脫貧攻堅(jiān)背景下農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施優(yōu)化研究
——以張家口市張北縣臺(tái)路溝鄉(xiāng)為例

張博陽(yáng) 卜月蒙

(河北建筑工程學(xué)院，河北 張家口 075000)

0 引 言

2020年國(guó)務(wù)院在《加快補(bǔ)上農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板》中提出“切實(shí)改善農(nóng)村公共服務(wù)”的發(fā)展目標(biāo)，農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的構(gòu)建是改善村民生活質(zhì)量的基本條件.目前，政府不斷加強(qiáng)對(duì)于農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的投入，以改善農(nóng)村的生活條件，但是在公共服務(wù)設(shè)施的配置和使用中出現(xiàn)了新的問(wèn)題：(1)公共服務(wù)設(shè)施配建類(lèi)別與村莊自身發(fā)展之間的差異；(2)現(xiàn)有公共服務(wù)設(shè)施與村民需求之間的差異.

在全面建成小康社會(huì)的決勝期，農(nóng)村問(wèn)題仍然是重中之重，公共服務(wù)設(shè)施作為提升村民生活水平的主要因素其構(gòu)建備受關(guān)注.本研究在對(duì)張家口市張北縣臺(tái)路溝鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施調(diào)研的基礎(chǔ)上，歸納出農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施配置現(xiàn)狀存在的問(wèn)題：(1)在配置上現(xiàn)有設(shè)施比較單一，缺乏養(yǎng)老服務(wù)與教育文化類(lèi)設(shè)施；(2)在使用上各設(shè)施的利用率參差不齊，與村民生活需求存在一定差異；(3)在管理上缺乏相應(yīng)的人員設(shè)置.根據(jù)不同村莊的發(fā)展情況將22個(gè)行政村分為特色村、中心村、基礎(chǔ)村三類(lèi)，在此基礎(chǔ)上提出有針對(duì)性的優(yōu)化策略，以期為農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的構(gòu)建提供參考.

1 我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施研究現(xiàn)狀

1.1 相關(guān)政策解讀

農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施是村民最基本的民生需求，是當(dāng)前農(nóng)民群眾最急迫解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題之一，國(guó)家相繼出臺(tái)政策以提高農(nóng)村的公共服務(wù)設(shè)施水平.2006《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》提出“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，“基本公共服務(wù)均等化”的概念被正式提出.2020中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)，“對(duì)標(biāo)全面建成小康社會(huì)加快補(bǔ)上農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，切實(shí)改善農(nóng)村公共服務(wù)”.河北省高度重視農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施改造，省委書(shū)記王東峰在《決勝全面建成小康社會(huì)和打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)》中強(qiáng)調(diào)“著力提升農(nóng)民生產(chǎn)生活水平，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，大力提升農(nóng)村公共服務(wù)水平”.

1.2 相關(guān)研究綜述

目前，各學(xué)者對(duì)于農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的研究呈上升趨勢(shì)，各學(xué)者的研究主要集中于以下兩方面：(1)對(duì)于公共服務(wù)設(shè)施空間布局的研究，如楊澤霖[1]對(duì)浙江省公共服務(wù)設(shè)施空間配置狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)；李樂(lè)[2]以農(nóng)村居民點(diǎn)發(fā)展與公共服務(wù)設(shè)施的通達(dá)性作為農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施空間布局優(yōu)化的空間依據(jù)，探討公共服務(wù)設(shè)施空間布局的方法.(2)基于村民生活需求探討公共服務(wù)設(shè)施的配置.卓佳、馮新剛等人[3]總結(jié)我國(guó)已有的村鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃模式與問(wèn)題，提出了基于公眾參與需求導(dǎo)向下的村鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃的技術(shù)路線；胡畔等人[4]以南京市江寧區(qū)為例，通過(guò)分析公共服務(wù)設(shè)施的種類(lèi)及均等化的內(nèi)涵，提出基于農(nóng)村發(fā)展水平以及農(nóng)民實(shí)際需求的基本公共服務(wù)設(shè)施體系.

總體而言，我國(guó)學(xué)者對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的研究多是從整體上以空間布局作為主要的研究?jī)?nèi)容，值得關(guān)注的是，公共服務(wù)設(shè)施的配置類(lèi)別、數(shù)量受多方面因素的影響，不同村莊的發(fā)展水平有較大差異，統(tǒng)一的配置方式不能滿足村民對(duì)于美好生活的追求.

2 臺(tái)路溝鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施的發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 研究區(qū)域概況

圖1 臺(tái)路溝鄉(xiāng)區(qū)域概況

張北縣位于張家口市北部，地處壩上高原，距離張家口市區(qū)46.5公里，交通便利，境內(nèi)公路四通八達(dá).張北縣境域東西109公里，南北67公里，臺(tái)路溝鄉(xiāng)位于張北縣西南部，距縣城18.5公里，鄉(xiāng)政府所在地臺(tái)路溝村距207國(guó)道18.5公里，后洗公路經(jīng)臺(tái)路溝村縱貫鄉(xiāng)域，南接草原天路西線，北接張北縣城，草原天路西線經(jīng)鄉(xiāng)域南部而過(guò)(如圖1).臺(tái)路溝鄉(xiāng)夏季短促?zèng)鏊咴缕骄鶜鉁?8℃～19℃，成為夏季避暑之地，為臺(tái)路溝鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展帶來(lái)契機(jī).

臺(tái)路溝鄉(xiāng)在政府的扶持下，22個(gè)行政村的村容村貌、公共服務(wù)設(shè)施有了很大的提高，但是由于農(nóng)村發(fā)展水平差異明顯，公共服務(wù)設(shè)施利用率存在較大差異，造成了資源利用不當(dāng)、村民需求無(wú)法滿足等現(xiàn)象.

2.2 現(xiàn)有公共服務(wù)設(shè)施情況

從公共服務(wù)設(shè)施的種類(lèi)(如圖2)來(lái)看，涵蓋養(yǎng)老、教育、文化體育、醫(yī)療衛(wèi)生，彌補(bǔ)了農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的空缺，其中養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施有養(yǎng)老院、互助養(yǎng)老組織；教育設(shè)施包含幼兒園、托兒所、小學(xué)；文化體育類(lèi)設(shè)施包括健身場(chǎng)所、圖書(shū)館與文化站、業(yè)余文化組織；醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施主要是衛(wèi)生室.然而這些設(shè)施在數(shù)量上存在差異，像健身廣場(chǎng)、衛(wèi)生室、圖書(shū)館每個(gè)村莊都已經(jīng)具備，但是養(yǎng)老服務(wù)與教育文化類(lèi)建設(shè)還很薄弱，鄉(xiāng)內(nèi)的小學(xué)、幼兒園、養(yǎng)老院各只有1所，互助養(yǎng)老設(shè)施、業(yè)余文化組織也非常少.

圖2 臺(tái)路溝鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施種類(lèi) 圖3 公共服務(wù)設(shè)施與人口數(shù)量關(guān)系

人口數(shù)量對(duì)于公共服務(wù)設(shè)施的配置存在一定影響，然而通過(guò)整理各個(gè)村莊的公共服務(wù)設(shè)施數(shù)量與人口數(shù)量的關(guān)系發(fā)現(xiàn)(如圖3)，并沒(méi)有直接聯(lián)系.同時(shí)利用Pearson相關(guān)系數(shù)分析，發(fā)現(xiàn)人口數(shù)量和公共服務(wù)設(shè)施數(shù)量之間的相關(guān)系數(shù)值為0.256，接近于0，并且p值為0.250>0.05，得出臺(tái)路溝鄉(xiāng)各村莊公共服務(wù)設(shè)施數(shù)量的配置與人口數(shù)量沒(méi)有相關(guān)關(guān)系.因而公共服務(wù)設(shè)施的數(shù)量在配置中還存在問(wèn)題.

2.3 公共服務(wù)設(shè)施的使用情況

圖4 文化下鄉(xiāng)活動(dòng)

在設(shè)施的使用上，呈現(xiàn)出明顯的差異.醫(yī)務(wù)室和健身廣場(chǎng)的利用率較高，目前村莊都配有村醫(yī)，定期為村民檢查身體，村民有感冒發(fā)燒的可以在衛(wèi)生室醫(yī)治；在部分村莊，村干部組織村民一起跳廣場(chǎng)舞，廣場(chǎng)的利用率很高.相比較而言，圖書(shū)室以及文化站的利用率偏低，圖書(shū)館、文化服務(wù)站是農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施必不可少的，然而農(nóng)村大多是老人，老人的文化程度較低以及視力較差，對(duì)于讀書(shū)的需求較少，導(dǎo)致圖書(shū)室的使用率較低.調(diào)研發(fā)現(xiàn)有些村莊保留了劇場(chǎng)，逢年過(guò)節(jié)也會(huì)舉辦文化下鄉(xiāng)活動(dòng)(如圖4)，但是大多數(shù)時(shí)間是閑置的.另外，22個(gè)行政村，只有1家養(yǎng)老院和4個(gè)養(yǎng)老組織，與大量的老年人口相差懸殊，出現(xiàn)供不應(yīng)求的局面.

2.4 農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的特征

近年來(lái)，政府采用“標(biāo)配式”的配置手法，每個(gè)村莊都統(tǒng)一配置了圖書(shū)室、衛(wèi)生室，廣場(chǎng)用地，但是在模式上呈現(xiàn)出模板化，沒(méi)有結(jié)合村莊特色；在投資主體上比較單一，都為政府主導(dǎo)的公益性設(shè)施，缺乏由市場(chǎng)導(dǎo)向的公共服務(wù)設(shè)施；另一大特征是功能性較強(qiáng)，實(shí)用性較弱，普通的房子掛牌就是衛(wèi)生室或圖書(shū)館，一間房子解決了一個(gè)功能，設(shè)置相對(duì)簡(jiǎn)陋，只是有了功能，卻未起到實(shí)質(zhì)的效果.

另外，缺乏相應(yīng)的人員配備.首先缺乏管理人員，公共服務(wù)設(shè)施后期的使用和維護(hù)需要有特定的人員負(fù)責(zé)，例如，健身器材的定期維護(hù)、衛(wèi)生室的清潔等，否則不僅不能服務(wù)村民還會(huì)造成資源的浪費(fèi)；其次缺乏組織人員，在調(diào)研的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，不同村莊的廣場(chǎng)利用率是不同的，有組織者的遠(yuǎn)比沒(méi)組織者的利用率要高.最后缺乏服務(wù)人員，鄉(xiāng)內(nèi)僅有的養(yǎng)老院服務(wù)人員非常的少，面對(duì)眾多的老年人，服務(wù)人員的缺口很大，無(wú)法滿足龐大的老年群體.

3 公共服務(wù)設(shè)施的優(yōu)化策略

公共服務(wù)設(shè)施的研究日益增多，農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施有了很大的改觀，然而“標(biāo)配式”的設(shè)置缺乏對(duì)村莊發(fā)展進(jìn)行定位，不能契合村民的實(shí)際生活需求.在公共服務(wù)設(shè)施的配置方面，應(yīng)該充分考慮村莊的發(fā)展以及村民的實(shí)際需求.根據(jù)臺(tái)路溝鄉(xiāng)22個(gè)行政村的發(fā)展定位，分為特色村：地理位置優(yōu)越，具有良好的旅游資源；中心村：人口穩(wěn)定，有產(chǎn)業(yè)支撐，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好；基礎(chǔ)村：人口偏少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般(如表1).針對(duì)三類(lèi)村莊的現(xiàn)有問(wèn)題，提出公共服務(wù)設(shè)施在不同類(lèi)型村莊的優(yōu)化策略.

表1 臺(tái)路溝鄉(xiāng)村莊類(lèi)別

3.1 豐富特色村公共服務(wù)設(shè)施

在臺(tái)路溝鄉(xiāng)，特色村有8個(gè)，自然景觀豐富，后洗公路沿線有石柱群、大營(yíng)灘水庫(kù)、南有白龍洞風(fēng)景區(qū)、東有古長(zhǎng)城(如圖5)，借助豐富的旅游資源以及地理位置優(yōu)勢(shì)，是特色村的發(fā)展方向.在發(fā)展旅游業(yè)的同時(shí)，不斷完善村莊各類(lèi)設(shè)施，通過(guò)吸引外來(lái)投資，改變以往政府主導(dǎo)的投資形式，強(qiáng)化市場(chǎng)運(yùn)行.在原有的基礎(chǔ)上豐富公共服務(wù)設(shè)施的種類(lèi)，更好的服務(wù)村民，以提高村民的生活水平.位于后洗公路沿線的大圪垯村，依據(jù)獨(dú)特的地理優(yōu)勢(shì)，沿線發(fā)展旅游業(yè)，使村民的收入有所提高，在村容村貌上也有很大改觀.

此外，村莊發(fā)展旅游業(yè)為文化發(fā)展帶來(lái)了機(jī)遇，在前大營(yíng)灘村和水泉村分別新建村史館、民俗館(如圖6)，挖掘臺(tái)路溝鄉(xiāng)蒙漢歷史文化，找尋農(nóng)村實(shí)力文化根源.民俗館主要收藏清末民初至上世紀(jì)七八十年代農(nóng)村各類(lèi)生產(chǎn)生活的用品.將農(nóng)村的優(yōu)秀文化通過(guò)民俗館呈現(xiàn)出來(lái)，并作為發(fā)展旅游業(yè)的一部分，既豐富了旅游產(chǎn)業(yè)，又加強(qiáng)了文化宣傳.

圖5 自然景觀圖 圖6 村史館與民俗館

3.2 共享中心村公共服務(wù)設(shè)施

中心村的特點(diǎn)是人口流動(dòng)性小，發(fā)展較為穩(wěn)定，對(duì)于公共服務(wù)設(shè)施的使用率較高，因此要提高公共服務(wù)設(shè)施的質(zhì)量水平，尤其是在醫(yī)療、教育、文化等方面.在醫(yī)療設(shè)施方面，要提升衛(wèi)生室的硬件水平以及醫(yī)護(hù)人員的業(yè)務(wù)水平.2020年初，我國(guó)爆發(fā)了“新型冠狀病毒肺炎”的疫情，對(duì)人們的身心健康造成了嚴(yán)重影響，面對(duì)這場(chǎng)突如其來(lái)的公共衛(wèi)生事件，對(duì)農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生條件提出了考驗(yàn).農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生水平較低，宣傳較少，不具備應(yīng)對(duì)突發(fā)狀況的能力，應(yīng)按照“公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案”的規(guī)定，設(shè)置突發(fā)急性流行性傳染病的臨時(shí)隔離、救治室[5]，提高醫(yī)療設(shè)施供給水平.加強(qiáng)教育投入，集中辦學(xué)，改善教學(xué)環(huán)境，增加硬件設(shè)施，提高教育的師資力量，切實(shí)改善農(nóng)村的教育問(wèn)題.此外，鼓勵(lì)鄉(xiāng)村文化組織的發(fā)展，增強(qiáng)農(nóng)村文化服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，為文化團(tuán)體提供良好的發(fā)展環(huán)境.

3.3 提升基礎(chǔ)村公共服務(wù)設(shè)施

多渠道增加普惠性供給，提高外來(lái)投入，靠政府的單方面投入力量過(guò)于薄弱，強(qiáng)調(diào)多方利益主體參與，政府機(jī)構(gòu)作為基本保障，增強(qiáng)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)以及村民的積極參與[6].首先要加強(qiáng)政府投入，加大資金投入，有效解決基礎(chǔ)村養(yǎng)老、上學(xué)、醫(yī)療等問(wèn)題，改善農(nóng)村落后的局面.基礎(chǔ)村面臨的主要問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，人口年齡偏大，在公共服務(wù)設(shè)施的配置上要加大養(yǎng)老服務(wù)的投入.在脫貧攻堅(jiān)的背景下，加強(qiáng)對(duì)口扶貧，既減輕了政府的壓力又豐富了投資渠道，在一定程度上可以促進(jìn)村莊的發(fā)展，提高村民的生活質(zhì)量.

其次鼓勵(lì)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè).政府加大鼓勵(lì)力度，提供優(yōu)惠政策，解決養(yǎng)老匱乏問(wèn)題，并提高養(yǎng)老的服務(wù)質(zhì)量，企業(yè)利用良好的環(huán)境優(yōu)勢(shì)，打造具有品牌效應(yīng)的養(yǎng)老院，增加效益.不僅可以緩解養(yǎng)老難的問(wèn)題，而且在推動(dòng)村莊的發(fā)展上有一定的積極作用.

最后，尊重村民的主體地位，培養(yǎng)新鄉(xiāng)紳起到帶頭作用，帶領(lǐng)村莊往好的方向發(fā)展.提高村民之間的互助能力，發(fā)展民間互助組織，通過(guò)多途徑、多方面的提升，滿足村民更高的生活追求.

4 結(jié) 語(yǔ)

如今，農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施面臨的已經(jīng)不僅是空間布局上的問(wèn)題，更重要的是如何結(jié)合村莊的現(xiàn)有發(fā)展上，做到真正的惠及村民，由量向質(zhì)的轉(zhuǎn)變.公共服務(wù)設(shè)施的“標(biāo)配式”配置在一定程度上改善了村民的生活條件，但是由于村莊自身存在差異，并不能完全契合村民的需求，因此需要具體分析每個(gè)村莊的發(fā)展情況，再進(jìn)行分類(lèi)配置.

本研究以張家口市張北縣臺(tái)路溝鄉(xiāng)為例，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有公共服務(wù)設(shè)施的分析，探究村莊的發(fā)展定位，并根據(jù)村莊的發(fā)展情況，分為特色村、中心村、基礎(chǔ)村.分析三類(lèi)村莊的特點(diǎn)以及發(fā)展需求：(1)特色村主要對(duì)村莊進(jìn)行宣傳、提高知名度，公共服務(wù)設(shè)施偏向社會(huì)化，類(lèi)型更加豐富，娛樂(lè)活動(dòng)場(chǎng)所有所增加；(2)中心村發(fā)展穩(wěn)定，公共服務(wù)設(shè)施配備偏向于生活化，保障村莊的良好運(yùn)行，并對(duì)周邊的村莊起到輻射作用，實(shí)現(xiàn)資源共享；(3)基礎(chǔ)村以改善村民生活條件為主要目標(biāo)，采用多方合作，多元發(fā)展的方式完善基本的公共服務(wù)設(shè)施.依據(jù)村莊各自特點(diǎn)進(jìn)行公共服務(wù)設(shè)施的配置，使整個(gè)鄉(xiāng)域的公共服務(wù)設(shè)施體系日益完善，提高整體水平.