推動西部的快速發展。

與人力資本一樣，生態資本的投入是更加積極有為的財政政策的另一個重點領域。據財政部統計，2016—2018年，全國財政生態環保相關支出規模累計安排24510億元，年均增長14.8%，增幅高于同期財政支出增幅6.4%，占財政支出的比例由3.7%提高到4.2%。經過多年的實踐探索，雖然生態資本投入已經在環境保護、污染治理、生態補償等方面取得了較大進展，但仍然面臨有限的可用財力與不斷上升的生態環保資金需求存在矛盾、多元化投入機制仍未形成等問題。尤其是近年來經濟下行壓力加大，經濟轉型任務亟需推進，加之此次疫情影響，許多問題將會不斷凸顯，因此，更加積極有為的財政政策勢必要針對生態資本投入問題進行精準施策。

■ 謹慎對待財政赤字貨幣化

盡管中央層面上提倡嚴格緊縮政府支出并優化支出結構，但疫情使得財政收入下降，要實施積極有為的財政政策，實際上面臨“無米下鍋”的困境。為此，財政部一些學者提出，可以考慮將財政赤字貨幣化，即將赤字以低利率甚至是不還本付息的方式賣給銀行（主要指人民銀行）來為財政預算松綁，他們支持理由主要有：（1）利率條件普遍低下，資產價格下行，銀行借貸意愿低下，市場陷入了“流動性陷阱”；（2）現代貨幣理論（MMT）支撐：國家債務與主權信用綁定，不存在債務風險，實際上就相當于未來法幣，靠稅與債來調節經濟的方式與央行調節貨幣流動性的政策本質上是一致的，另外，按國內資產負債會計方式，對私人部門來說，政府越是負債，私人部門就越是正資產，政府應該實行“功能財政”，而非沒有多少理論支撐的“平衡財政”。當然這一點提議立即遭到大部分學者的抵觸，反對理由主要包括：（1）MMT理論僅適用于低利率狀態，而當前我國利率調整空間充足，且傳導機制順暢，不需要財政傳導；（2）允許央行為赤字融資損害了央行的獨立性，違反《人民銀行法》；（3）財政赤字貨幣化徹底放松了預算約束，其可能導致的支出低效率及不可預期的通貨膨脹嚴重損害經濟；（4）我國應對金融危機推出的4萬億救市計劃和后來的棚改政策已經具有赤字貨幣化的實質，造成了嚴重的資產市場泡沫和民間投資擠占。盡管后來財政科學院院長劉尚希表示，采取赤字貨幣化僅屬于當前我國應對危機的臨時性風險權衡后的政策選擇，理論上在未實現充分產能和高失業的情況下，貨幣化的赤字便能直接填補缺失的產能而非造成通脹，現實中美國與日本長期以來的QE政策事實上也的確維護了國內市場的穩定繁榮。或許，在高企的地方債和收入嚴重縮水的情況下，用赤字貨幣化給地方政府一定施策空間是有必要的，畢竟“活下去，才能有未來”，但相對我們一直所強調的改革、發展、穩定三者關系的妥善處理，仍然需要謹慎對待財政赤字貨幣化。