構建食用農產品質量安全保障的共建共治共享新格局

肖湘雄，汪雯露

(湘潭大學公共管理學院，湖南湘潭411105)

食用農產品是指供食用的源于農業的初級產品［1］，其質量安全事關人民群眾的身體健康和生命安全，涉及人民群眾最關心最根本最直接最現實的生存問題。因此，食用農產品質量安全備受國民關注，也成為了國家治理的重點對象。本文擬從協調政府監管與行業協會自治、創新村委會自我管理職能、重建信用等級制度、提升全民法治素養等方面提出食用農產品質量安全的共建共治共享新格局，以期構建一個以“人民吃得放心”為初衷，以保障食用農產品質量安全為出發點，以實現政府監管到位、多元治理主體責任落實、行業行為規范、全民參與度高、制度政策完善為目標的食用農產品質量安全保障新格局。

一、當前食用農產品質量安全保障格局困境與弊端

(一)多部門共同監管成效不顯著，治理主體缺乏專業性

目前我國食用農產品質量安全治理由國家衛生健康委員會、國家市場監督管理總局及農業農村部等共同參與。三部門相互協作，共同開展食用農產品質量安全監管。其中，衛生健康委員會專門設立食品安全標準與監測評估司，負責食品安全風險的評估，擬訂和公布食品安全國家標準，開展新食品原料安全性審查工作。國家市場監督總局是國務院直屬機構，承擔著國務院食品安全委員會的具體工作，下設多個食品安全治理機構，開展食用農產品全過程監管、分析掌握各環節食用農產品安全形勢、參與食用農產品安全標準制定等工作。農村農業部設有農產品質量安全監管局，負責農產品質量安全檢測及不定期抽查工作，具備起草農產品質量安全監管相關法律法規及政策建議、組織開展安全風險評估、擬定農產品質量安全及相關農業生產資料國家標準等職能。三部門共同治理食用農產品質量安全具有一定難度。一方面，各部門職能范圍交叉，容易造成部門間職能不清、權責不明、治理標準不統一。在食用農產品安全事件暴發時，三部門之間易出現推諉扯皮現象，導致食用農產品質量安全難以得到有效管控，進而誘發政府失靈。另一方面，食用農產品供應鏈范圍廣、鏈條長，各環節風險因素多，風險評估程序復雜，政府全過程監管存在盲區，致使食用農產品質量安全監管網絡尚不能實現全面覆蓋，治理成效大打折扣。此外，食用農產品質量安全治理主體缺乏專業性:一是專業人才儲備和專業技術儲備的缺乏，二是治理體系中專業化培訓機制缺失。專業人才的緊缺、專業技術儲備的不足、專業化培訓機制的不健全致使治理主體整體專業能力水平不高、缺少事故應急處理能力。事故發生時，無法提出行之有效的解決方案，導致農產品質量安全問題時有發生。

(二)分權化改革有待完善，協同治理難以實現

20 世紀中后期，食用農產品質量安全問題愈演愈烈，中央為應對日益復雜的食用農產品質量安全治理環境，提出推進分權化改革，將部分權力轉移至地方政府，簡化食用農產品質量安全治理程序，縮短事件處理周期，做到緊急突發事件及時解決。但是在推行分權化改革的過程中，政府治理弊端初顯:一是分權化改革不徹底?；谖覈秤棉r產品質量安全治理現狀，國家制定了一系列相關制度，并出臺了相應政策性文件，以期能為地方政府指路，推動簡政放權思想落地。然而在制度政策實施過程中，時常出現國家政策已經出臺，治理目標卻無法達成的怪象。這是由于地方政府未根據本地實際狀況靈活運用政策，只是照本宣科。二是協同治理主體間聯系不緊密。當前我國食用農產品質量安全協同治理主體是政府、非政府多元組織、社會組織及公眾。其中，政府處于主導地位，而協同治理是將非政府機構、個人納入食用農產品質量安全治理主體。協同治理在具體實施過程中存在許多問題。首先，各省市治理標準存在差異，共同處理跨省市食用農產品質量安全事件時存在意見分歧。由于不同省市的食用農產品質量安全制度略有出入，導致各省市在處理同一事件時依據的標準不一致，同一事件的處理結果不一樣。近年來，在農產品質量安全事件中，犯罪團伙跨越多個省市作案的事例多次出現，可見，各地相關部門之間的協同治理成效不佳。其次，政府與社會組織在治理過程中的步調不一致。在傳統治理的定義中，政府是治理主體?，F今，政府與社會組織的治理地位尚未突破傳統治理概念的桎梏，依舊是“上令下行”的命令服從關系。另外，政府與社會組織職能既存在交叉性，又存在空白之處，這導致權責劃分不明確。政府處于協同治理的上方位置，掌握了話語權，導致社會組織部分功能形同虛設，協同治理積極主動性被打擊。最后，公眾與政府之間的信息不對稱。公眾作為消費者，有權保障自己在食用農產品質量安全方面的合法利益，理應成為食用農產品質量安全治理主體之一。然而，公眾在協同治理中處于弱勢地位，缺少直接獲取食用農產品質量安全信息的渠道。而現階段我國政府信息公開大多呈現分散發布的模式，致使公眾接收的食用農產品質量安全信息不完整，碎片化嚴重。

(三)公眾參與渠道不暢，缺乏參與積極性

食用農產品質量安全保障格局的構建需要國家政策支持，也需要公眾的積極參與。公眾參與食用農產品質量安全治理能夠推進政府決策的科學性、民主性。現階段，我國食用農產品質量安全治理公眾參與模式還不完善。一是公眾信息接收渠道受限，信息獲取不全面。公眾獲取食用農產品質量安全信息的渠道主要有網絡新興媒體、報刊、電視等。然而網絡信息紛繁復雜、良莠雜陳，缺乏時效性，阻礙政府相關制度政策的推行落實，影響消費者對食用農產品安全的認知。由于信息接收渠道受限，食用農產品質量安全信息不能迅速、有效地傳遞到消費者［2］，導致公眾對重要信息把握不全面，不當言論散布傳播，錯誤的輿論隨之產生，沖擊政府公信力。二是公眾缺乏參與食用農產品質量安全治理的積極性。一方面，公眾參與模式受到政府決策影響。在推進公眾參與模式構建過程中，政府采用封閉式決策，陳陳相因，固步自封，導致公眾參與模式僵化，形態單一［3］。另一方面，公眾意見不受政府機構的重視，其參與積極性受到打擊。目前我國公眾參與食用農產品質量安全治理的主要意見反饋渠道是聽證會。然而由于缺乏程序性的規章制度約束，公眾在社會治理中的重要地位被行政機構忽視，公眾參與聽證會的治理模式只是“走過場”［4］。其他公眾參與渠道，如熱線電話、民意郵箱等，也面臨著同樣的問題。這些電話與郵件往往石沉大海，公眾無法得到信息反饋，致使民眾對政府工作的滿意度下降，產生不信任感。

(四)專項法律法規缺失，法治素質有待提高

首先食用農產品質量安全保障需要強有力的法律支撐?？v觀發達國家的農產品質量安全治理格局，健全的法律法規是其治理格局構建的基礎。以美國為例，其農產品質量安全法律體系以《聯邦食品、藥品與化妝品法》為基礎，以《聯邦肉品檢驗法》《食品質量保障法》《公共衛生服務法》《禽類產品檢驗法》《蛋類產品檢驗法》《聯邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法》等為補充，涵蓋了農產品質量安全的各個方面。而我國到20 世紀90 年代才開始關注農產品質量安全問題。2006 年11 月1 日，中國第一部與農產品質量安全相關的專項法律《中華人民共和國農產品質量安全法》(簡稱《農產品質量安全法》)正式實施。2009 年，通過《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)，2015 年修訂該法。作為食品與農產品質量安全的立法交叉點，食用農產品質量安全相關法律的制定十分重要?！妒称钒踩ā吩凇皩κ称贰⑹称诽砑觿⑹称废嚓P產品的安全管理”一節中提到:“供食用的源于農業的初級產品(以下稱食用農產品)的質量安全管理，遵守《中華人民共和國農產品質量安全法》的規定。但是，食用農產品的市場銷售、有關質量安全標準的制定、有關安全信息的公布和本法對農業投入品做出規定的，應當遵守本法的規定。”［1］而《農產品質量安全法》尚未對食用農產品進行定義。由于食用農產品的特殊性，單以普通農產品的角度對其進行質量安全管理顯然是不可行的。面對食用農產品質量安全事件的持續發酵與民眾的關注，單純地將《農產品質量安全法》和《食品安全法》結合起來已不能全面地保障食用農產品質量安全。

其次，食用農產品質量安全管理隊伍需提高法治素質。2015 年“10·24”邵陽特大制售病死豬肉事件震驚全國，這起案件跨越多個省市，公安部通過兩年的明察暗訪才得以摧毀制售病死豬犯罪網絡［5］。為何病死豬肉能通過相關部門檢測，端上百姓的餐桌?歸根到底還是相關工作人員缺乏相應的法治素質，知法犯法，經不住錢財的誘惑，逐利違法，最終威脅到民眾的人身安全。

最后，食用農產品質量安全治理的參與主體的法治素養有待提升。法治素養包括法治知識與法治意識。一方面，食用農產品質量安全的相關法律法規普及不到位，導致參與主體法律知識缺失。在大數據背景下，信息主要依靠網絡傳播，參與主體通過網絡媒體平臺參與食用農產品質量安全治理。由于網絡傳播的特殊性，相關事件在短時間內迅猛發展。然而，由于部分網民缺乏常識及相應的法律知識，在不了解事實真相的情況下，人云亦云，導致錯誤輿論被不斷擴大，造成嚴重的社會恐慌。另一方面，參與主體的法治意識有待加強。由于食用農產品質量安全法律普及不到位，參與主體無法正確理解法律法規的具體內容和作用，對現行法律法規的態度與要求模棱兩可，履行自身義務與保障自身權利的自覺性不高，缺乏良好的法治意識。

二、食用農產品質量安全保障共建共治共享新格局的提出與優勢

食用農產品質量安全保障的共建共治共享新格局是在黨的領導下，由政府主導，行政機構、社會組織、公眾共同參與，以實現全社會的身體健康為宗旨，以加強治理主體之間的聯系、完善法制建設、提升全民法律素養為目標，借助大數據時代信息傳播迅速的優勢，擴大專業知識普及范圍，提升治理主體專業化水平，保障食用農產品質量安全，促進社會和諧穩定，全面實現資源共享的一種治理模式?！妒逡巹澗V要》明確指出要“加強和創新社會治理。建設平安中國，完善黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局”［6］。黨的十九大進一步提出“提高保障和改善民生水平，加強和創新社會治理要打造共建共治共享的社會治理格局”［7］。食用農產品質量安全保障的共建共治共享新格局是基于中國基本國情，順應“質量興農、綠色興農、品牌強農”的基本國策而提出的，旨在解決人民日益增長的美好生活需要與不健全的食用農產品質量安全保障格局之間的矛盾。

(一)共建共治共享格局能夠促進治理專業化

農戶、消費者及政府公職人員參與治理的專業性不足導致食用農產品質量安全事件時有發生。如何解決這一問題是構建食用農產品質量安全保障格局的難點。而共建共治共享格局的構建能夠推動專業知識普及，增加食用農產品質量安全治理主體的專業知識儲備，提升其專業化水平。

首先，共建共治共享格局能夠促進公職人員專業素養的提升。共建共治共享格局下，政府應重視專業化人才的培養，以提升公職人員專業素養和專業知識水平為目的，定期舉辦食用農產品專業知識培訓活動。此外，還應確保工作人員能夠靈活運用專業知識解決實際發生的食用農產品質量安全問題。

其次，共建共治共享格局將基層群眾性組織納入治理主體范圍，能夠充分利用其貼近群眾的特性，開展食用農產品專業知識普及活動，從而提升治理主體隊伍的專業水平。

再次，在共建共治共享格局中，政府根據食用農產品生產的特點，賦予食用農產品行業協會管理行業內企業的權利。相較于政府，行業協會是食用農產品質量安全治理的中堅力量，具有一定的專業能力。在一定范圍內，政府將部分職能轉移給行業協會，以彌補政府工作人員專業能力不足的缺陷，提升食用農產品質量安全治理專業化水平。

最后，共建共治共享格局有利于發揮公眾在食用農產品質量安全治理中的作用。在共建共治共享格局中，公眾既是食用農產品質量安全治理的受益者，也是參與食用農產品質量安全治理的主要社會力量。政府在公布事件處理過程及結果的同時，順勢開展食用農產品知識科普工作，幫助公眾學習食用農產品專業知識，不僅保障了公眾的知情權，還提升了公眾的專業化水平。

(二)共建共治共享格局能夠促進治理社會化

共建共治共享格局有利于保障社會組織與公民參與治理的合法權益，提高食用農產品質量安全治理的社會化水平。基層治理是共建共治共享格局的治理重心，能使政府與基層自治組織及公眾之間的聯系更加緊密。第一，基層治理能夠促進基層自治組織自我管理職能的創新。政府將食用農產品質量安全保障的具體任務委托給村委會，促使村委會組織和引導農戶、村干部參與食用農產品質量安全治理。第二，政府將自身對食用農產品質量安全的一部分監管、檢驗職能轉移至社會，使行業協會、檢驗機構代替政府履行相關職能。行業協會、農產品認證檢驗機構等是專門從事食用農產品工作的社會機構，具備較為完善的食用農產品專業知識體系。政府通過付費的方式獲取食用農產品行業的專業化服務，不僅彌補了政府專業性不足的缺點，還促進了食用農產品質量安全治理的社會化。第三，共建共治共享格局保證公眾與政府、行業協會共享治理成果，調動公眾參與食用農產品質量安全治理的積極性。2008年“三鹿奶粉”事件的爆發，促使國家高度重視食用農產品領域的質量安全問題，相繼出臺了一系列政策制度展開食用農產品質量安全治理，但是由于社會參與度不高，導致政府治理存在盲區，治理成效大打折扣，食用農產品質量安全問題無法得到徹底解決，食品安全事件仍然時有發生。共建共治共享格局下，公眾在參加政府及基層自治組織的科普活動的同時，能夠明確自身在食用農產品質量安全治理中的地位、了解獲取相關信息的渠道及治理參與渠道，從而促進公眾參與意識的提升。當遇到食用農產品質量安全問題時，公眾能夠通過合法渠道參與食用農產品質量安全治理，與政府產生良性互動。

(三)共建共治共享格局能夠促進治理智能化

在大數據背景下，網絡化社會已經形成，微博、微信等網絡媒體成為公眾獲取食用農產品質量安全信息的主流渠道，食用農產品質量安全治理智能化勢在必行。然而在現實生活中，網絡媒體中存在著大量繁雜、陳舊、相互矛盾的食用農產品信息，嚴重干擾公眾的判斷，使公眾參與食用農產品質量安全治理的難度增加。而共建共治共享格局可以創建一個互聯網信息共享平臺，確保食用農產品質量安全治理信息公開、司法公正、決策民主。在共建共治共享格局中，通過互聯網平臺，政府能夠即時公開最新行政法規及食用農產品質量安全事件處理結果，及時接收到基層自治組織及公眾針對食用農產品質量安全現狀提出的治理意見，并做出信息反饋;基層自治組織能夠快速正確地解讀國家政策，了解相關標準，引導公眾積極參與食用農產品質量安全治理;公眾能夠通過微博、微信、論壇等網絡平臺實時關注國家政策，自發地參與食用農產品質量安全治理，在線舉報違法犯罪事件，理性評價食用農產品質量安全事件?；ヂ摼W信息共享平臺的建設增強了政府、基層群眾性自治組織與公眾的直接交流，推進了食用農產品質量安全治理的穩步前行。共建共治共享格局的互聯網信息共享平臺將雜亂無章的食用農產品信息進行梳理整合擯棄，使國家政策正確完整地展現在公眾面前，引導公眾借助網絡平臺提出合理的治理建議，提高食用農產品質量安全治理的智能化水平。

(四)共建共治共享格局能夠促進治理法治化

現階段，我國食用農產品質量安全法治保障體系尚不完善，在公眾參與治理層面，缺乏針對性的法律法規。黨的十八屆三中全會提出“要堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾?！保?］黨的十九大提出打造共建共治共享格局要加強法治保障的社會治理制度。共建共治共享格局的構建將公眾納入治理主體范圍，使公眾角色定位從間接參與者轉變為直接參與者，以治理主體的法治標準對公眾行為進行約束，通過相關法律法規保障公眾治理主體的權益。公眾與政府、基層群眾自治組織共同參與食用農產品質量安全治理。在治理過程中，公眾能夠明晰自己的定位，積極主動地學習法治知識，培養自身的法治思維和法治意識，提升法治素養。公眾治理地位的轉變一定程度上促進了食用農產品質量安全法治保障體系的完善。然而，同為治理主體，政府與其它治理主體的角色定位存在本質區別，制約政府行為的法律法規體系并不能完全適用于其他治理主體，這就要求政府構建和完善符合社會各層級治理主體的法治保障體系。共建共治共享格局使社會各層級治理主體在食用農產品質量安全治理中扮演的角色被重新定位，推動了食用農產品質量安全法治保障體系的構建，推進了治理法治化的進程。

三、食用農產品質量安全保障的共建共治共享新格局構建路徑

打造食用農產品質量安全保障的共建共治共享新格局，必須堅定不移地貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，構建政府主導、全民參與、社會共治、成果共享的食用農產品質量安全治理體系，深入貫徹以人民為中心的發展思想，切實有效保障人民群眾舌尖上的安全。

(一)協調政府監管與行業協會自治，充分發揮行業協會作用

第一，政府可以通過向食用農產品行業協會或農產品認證檢驗機構購買服務，鼓勵行業協會作為社會力量來參與共同治理，推動我國食用農產品管理從政府主導型向社會共治型轉變，促進農產品行業協會規范化、規模化發展。第二，明確行業協會的獨立身份，激勵行業組織依法參與共治。身份不能完全獨立是我國行業組織不同于發達國家的特征之一，我國行業組織的定位長期流于形式，行業組織運行經費也主要依靠政府財政撥款，加之行業組織部分成員是政府離退休人員，導致其無法實現功能和運作的獨立。因此不僅要從立法層面明確食用農產品行業組織的法律地位，也要切實保證行業組織的自主經營和管理，從法律上賦予行業組織在實際運行中的獨立地位，政府人員逐步退出行業組織，逐步實現行業組織的去行政化，建立政社分開、權責明確、依法自治的食用農產品行業組織自治體系。第三，政府應采取措施激勵行業協會更好地履行職能。政府將自身對食用農產品的一部分監管、檢驗職能向社會轉移，通過行業協會、檢驗機構代替政府履行相關職能，政府向這些第三方機構支付費用以為其日常運行、發展壯大提供經費，使這些機構不完全依賴于政府財政撥款，也能夠一定程度上保持其運行獨立性，更好地自主管理行業內企業。同時政府給予行業組織內部成員一定的政策優惠，鼓勵不同規模的食用農產品產供銷主體加入行業協會，以擴大行業協會的管理范圍。

(二)強化村委會自我管理職能，加強食用農產品質量安全源頭把控

食用農產品質量安全保障的難點在農村，這是由我國食用農產品生產家庭化、小規模、分散化所決定的。村委會作為村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，在食用農產品質量安全的源頭把控上具有重大作用，因此村委會自我管理職能要向公共事務傾斜。第一，村委會與廣大的食用農產品生產者和消費者聯系最為緊密，承擔著國家政策解析與傳達、村民意見反饋等重要職責。因此，村委會除了要做好雙向溝通工作，還應定期組織農戶、村干部學習最新的食用農產品安全生產知識，建設一支具備相應技術和知識的村干部隊伍，使村民能夠辨識有毒有害農業添加劑和違禁農獸藥，明晰國家關于食用農產品安全生產的政策要求;第二，采用簽訂《食用農產品質量安全承諾書》的方式管理生產小戶。村委會在《農產品質量安全法》精神指導下，召集村民和主要生產代表協商擬定《食用農產品質量安全承諾書》，經村委會表決通過后在全村實行。一旦發現村民違背承諾書，如使用違禁農獸藥或制售存在安全隱患農產品，村委會有權銷毀其產品。此種非法律管理的方式，更加適合我國農業生產的實際情況，也是使用村規民約來管理小戶的創新舉措;第三，保障村委會進行自治活動所需要的資金。村委會不屬于國家機關，村委會成員無法從國家獲得固定收入，為調動村委會參與治理的積極性，必須保障村委會自治資金的有效來源。例如，國家加大食用農產品的財政補貼力度，政府設立專項獎勵資金褒獎在食用農產品安全自治方面表現突出的村委會，鼓勵和支持非政府組織給予相應的資金援助。

(三)重建信用等級制度，實現信息共享

以往的信用等級制度缺乏威懾力，沒有在政府監管、行業自治、消費者選擇方面發揮應有作用。為了充分發揮信用等級制度的制約作用，亟需借鑒發達國家成功的食品等級評價制度，重建我國食用農產品產供銷企業信用等級制度。第一，重建食用農產品產供銷企業多元信用等級制度，將政府監管評級，行業自治評級，消費者評級按照一定權重計算，得出企業最終等級，定期進行等級更新，維持信用等級動態化。對于涉及制售假冒偽劣食用農產品的企業進行降級甚至列入黑名單，政府網站建立專欄，及時更新食用農產品企業信用評級信息。對食用農產品供應地區進行等級劃分，鼓勵加工銷售企業采購高等級供應地的初級農產品，由此震懾和激勵食用農產品供銷主體提供優質農產品。第二，監管機構和行業協會及時將所獲得的執法結果、自治信息全面提供給消費者。監管機構對食用農產品的監督檢查結果及時通過大眾傳媒渠道曝光，行業協會及時將業內自治信息予以公布，消費者自然可以憑此來辨別優劣，取優汰劣，借助市場作用，激勵優質食用農產品產供銷企業繼續保持高品質輸出，鞭策中等企業調整戰略、優化生產環境，淘汰劣質企業，維護食用農產品市場的良好競爭環境。第三，貫徹“開放、共享”理念，優化信息的獲得和擴散，借助網絡、手機和應用程序普及性、便利性的優勢，利用碎片化信息易更新、易讀取、易傳播的特點，在微信、微博等微媒體上建立官方公眾號，定期以碎片化信息為形式公布相關內容，創建獨立手機應用程序發布專業信息，利用首頁廣告推動信息擴散。要注意的是為適應現代人信息讀取習慣，所公布信息不宜過長，應簡明扼要，突出重點，定期更新。

(四)完善法治保障體系，提升全民法治素養

依法治國是國家治理的基本國策，依法治國與法治的概念相同，樹立全民法治意識有利于完善食用農產品質量安全法治保障體系。第一，嚴厲處罰行為主體的違法行為，遏制違法犯罪意識的產生。第二，利用學校資源，普及食用農產品質量安全法治化治理的重要性。學生是建設中國特色社會主義法治的儲備力量，提前在校園里學習食用農產品基礎知識，了解食用農產品惡性事件的危害性，能夠幫助同學們形成正確的法治意識，提升食用農產品法治素養。第三，開設食用農產品專欄，實時更新食用農產品質量安全事件有關信息，向全民公開發生原因、過程及處理結果，應用相對應的法律條例對事件進行案例分析，提升全民法治素養。第四、明確公民參與食用農產品質量安全治理的法治責任，確立維護公民合法權利的法治保障體系。在食用農產品質量安全保障新格局中，公民履行自己應盡的義務，自覺維護相關的法律法規，政府應充分地保障公民參與食用農產品質量安全治理的權利。