農村產權制度改革的調查與思考

文/ 金鄉縣農業農村局 薛華 崔琪/ 金鄉縣羊山鎮經管站 趙立娣

開展農村集體產權制度改革，對完善農村基本經營制度、增強農村集體經濟發展活力、增加農民財產性收入、增添農業農村發展新動能具有重大而深遠的意義。

一、農村產權制度改革的目標任務

農村集體產權制度改革，是對集體土地等資源性資產，在完成確權登記頒證工作基礎上，發展多種形式的適度規模經營；對集體公益設施等非經營性資產，重點探索建立集體統一運行管護的有效機制，更好地為集體經濟組織成員提供公益性服務。對經營性資產，著力推進確權到戶和股份制改革。農村集體產權制度改革不是要把集體資產“分光吃凈”，而是要保持集體資產的完整性，便于經營和保值增值，并通過股份合作的形式，明確集體成員的收益分配份額，真正讓農民成為集體資產管理的參與者和受益者。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，明確農村集體經濟組織市場主體地位，完善農民對集體資產股份權能，把實現好、維護好、發展好廣大農民的根本利益作為改革的出發點和落腳點，促進集體經濟發展和農民持續增收。

二、農村產權制度改革的范圍

農村集體產權制度改革，應在集體經濟組織內部進行。改革范圍包括：改革一般以村級集體經濟組織為主，經民主協商同意，以片區、自然村為單位進行改革；組級集體經濟組織財務賬目完整，產權歸屬清晰且群眾有要求的，可以組為單位進行改革；鄉級集體經濟組織以鄉鎮為單位進行改革。改革的主要工作任務包括清產核資、成員界定、股權設置、股權管理、注冊登記等，明確集體經濟組織的市場主體地位，健全集體資產運營的管理、監督和收益分配機制。

三、農村產權制度改革的重點任務

一是全面開展農村集體資產清產核資。這是農村集體產權制度改革的基礎和前提。鎮街、村、組農民集體所有的資源性、經營性、非經營性資產都要進行清產核資，并將所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體，不能打亂原集體所有的界限，由農村集體經濟組織依法代表集體行使所有權。

二是合理確認集體經濟組織成員身份。這是農村集體產權制度改革的關鍵環節。要依據有關法律法規，按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，協調平衡各方利益，統籌做好所有村集體經濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。

三是推進股份合作制改革。在全面清產核資的基礎上，對經營性資產和納入改革范圍內的其他資產，折股量化到本集體經濟組織成員；對于非經營性資產，不易折股量化到戶，要根據其不同投資來源和有關規定統一運行管護，由集體經濟組織統一管理；對資源性資產，加快做好確權登記頒證及信息化管理工作。股權設置應以成員股為主，集體股的設立與否及所占比例由村集體經濟組織成員大會或者代表大會討論決定。成員股可以僅設置人口股，也可以根據實際需要設置人口股和農齡股等；股權管理提倡實行靜態管理，不隨人口增減變動而調整。

四是建立農村集體經濟組織。

農村集體經濟組織是集體資產管理的主體，要在基層黨組織的領導下，依法代表成員集體行使集體資產所有權。農村集體產權制度改革要求建立完善的組織治理結構,一切運作都必須公開透明,完成改革的村（組）都應建立健全農村集體經濟組織，可根據成員結構、資產情況等，建立經濟合作社或股份經濟合作社，設立股東（代表）大會、理事會（董事會）和監事會。

五是拓展集體產權權能。建立農村產權交易服務體系，建立健全集體資產監督管理及分配機制，不斷發展壯大集體經濟。積極探索賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保等權能，促進農村各類產權規范有序流轉，激發農村發展活力。

四、農村產權制度改革存在的問題

一是思想認識不到位。在推進集體產權改革的過程中,仍有一些領導沒有真正認識到改革的重要性。有些干部工作怕難，不愿捅“馬蜂窩”。甚至個別村干部思想守舊，認為改革后行使權力受限,工作不積極不主動。大部分村居干部年齡較大,學歷不高,習慣于按上級部署機械開展工作,政策領會不深,創新能力不強。同時大部分群眾平時忙于家庭事務和生產,農閑時節外出務工，對村里事務關注較少，改革對群眾吸引力不大，具體實施過程極易出現問題。

二是清產核資工作不徹底。有的村因歷史原因荒山、機動地等集體資產底子難以澄清,個別村干部不愿觸及深層次矛盾,造成登記資產與實有資產有出入,很難經得起相關的審計和巡察。有的村居存在債務糾紛,有些債務時間較長,且村委班子經過多次換屆,債權債務認定及登記都存在難度。鄉鎮集體“三資”管理監管力量薄弱，職能分散、人員少，監管力量嚴重不足。

三是成員資格界定不嚴謹。集體組織成員資格的取得方式有三種，即自然取得、依法取得、民主取得。有的村具體操作中還是存在著界定不規范、范圍不明確、公示不及時、程序走形式、影像資料保存不完善、風險點管控預防機制不健全等細節問題。成員資格界定在改革中缺乏一定的政策依據。

四是工作程序不嚴謹。農村集體產權制度改革工作涉及面廣，工作繁雜，需要投入大量工作精力和人力，特別是在村級開展工作過程中，需要一部分人集中一段時間全面開展工作，有時候需要晚上到農戶家中調查核實相關數據和簽訂確認書。有的村在清產核資核實、人員確認和入戶確認、股權設置等方面工作不細致、不扎實。

五是對股權管理的認識存在偏差。改革中，提倡采取靜態的管理模式，股權可以繼承和有條件的轉讓。 但是在改革中，股權管理是采取靜態管理模式還是動態模式,即是否隨著當地人口的增減變動而變動，各村認識還不一致。在實踐過程中發現，采取動態管理，不但成本高，程序復雜，也不利于股權的流動。改革村都成立了集體經濟股份合作社，合作社領到了政府頒發的集體經濟組織登記證明書，股民領到了象征權利的股權證書。但到此改革僅僅完成了一半。下一步如何探索建立市場化運作的現代管理機制和財務管理制度、盈余分配方案，最終發展壯大集體經濟，讓群眾得到更多實惠，享受改革的紅利，才是改革成功的關鍵。

五、農村產權制度改革的建議

開展農村集體產權制度改革以來，各試點單位取得了明顯成效。就下一步經濟合作社如何規范運營、如何健康發展、如何實現集體經濟組織資產資源的有效管理，壯大集體經濟，造福集體組織成員提以下建議。

一是落實領導責任、夯實主體責任。鎮（街）主要領導作為改革的具體操作者，要提高認識，敢于擔當，統籌協調鎮（街）各部門，強化工作凝聚力、形成工作合力，提升攻堅克難的戰斗力。村兩委負責同志作為改革的具體執行者，要結合實際，破解難題，勇于擔當，勇于干事。要加強宣傳引導，農民是改革的參與者、貢獻者和受益者，要激發群眾的首創精神，確保百姓的知情權、參與權。

二是服務改革大局，有序推進改革。改革過程中要嚴格工作程序，對改革的清產核資、成員界定、股權設置、公示確認等關鍵環節，都要堅持公示、公開，群眾會議通過等程序辦理，確保到位規范。對改革后的集體經濟組織，可以考慮在稅收、金融、用地等方面的配套支持政策。

三是搭建交易平臺，拓展產權權能。健全完善農村產權交易中心，探索建立以土地承包經營權和集體股權聯合抵押，實現抵押權和擔保權；規范集體股權內部流轉和家庭繼承、保障有償退出和繼承權。同時加強股權監管信息化建設，改革過程中同步開發建設農村經濟股份合作社股權管理信息平臺，將合作社成員基本信息、股權量化、資產管理、收益分紅等改革要素納入平臺管理，逐步實現股權管理信息化、流轉規范化和監督制度化。

四是強化資產監管、規范運用機制。新成立的集體經濟組織多以承包、租賃等方式運營。要大力發展集體經濟，促進集體資產安全完整、保值增值和可持續發展。完善財務管理、收益分配等制度，實行定期財務公開，強化財務監督審計。要加強鎮街三資代理建設，實現村級財務代理規范化，加強預算管理，優化代管機制，依托政務專網，實現上網做賬、動態管理、實時監督“三資”管理的新型監管模式。結合農村集體產權制度改革，按照組織機構、人員選舉、財務核算、議事決策、資產管理“五個分開”的要求，把基層自治組織與集體經濟組織職能分離，對村級治理結構進行重組，形成農村基層黨組織領導的村民自治組織和集體經濟組織運行新機制。

五是探索多種形式、壯大集體經濟。改革的目的是為了發展，實現共同富裕是社會主義本質的價值追求。聚焦開發資源增收、產業發展增收、土地增值增收、服務創新增收、股份分紅增收等形式，充分利用未承包到戶的集體“四荒”地、果園、養殖水面，發展現代農業；利用生態環境和人文歷史，發展休閑農業和鄉村旅游；利用閑置的各類房產設施、集體建設用地等，以自主開發、合資合作等方式實現產業興旺，想方設法發展集體經濟，千方百計增加農民收入。