論行政復議的性質界定與功能定位
——兼議我國行政復議立法宗旨的變動

方 軍

(司法部 行政執法協調監督局，北京 100088)

自行政復議統一立法以來，行政復議的性質界定及與此相適應的功能定位問題，一直是理論界和實務部門爭論的焦點。據筆者觀察，極難發現有哪一領域的法律制度像行政復議立法這樣長期糾結于性質定位問題，而且因性質功能的不同理解而給制度設計和實務操作帶來如此巨大的影響。

我國最近三十年行政復議制度發展和實踐的結果表明，行政復議性質界定和功能定位是行政復議立法宗旨的核心內容，對行政復議具體制度體系的構建具有支配性效應。可以說，行政復議性質界定決定了行政復議功能定位，行政復議的性質功能則綜合決定了行政復議體制機制、程序規則、法律效力以及與相關法律制度的銜接關系。而據此建立的具體制度體系，又從實踐的角度驗證著立法者關于行政復議性質功能的判斷是否準確反映了行政復議的內在規律和要求。因此，行政復議立法宗旨特別是其所框定的行政復議性質功能，值得認真研究。

一、行政復議統一立法之前行政法學界共識：“行政司法”說和權利救濟導向

20世紀80年代是我國行政法制建設迅速恢復和迅猛發展的時期，也是我國行政法律理論確立和成長的活躍期，行政復議相應迎來了理論建構的第一個“黃金期”。由于當時的行政復議立法和實踐處于重新起步的階段，學者對行政復議的研究很大程度上是在歸納概括和比較分析域外相關制度的基礎上進行的。80年代初期出版的高等學校法學教材《行政法概要》在“國家行政管理的法律監督”一章以較大篇幅介紹外國行政法律制度概況，其中詳細講解了行政救濟制度，指出“在一些資本主義國家，由于不法行政行為致使當事人權益受到損害，通常采取行政救濟制度來解決。例如日本，舊中國的國民黨政府也采用這種制度”。“所謂行政救濟，是指當事人因國家行政機關的違法或不當處分，而使其權利或利益遭受損害時，依法向有關行政機關請求撤銷或改變不當的或者違法的行政行為。”(1)該著作還進一步論及法國行政法院和英美法系行政裁判所(英國)以及行政裁判機構(美國)的設置、體系和職能等。參見王珉燦：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第156-159頁。隨后，行政法學界逐漸形成了行政司法的概念和理論，把行政機關處理行政糾紛的行政復議制度(2)這里指的是廣義上的行政復議制度，不限于單行立法明確規定“行政復議”的情形，還包括法律法規中規定的復查、復核、申訴處理等。視為具有行政司法屬性和權利救濟功能的一種具體制度。

行政司法概念的提出，最初在某種程度上似乎是為建立行政訴訟制度服務的。當年行政法學界對行政訴訟曾有過兩種理解：一種是狹義上的理解，把行政訴訟限制在司法機關(法院)對行政案件審理的范圍內；另一種則是廣義上的理解，把行政機關對行政案件的處理也作為行政訴訟的一部分。“廣義的行政訴訟把行政機關對行政案件的處理也包括在內，這是從訴訟本身的特點出發的。訴訟是法定的有權的第三者，對雙方當事人的爭議和糾紛，依法按一定程序作出的有強制力的公正的判決。按照這一理解，行政機關對行政案件的處理，即行政司法，從實質上看，與法院的訴訟一樣，也同樣是一種訴訟活動，可以把行政司法看成一種準司法行為，因而也可以作為行政訴訟的一部分。”[1]這樣，廣義和狹義的行政訴訟有可能達到和諧統一，行政司法成為行政訴訟區別于民事訴訟的重要方面。為了適應行政管理范圍擴大和技術性專門性提高的現實，必須賦予行政司法在處理行政糾紛方面相應的法律地位，成為廣義訴訟的組成部分，同時，為克服行政司法的局限和滿足人們對公正的要求，賦予司法機關(法院)對行政案件的最后裁判權(3)姜明安教授曾主張：“現在，如果我們把對所有行政爭議案件的處理都納入法律的軌道，作出統一的程序規定(統稱行政訴訟法)，使對公民申訴的處理也一定程度地司法化，對于改變我們的現狀以至改變人們輕視‘法治’的觀念都是很有好處的。……從有利于徹底轉變人們觀念和改變現狀來說，還是不如制定統一的《行政訴訟法》效果好。”參見姜明安、劉鳳鳴：《行政訴訟立法的若干問題研究》，《法律學習與研究》1988年第3期，第16-19頁。。

與此相適應，至80年代末，行政法學界主流觀點都傾向于在行政司法框架內闡述行政復議的有關問題。當時行政司法是作為與行政立法、行政執法相區別的“行政機關的司法活動”，其基本形式包括行政復議、行政仲裁和行政裁決，其作用首要的是保護公民、法人和國家的合法權利不受非法侵犯(權利救濟)，同時也有促進公民、法人、國家機關依法辦事以及減輕人民法院和當事人負擔的效果[2]。行政復議作為行政司法的一種，對其裁決的效力并不當然等同于行政執法的效力，有人主張行政復議裁決“具有拘束力和確定力，但不具有執行力，只有超過法定期限，當事人不向法院起訴的情況下，行政裁決才具有執行力”，有人則主張“并不具有法律效力，只有當起訴期滿、相對方不起訴的情況下才具有法律效力”，還有人提出要按照行政復議是否屬于終局的情況進一步分析[3]。當時學者研究行政司法和行政復議，主要參照對象是西方行政司法制度，包括法國行政法院、英國行政裁判所、美國行政司法機構(獨立管制機構和擁有行政司法權力的其他行政部門)，并認為“縱觀西方國家行政司法產生和發展的過程，我們可以得出這樣的結論：行政司法的產生是必然的，不以人們的意志為轉移的”，“行政復議是一種涉及范圍最廣的行政司法行為，幾乎所有的行政管理領域都涉及行政復議的問題。行政復議在行政司法中占有最主要的地位”[4]。

二、行政復議統一立法初期的制度調整：“內部監督”說與偏重行政監督

行政復議統一立法的最初成果體現為1990年12月國務院發布的《行政復議條例》。用今天的眼光看，影響這部行政法規關于行政復議性質功能定位的因素比較復雜，其中最值得我們注意的是制定《行政訴訟法》過程中理論界對于行政訴訟模式各種方案的取舍以及行政機關自身對于行政復議的認知定位。就前者而言，學者曾就行政訴訟模式形成三種主要方案：(1)仿照法國雙軌制架構，建立中國行政法院體系；(2)仿照英美行政司法-普通法院銜接的單軌制架構，在行政系統設置行政裁判所(行政復議)，實行行政救濟窮盡原則，從而建立行政司法與普通司法有機銜接、緊密結合的廣義訴訟體系；(3)在法院普遍設置行政審判庭，可以直接受理行政案件，實行當事人選擇或議或訴原則，在這種方案中，行政復議前置只是一種法定例外。行政法學界反復討論的結果，上述第三種得到多數人認同，且隨著各級法院普遍設立行政審判庭的實踐而成為既定事實，行政司法的法律意義因之降低。就后者而言，20世紀80年代人們對行政復議和行政訴訟的討論都是在加強行政權力監督的語境下展開的，而《行政訴訟法》頒布之前制定的法律、法規、規章有近百部規定了行政復議的內容，這些內容都是按照內部層級監督的原理規定的(比如，適應上下級業務指導監督的需要而逐步確立了條條管轄體制)，同時，行政系統對外部監督本能的疑懼和排斥，也加重了通過對行政復議全面實行內部監督化的改造以消解行政訴訟潛在壓力的傾向。

《行政訴訟法》出臺后，該法關于行政復議以及行政復議與行政訴訟關系的規定，亟須通過相應專門立法予以落實，國務院《行政復議條例》因此應運而生，這部條例于1990年12月24日公布，1991年1月1日起施行。在原國務院法制局關于該條例草案的說明中，開篇就直言不諱地指明啟動這項立法的動因，在于“為了加強行政機關的自身監督，提高行政機關依法行政的水平”。與此同時，草案說明明確將行政復議定義為一種具體行政行為，這就使行政復議事實上與具體行政行為同質化，甚至使行政復議活動被視為原有行政執法程序的延伸。行政復議既然被界定為行政內部監督，行政復議立法宗旨毫無疑問地也要體現這一屬性和要求。對此，《行政復議條例》第一條規定：“為了維護和監督行政機關依法行使職權，防止和糾正違法或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，根據憲法和有關法律，制定本條例。”按照相關立法人員在相關法規釋義中的介紹，這部條例的立法目的(也是行政復議功能定位)主要有兩個方面：一是監督糾錯；二是救濟權利。綜合立法背景和法條表述，顯然行政內部監督是首要的至少是主要的功能，權利救濟則僅是某種附隨效果。伴隨著《行政復議條例》的施行，在行政系統和行政復議機構內，曾經一度堪為主流的關于行政復議屬性的行政司法理論迅速被淡化，如果說形式意義上的行政司法活動并未中斷的話，此時行政司法的司法色彩已經不斷被剔除，而行政特性則日漸強化。1990年前后，國務院還曾啟動另一部行政法規《行政執法監督條例》的起草工作，在這部條例的草案中，行政復議亦被列入行政執法監督的一項具體制度(4)該項立法根據《國務院關于貫徹實施〈中華人民共和國行政訴訟法〉的通知》的明確要求而啟動，后在起草過程中名稱調整為《政府法制監督條例》，但是行政復議作為行政執法監督具體制度的內容始終沒有變化。該條例草案未完成立法程序，其主要內容由各地先行通過地方立法予以試行。。

當然其時的實務部門也有部分人試圖延續80年代理論界主流觀點來描述行政復議，他們既按照《行政復議條例》的精神，認為行政復議是一種行政監督制度，帶有行政機關的工作特點，具有行政性的一面；“同時，由于行政復議是由行政機關履行解決行政爭議的司法職權，而且爭議的解決直接涉及行政相對人的權利和義務，因而它必然要采用某些司法機關的工作程序和方法，所以又具有司法性的一面。這就說明，行政復議兼具行政性與司法性于一身，是一種行政司法活動”[5]。但是，總體上看，“行政司法”說對實務部門的原有影響力趨于式微。

行政法學界對《行政復議條例》確定的行政復議性質功能的解讀頗為耐人尋味。一部分學者接受了行政復議從行政司法說向內部監督說的轉變，也有學者堅持認為，“對行政復議性質的認識不同，必然影響乃至決定著人們設計和構筑行政復議制度的價值取向和理論模式”，“這一問題是行政復議制度及其理論的立身之本”[6]。因此他們主張，盡管按照當時行政復議立法的明確規定，“行政復議具有行政監督的屬性，但又不能把這完全等同于行政機關依憲法和組織法賦予的職權主動實施的一般行政監督。”“行政復議由于只能由不服行政行為的利害關系人申請引起，以至可以說沒有利害關系人的復議申請，行政復議無從存在。在此意義上，行政復議實際上取決于公民、法人或其他組織是否行使申請權利。”“在這里，合理的解釋應是，人民群眾對國家的監督權已轉化為行政復議機關有責任依照利害關系人的申請，對國家行政活動實施監督。兩者已經融為一體”；“如果說，行政復議在行政系統內部表現為行政監督的功能，那么在行政系統外部，行政復議則體現為行政補救的作用”。“我們的結論是：行政復議既不是像有些人所說的行政執法行為，也不同于嚴格意義上的法院司法行為。而是現代行政權在其運行中適應社會發展的需要，衍生的一種具有司法特色和功能的行政行為，是一種行政司法行為”[7]。但是理論界也注意到實務部門的認識已經發生變化，有學者回顧行政復議統一立法問世初期的特殊情勢，作過這樣的概括：“我們知道，《行政復議條例》制定當初，主流觀點就比較一致地認為，行政復議屬于行政機關的層級監督，除了這個監督的程序有些司法或者準司法的特征以外，基本上是行政的、內部的、層級的監督形式。所以，一直以來，無論是大多數學者還是政府法制部門，都堅持認為行政復議決定是行政行為，行政復議程序是行政程序”[8]。因此，在這段時期內，伴隨著對立法規范的文義解讀以及行政復議實務的示范效應，行政屬性、監督功能、行政目標、行政程序、行政效力越來越多地成為人們議及行政復議時慣用的描述，“內部監督”說已然成為新的主流論點，“行政司法”說逐漸淡出人們的視野，只有理論界部分學者還有所堅持。

三、行政復議法制定過程中的反復及妥協：“反司法化”與救濟優先

1990年國務院《行政復議條例》的出臺，具有多方面的意義，不僅明確了行政復議的性質功能和與此相適應的體制機制和具體制度，也標志著統一行政復議制度的正式形成，并為深化行政復議研究奠定了規范基礎，其影響不容低估。值得一提的是，它昭示的監督和糾錯理念也曾顯示相當的社會吸引力，比如，在該條例實施后的半年多時間內，行政復議案件呈現井噴之勢，遠遠超過同期的行政訴訟案件。這至少表明社會公眾是有強烈行政復議需求的，或者說做強做大行政復議并不悖離中國的具體國情。但是，一個制度本身具有重要性，與該制度能否實際發揮其應有的作用，是兩個完全不同的概念。再重要的制度，如果制度設計本身不能反映事物的本質規律，就難以設想可以長期穩定運行并達致預期成效。在行政復議迎來短暫高潮之后，迅速滑落并走向低迷，越來越多的相對人放棄號稱“不傷面子、不花成本、方便快捷”的行政復議渠道，轉而選擇看似“勞民傷財”的行政訴訟途徑。對此，初期人們把造成這一問題的原因歸咎于條條管轄帶來的“部門保護”之上，并引起立法機關重視且最終促成1994年10月對《行政復議條例》的局部修改，主要是擴大受案范圍并將條條管轄體制改為條塊結合的管轄體制，但接下來的實踐證明，行政復議面臨的問題是系統性、結構性的，僅僅個別條文的修改客觀上難以帶來整體局面的改善，此后較長時期內行政復議始終處于低位運行的狀況。

1995年是我國行政復議制度發展的一個重要節點。為了完善行政復議制度，發揮行政復議的作用，有關方面開始醞釀起草《行政復議法》的工作。這為行政法學界和實務部門提供了對行政復議制度和實踐現狀進行全面檢視、反思和總結的契機，打開了對行政復議性質功能進行質疑和提出各種可能調整方案的大門。1996年1月原國務院法制局《行政復議法》起草專班形成的第一份研究報告，報告顯示，同立法的預期目的相比，同時參照行政訴訟和信訪工作的情況來看，行政復議制度的作用還沒有得以充分發揮。據統計，《行政復議條例》施行五年來全國行政復議案件不足15萬件，遠低于同期全國行政訴訟案件總數(20萬件)。另據對黑龍江省行政爭議情況的分析，該省每年至少應當有1.5萬件行政復議案件，實際上進入行政復議渠道的不到2000件。大量行政糾紛未能通過行政復議解決，從行政復議制度本身分析，現行法規在管轄、機構設置和職能配置、審理程序等方面尚有若干缺陷亟待彌補。報告在綜合各方面意見建議的基礎上，提出擬在起草《行政復議法》時適當集中復議管轄權、有條件地引進聽證審理方式、從司法和行政兩個方面完善對行政復議受理和審理活動的監督、完善代理制度和證據制度、研究引入回避制度、抽象行政行為的處理等問題。按照該研究報告擬定的思路，同年3月原國務院法制局會同全國人大常委會法工委共同研究形成了《行政復議法(討論稿)》，其中第一條關于行政復議立法宗旨的表述是：“為保證復議機關正確及時審理復議案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使職權，根據憲法制定本法”。1996年5月起草專班進一步歸納形成了關于起草《行政復議法》的指導思想，其中明確提出：行政復議制度的核心目的是保護公民、法人和其他組織的合法權益，立法應以此為最基本的指導思想，復議管轄以及復議程序等問題也緊緊圍繞這一立法指導思想來具體設定。1996年8月，《行政復議法》條文起草和征求意見等各項基礎工作全部完成。此時，突然出現對立法指導思想的強烈質疑，主張行政復議應當維持行政內部監督的定位，從措辭到程序都要充分體現行政工作特點和行政效率要求，防止司法化，為此不應過于強調通過行政復議來解決行政爭議，化解行政糾紛的任務主要還是放到法院行政訴訟環節。《行政復議法》的立法進程因此中止。

1997年1月，在對立法指導思想作出較大調整后，《行政復議法》起草工作重新啟動。新的立法指導思想是：鑒于行政復議制度是以公民的申訴為前提、以行政權屬關系為依托的一項重要的行政程序法律制度，完善行政復議制度，首先應當突出便民、利民原則，以確保這項制度有堅實的群眾基礎，同時要盡可能符合現行行政體制及行政權的運作特點，體現行政效率，防止司法化。1998年9月25日國務院常務會議審議通過的《行政復議法(草案)》第一條規定，“為了糾正違法的和不當的具體行政行為，監督行政機關依法行使職權，保護公民、法人和其他組織的合法權益，根據憲法，制定本法”。根據草案表述，行政復議是行政機關內部自我糾錯的監督制度，其主要功能是行政監督，兼顧權利救濟。草案還規定，行政復議遵循合法、及時、公開、便民的原則。《行政復議法》草案提請全國人大常委會審議后，不少委員就行政復議性質功能以及相應工作原則提出較為集中的修改意見和建議。為此，第一次審議過程中草案增加了行政復議的公正原則，補充規定了國務院辦理以省部級行政機關為被申請人的行政復議案件、避免自我復議的內容，并開始醞釀將行政復議基本功能由行政監督調整為權利救濟；第二次審議過程中立法機構最終確定將權利救濟功能置于行政監督功能之前，凸顯權利救濟功能的優位性，作為對常委會審議意見的重要回應。

1999年4月29日，全國人大常委會經表決全票通過了《行政復議法》。該法正式文本關于立法宗旨的內容是這樣規定的：“為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。”不難看出，這一表述是各方面反復博弈的產物，充分體現了行政復議立法的艱巨性、復雜性。在“反司法化”思想的支配下，一方面將行政復議性質從起草前一階段草案的“辦案”(相當于此前行政法學界所稱的行政機關行使司法權的活動，即行政機關化解行政爭議)調整為后一階段的“糾錯”(行政機關內部自我糾錯的監督制度)，另一方面立法機關又根據社會的普遍期待，并結合對行政復議實踐得失的評估，將行政復議基本功能調整為權利救濟優先、兼顧行政監督。在當時的背景下，這種看似不盡協調的表述，其實不失為一種頗為智慧的立法安排，既最大限度地顧及了各種不同觀點，促成了《行政復議法》的順利出臺，又為未來行政復議發展乃至變通變革預留了巨大的彈性空間。在筆者看來，更為重要但似乎未引起廣泛關注的是，《行政復議法》的公布，標志著行政復議擺脫了作為行政訴訟配套機制的尷尬處境，正式與行政訴訟共同構成并行并立的兩大法律救濟制度，二者逐漸進入了良性競爭、相互促進的新階段。

四、行政復議法實施過程中的理論創新和實踐探索：“行政糾紛化解機制”的根本屬性與救濟優先、兼顧監督的多功能設計

《行政復議法》是我國行政復議制度建設史上一個重要的里程碑，同時其所彰顯的“反司法化”的立法取向也引發了不少疑問。在筆者看來，這些疑問是正常的。理由在于：一是，實踐充分證明，把行政復議定性為行政內部監督，不重視機構和人員的專門化、專業化、職業化建設，簡單套用一般的行政程序，很難擺脫暗箱操作、官官相護的印象(且不說實務中該受理的不受理、勉強受理后簡單維持的現象相當普遍)，因此行政復議理所當然地缺乏必要的公信力，而公信力是行政復議的生命線。二是，“反司法化”從根本上說是一個偽命題，即便承認行政復議是行政機關行使的一種司法權(行政司法說或者準司法說)，它只要仍然置于行政系統而非法院系統之下，就必然可以利用行政專業的優勢和行政資源的便利，體現簡便、快捷、靈活的效率因素和熟悉行政決策意圖的特長。而且，社會認知層面也不可能會將行政系統內的行政復議與行政系統外的行政訴訟混為一談。因此，擔心行政復議完全變成法院的“司法化”疑慮是不成立的。三是，司法在本質上是一種裁判糾紛的活動，在近代以來的法治語境下，司法權已經不能簡單等同于法院權力，按照主體來確定權力性質歸屬的時代早已過去。近代以來，隨著市場經濟和科學技術發展以及民主政治的進步，政府權力經歷了一個被稱為權力膨脹的擴張過程，其核心是行政機關除行使傳統行政執行權之外，還獲得了行政立法(準立法)和行政司法(準司法)的權力，這已經成為當代行政法治的普遍現象。行政復議作為行政機關行使的司法性質的權力(準司法權)，無疑應當反映司法的中立性、公開性、公正性，并據此對行政系統固有的單向性、內部性和公共利益追求加以適當的改造，否則若完全套用傳統行政的邏輯和做法，排斥合理的司法要素存在，就徹底否定了近代以來傳統行政向現代行政轉變的基本事實和經驗；另一方面，行政機關行使的司法性權力理論上不必、客觀上也不能完全照搬法院辦案的一套做法，而需要保持與司法要素不相沖突的政策屬性、行政專業特長和行政資源特性，從而體現“準”司法有別于法院系統“純粹”司法的優勢和特色。總之，行政復議的司法化不應理解為普通法院化，從本質上說，這種司法化意味著行政復議必須以居中裁決行政爭議為出發點，體現公正裁決行政爭議、提供有效法律救濟、促進公共利益和私人利益平衡的內在要求。否定這一點，無論對行政復議作何種高大上的定位、賦予何種花里胡哨的功能，恐怕都很難取得社會公眾的廣泛認同，也難以實際發揮行政復議制度應有的作用。

《行政復議法》出臺后，基于對法律實施狀況和效果的持續觀察，理論界和實務部門共同對妨礙行政復議作用得以發揮的根本性問題加大了研究力度，并以此為基礎推動了行政復議體制機制改革的一系列重大舉措，為行政復議制度的后續發展完善奠定了必要的理論和實踐基礎，贏得了至為關鍵的政策支持。

(一)理論破冰階段

2001年至2004年間，行政法學界部分學者會同實務部門發起了一輪名為“行政復議司法化”的研究熱潮。這輪研究聚焦五個方面：一是行政復議司法化的必要性和可行性；二是行政復議實踐及“反司法化”帶來的問題和對策；三是行政復議司法化改造背景下與信訪制度的關系；四是行政復議與行政訴訟的銜接關系；五是域外行政復議制度的司法化改革與經驗帶來的啟示。研究成果加深了人們對行政復議性質界定的拷問，有學者指出，“行政復議制度之所以被人忽視和我們對它的不正確認識有關。長期以來，我們一直將行政復議僅僅當作行政機關內部自我糾正錯誤的一種監督制度，沒有看到它同時也是一種權利保障制度和整個爭議解決體系的重要環節。這種片面的認識反映到立法和制度設計上，使行政復議過程體現了濃厚的‘行政化’特征，使行政復議機構無法獨立、公正地解決行政爭議，最終也使公眾對行政復議制度失去信心”[9]。組織這次研究的周漢華研究員還向國務院提出了推行行政復議委員會的建議，受到高度重視。“行政復議司法化”研究的一個附帶效應，是行政復議作為行政司法、準司法的性質界定，在實務部門逐漸脫敏、回歸。

(二)政策突破階段

2006年9月，中辦國辦印發《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》(中辦發[2006]27號)，第一次以權威政策文件的形式確認“行政復議是解決行政爭議的重要渠道”，該文件要求“力爭把行政爭議化解在基層、化解在初發階段、化解在行政程序中”，體現了把行政復議作為解決行政爭議主渠道的內在意圖。這是關于行政復議性質界定的重大調整，對行政復議發展具有極其重要的指導意義。按照新的性質定位，該文件進一步規定，“進一步規范行政復議程序，積極探索符合行政復議工作特點的機制和方法。”“要通過公開聽證、當面核實等多種方式，增強行政復議的透明度和公信力，提高行政復議的質量和效率。”“加強對行政復議人員的培訓，逐步推行行政復議人員資格制度，不斷提高行政復議人員的政治素質和業務素質”，“建立健全適應行政復議工作特點的激勵和保障機制。”綜合上述規定，行政復議作為化解行政爭議機制的政策定位已經無可置疑。而從理論的角度看，化解爭議不過是司法活動的具體解讀，政策判斷和理論見解至此達到了高度一致。

(三)行政推動階段

2006年12月，國務院召開全國行政復議工作座談會，會議要求抓緊制訂《行政復議法實施條例》(5)2007年5月29日，國務院公布《中華人民共和國行政復議法實施條例》，并于同年8月1日起施行。，并“適時啟動行政復議法的修訂工作”，為此強調要積極探索建立行政復議聽證制度、調查制度、和解制度，抓緊建立行政復議人員資格制度，加大對行政復議組織體制、受案范圍、當事人制度、管轄制度、證據規則、審理程序、決定形式等方面的基礎理論研究，加強對國外相關制度的比較研究，借鑒其成功做法和有益經驗，通過健全和完善制度，規范行政復議行為，增強行政復議的公信力和權威性。會議特別提到，要創新行政復議審理方式，有條件的地方和部門可以開展行政復議委員會的試點。最高行政機關對行政復議制度建設所作的具體部署，在相當程度上吸收了《行政復議法》實施以來理論研究的成果。從2008年起，國務院法制辦在全國部分省份開展行政復議委員會試點，加快了行政復議裁判化的趨勢。

2010年1月國務院法制辦召開全國行政復議規范化建設座談會，會上首次披露了《行政復議法》修訂已經納入國務院立法工作計劃的信息。會議要求各地方各部門抓緊建立符合行政復議特點的辦案規則，指出“辦案程序規范，是行政復議工作規范的核心。行政復議辦案是依申請而啟動的裁判性活動，不同于政府立法和行政執法工作，也不能簡單等同于一般的行政層級監督活動”。行政復議規范化建設的方向得到2010年8月國務院召開的全國依法行政工作會議的肯定。

(四)定位升級階段

從2010年6月起，國務院法制辦與中國法學會行政法學研究會聯合舉辦行政復議論壇，對《行政復議法》修訂涉及的重大理論和實務問題進行研究，形成了一系列成果。應松年教授在行政法學界率先發聲“行政復議應當成為解決行政爭議的主渠道”[10]，對行政復議制度的發展產生了重大影響。2011年3月，中央政治局第27次集體學習時提出，“要完善行政復議制度，加大復議糾錯力度，充分發揮行政復議作為解決行政爭議主渠道的作用”。國務院法制辦2011年12月召開行政復議年度工作會議時，進一步明確了行政復議成為主渠道需要實現的兩個基本目標，即：首先，已經發生的行政爭議絕大部分都能迅速暢通地進入法律救濟渠道，并且進入法律救濟渠道的行政爭議絕大部分尋求在行政復議的環節得到處理；其次，行政復議能夠具備必要的超脫性、專業性和透明度，具有依法、公正、快捷化解行政爭議的能力和較高的社會公信力。

(五)修法加速階段

2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“改革行政復議體制，健全行政復議案件審理機制，糾正違法或不當行政行為”。2013年12月，全國人大常委會執法檢查組關于檢查《行政復議法》實施情況的報告要求抓緊完善行政復議法律制度，指出“檢查過程中，不少政府部門、專家學者、律師、行政復議申請人提出，現行行政復議法不能完全適應新形勢新情況的需要，亟待修改完善。主要修改意見有：完善行政復議體制，總結相對集中復議權試點經驗，整合復議資源，提高復議效率；健全行政復議案件審理機制，完善行政復議申請期限、審理程序和證據制度，提高復議質量，增強透明度和公信力；適當擴大行政復議受案范圍，方便群眾提出復議申請；統籌考慮行政復議法和行政訴訟法的修改，深入研究復議和訴訟的性質作用以及復議機關和行政訴訟被告關系等問題，進一步理順行政復議和行政訴訟、信訪的關系，充分發揮制度合力，等等”。鑒于全國人大常委會已將修改行政復議法列入立法規劃，建議國務院有關部門認真研究各方面意見，加快起草進程(6)參見王勝俊：《全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國行政復議法〉實施情況的報告》，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2013-12/24/content_1819964.htm,最后訪問時間：2020-08-07。。

應該說，2010年至2013年這個階段曾是《行政復議法》修訂的一個最佳時機，不論是政策依據之得力、理論準備之充分，還是實踐探索之成功，都讓人覺得行政復議制度的調整完善已是箭在弦上、不得不發。然而好事多磨，這次看似水到渠成的變革最終淪為憾事，《行政復議法》的修訂終未邁出實質性步伐。原擬議的行政復議行政訴訟兩法同修的計劃中斷之后，《行政訴訟法》先行完成修訂，而其涉及行政復議的修訂內容引發了諸多爭議，使得行政復議法未來發展方向一時難明。沉寂多年之后，在當下全面推進依法治國的背景下，行政復議又被確定為解決行政爭議的主渠道，行政復議法修訂重新啟程。有關方面如何看待行政復議法實施過程中理論界與實務部門聯手推動的行政復議向行政糾紛化解機制(學者謂之行政司法或準司法機制)實質性轉變的事實，如何對待各方面圍繞行政復議制度變革形成的大量理論成果和實踐經驗，如何借力眼下至為有利的重要政策支持，是修訂不可回避的問題。畢竟這些年來的創新探索成果以及一系列重大政策宣示，不少已經超出現行《行政復議法》的彈性包容限度，比如有學者指出，這部法律“并沒有專門的行政裁判機構適用準司法程序做出行政決定或者裁決行政爭議的程序。行政復議更多體現的是一種行政性的層級監督，行政爭議的專業性問題得不到較有效而公正的解決”[11]。而最終完成修法的任務，實現行政復議的正向發展，難以回避“行政復議性質是什么”以及“行政復議功能有哪些”這類涉及行政復議制度存在價值的基礎性命題。

五、結語

1.行政司法、準司法或者行政糾紛化解機制是當下常見的一組重要概念。在筆者看來，所謂行政司法、準司法或者行政糾紛的化解機制，都是同一內涵從不同角度以不同方式所作的具體表達，其間并無根本差別。一般而言，行政司法、準司法的提法更具學理性，是行政法學界研究分析行政復議問題慣用的學術詞匯，而行政糾紛(爭議)的化解機制則是近些年來政策層面對于行政復議屬性的權威概括，這個概念比較準確地反映了行政復議的本質內涵，可以作為在法律制度上界定行政復議性質的規范用語。就制度功能而言，既然是作為行政糾紛化解機制，行政復議理應以回應申請人利益訴求、維護其合法權益為首要目標，從而相應地將權利救濟作為其基本功能。同時，行政復議通過向申請人提供有效法律救濟而糾正違法不當的行政行為，進而發揮對行政執法某種程度上的監督功能，這是行政復議當然具有的衍生效果(行政訴訟在這方面與之并無不同)，從這個意義上講，行政復議的監督功能是依附于其權利救濟功能的，它取決于權利救濟功能是否實現以及實現的程度，換句話說，權利救濟功能越到位，監督效果越明顯，離開權利救濟來談監督，則易陷于無源之水、無本之木的境地。

2.行政執法、行政執法監督和行政復議也是實務中常見的另一組重要概念。如果把行政執法比喻為運動員的話，那么行政執法監督(行政層級監督)則充當著教練員的角色，而行政復議應當且只能成為裁判員。三者角色定位顯然并不相同，因此制度屬性也會有所區別。尤其在行政復議與行政執法監督之間，固然需要協調配合、有機銜接，但更要厘清各自的職責和重心，避免身份混同可能帶來的制度消解和職能沖突。

3.現行立法確定的行政復議性質功能是否需要調整以及如何作出調整，不僅事關行政復議制度能否發揮預期的法律效果，而且決定著行政復議制度自身發展完善所能達到的高度。行政復議法修訂工作自2010年啟動，歷經十年磨礪，理應有所創新、有所成就。尤其是在行政復議作為化解行政爭議主渠道的制度目標已為當下政策明確認可的背景下，修法思路尤須疏理清晰。而行政復議性質功能的制度取向以及與之相適應的體制機制、程序規則以及外部銜接等具體制度設計是否能夠真正達致內在一致性和體系嚴密性，對行政復議法修訂工作的成功推進將會產生重大影響。

4.放眼當今各國，必須看到行政復議制度沒有統一的形態，特定國家和地區對待行政復議性質功能的認識決定著行政復議制度的終極生態。目前世界上具有代表性的行政復議模式大體有三類：以法國、德國為主要代表的歐陸模式；以英國、美國為主要代表的英美模式；以日本、韓國和我國臺灣地區為代表的東亞模式。三者行政復議制度的法律地位、實際影響和未來趨勢不盡相同甚至大相徑庭。中國行政復議性質界定和功能定位，需要結合國家賦予行政復議的職責使命，審慎研究。

5.行政復議立法關于行政復議功能定位的準確描述，將有助于推動行政復議理論研究，有助于形成和完善體現行政復議內在規律、符合當前中國法治進程的行政復議理論體系。