中國老年教育政策法規的演進

籍獻平，馬少榮，朱全友

（1.河北廣播電視大學，河北 石家莊 050080；2.唐山市廣播電視大學，河北 唐山 063000）

改革開放政策的實行和終身教育思潮的影響，催生了我國的老年教育。隨著20 世紀末我國進入人口老齡化社會和21 世紀初學習型社會建設任務的提出，老年教育作為我國老齡事業和教育事業的重要組成部分，越來越受到黨和國家的高度重視。30 多年來，國家頒布了一系列涉及老年教育的政策、法律、法規，推動了我國老年教育在法治的軌道上創新發展。認真梳理中國老年教育政策法規的演進，對于依法推進老年教育事業發展，提高老年教育治理能力的現代化、法制化水平具有重要意義。

一、中國老年教育政策法規的發展歷程

老年教育政策法規是有關老年教育的政策和法規的總稱。它包括了政黨和國家為了實現老年教育的目標、任務而制定的行為準則和有關老年教育方面的法律、條例、規章等規范性文件，是現代國家實施老年教育管理的基礎和基本依據。我國老年教育現行的政策法規是在實踐中建立、發展和不斷完善的。大致可分為以下四個階段。

1.蘊意萌芽階段（新中國成立至1981年）

在這一階段，我國雖然沒有專門的有關老年教育的政策、法律、法規，但“老年教育”蘊意在“公民教育”中。

20 世紀80 年代以前，老年教育還沒有形成一種獨立的教育形態，因此，老年教育政策法規的產生也就缺乏實踐基礎。老年人受教育的權利只是間接地出現在《憲法》等法律中。如我國《憲法》第46條規定的“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務”，這其中就蘊意著老年人的受教育權利是法定權利。《刑法》《勞動法》等法律也規定了怎樣保護包括老年人在內的公民的合法權益，但未就老年教育保障問題作出專門規定。而我國有“老而好學”的歷史文化傳統，“活到老，學到老”的觀念自古有之，并內化為整個民族的集體無意識，成為中華民族傳統美德之一。新中國成立以后，針對我國文盲比較多的國情，黨和國家專門制定了掃盲政策和掃盲規劃，這些文件都涉及成人教育，蘊含著老年教育的內容。隨著經濟條件的好轉，國家在保障老年人基本生活前提下，開始鼓勵老年人的文化生活，出臺的一些政策也涉及老年人學習活動，不過都沒有形成專門針對老年教育的相關政策法規。但是，這些無疑為后來我國老年教育政策法規的出臺奠定了基礎。

2.探索起步階段（1982—1999年）

這一階段，隨著老齡問題日漸顯現，老年人教育引起了黨和國家的重視，為老干部服務的老年大學興起。“老年教育”一詞開始出現在國家政策和法律條文之中，老年人教育有了政策和法律依據。

隨著1982 年國家干部終身制的正式廢除，老齡問題逐漸受到重視。1983 年6 月，山東老年大學的成立，不但成功探索出了解決老齡問題的路徑，也開創了中國老年教育的先河。在其引領下，全國各地的老年大學如雨后春筍般相繼成立。中國老年教育實踐催生了老年教育政策法規的制定。1984年8 月，全國首屆老齡工作會議在北京召開，會議確立“老有所養、老有所為、老有所學、老有所醫、老有所樂”[1]為中國老齡工作的宗旨。自此，“老有所學”在中國老年教育歷史上第一次有了政策依據。1985 年12 月，“全國老年大學經驗交流會”在北京召開，時任黨和國家領導人李鵬、薄一波、宋任窮等在人民大會堂會見出席會議的全體代表，并和代表們進行了座談，對老年大學給予了充分肯定。李鵬同志指出，“黨和國家應該給予支持，應該不斷總結經驗，使它能夠逐步完善起來。”[2]這標志著老年教育問題已經引起了黨和國家的重視，預示著老年教育有關政策法規的制定將被納入黨和政府的議事日程之中。1988 年，中國老年大學協會正式成立。協會組織全國老年大學認真總結辦學經驗，探索辦學規律，整體推進了全國老年教育的實踐探索和政策法規的出臺。1993 年2 月印發的《中國教育改革和發展綱要》中，充分肯定了成人教育的地位和作用。包括老年教育的成人教育列入了國家教育改革和發展規劃。1994 年12 月頒布的《中國老齡工作七年發展綱要（1994—2000 年）》（以下簡稱《七年發展綱要》），明確提出了要多形式、多層次、多渠道開展頤養康樂、進取有為相結合的老年教育任務。并且就老年教育的組織形式、發展途徑、教育內容、發展目標等提出了具體要求。“老年教育”第一次正式出現在我國的國家政策文件之中。1995 年，《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）頒布，分別在第十一、第二十、第四十二條中明確規定在全國“健全終身教育體系” “國家鼓勵發展多種形式的繼續教育，推動全民終身學習” “為公民接受繼續教育創造條件”。至此，包括老年教育在內的繼續教育的推進和終身教育體系的健全第一次正式納入國家法律。《中華人民共和國老年人權益保障法》于1996 年8 月通過，老年人有繼續受教育的權利得以明確，同時明確國家發展老年教育，要求各級人民政府加強對老年教育的領導和規劃，并鼓勵社會辦老年學校。“老年教育” “老年學校”的概念首次出現在法律文件之中，老年人“老有所學” “國家發展老年教育”首次以法律形式確定下來。這些規定為我國老年教育綱領性政策的制定提供了重要法律依據。

3.快速發展階段（2000—2015年）

這一階段的特點是積極應對我國進入老齡化社會和推進學習型社會創建，老年教育政策法規制定工作明顯進入快車道，黨中央、國務院及有關部門出臺的一系列教育、老齡事業、養老服務體系建設、社區治理等與老年教育相關的規劃和政策性文件中，都對發展老年教育提出了明確要求。

1999 年我國正式邁入老齡化社會，積極應對老齡化的各項改革進一步提速。2000 年8 月出臺的《關于加強老齡工作的決定》，將發展老年教育列入發展老年服務業任務之中，要求“各地要重視發展老年教育事業”，并對多種形式老年教育的發展、各類老年學校的興辦等作出明確規定。2001 年6 月，中組部等五部委聯合印發的《關于做好老年教育工作的通知》中，提出了“在本世紀前十年建立健全具有中國特色的老年教育事業體系”的目標，明確規定，由文化部負責全國老年非學歷教育并指導各級各類老年大學工作。2001 年7 月頒布的《中國老齡事業發展“十五”計劃綱要》中，將“大力發展老年教育”作為老齡事業發展的重要任務之一。還提出了制定公布全國老年教育條例、合理安排資金投入、建立示范性老年大學、發展老年電視大學和網上學校等發展老年教育的措施。從2001 年開始，黨中央、國務院將“發展成人教育和其他繼續教育”，建設“學習型社會”問題均寫入國民經濟和社會發展“十五”計劃和“十一五” “十二五” “十三五”規劃中。文化部在2002 年4 月專門發布的《關于進一步活躍基層群眾文化生活的通知》中，提出了制定老年教育中長期發展規劃、調動與鼓勵各系統、各部門以及社會力量參與老年教育的要求，并明確了“逐步實現縣縣有老年大學的目標”。當年11 月，黨的十六大報告明確提出“建設全民學習、終身學習的學習型社會”任務，并將其作為全面建設小康社會的重要目標之一加以明確。2004 年，教育部頒布的《關于推進社區教育工作的若干意見》，將老年人的社會文化活動納入社區教育的培訓活動。2006 年7 月國務院印發的《中國老齡事業發展“十一五”規劃》中，提出了“到2010 年，老年大學和老年學校在現有基礎上增加1 萬所”的任務目標。還提出了“辦好老年電視大學、老年網上學校，倡導社區辦學，重視對老年農民的培訓”等豐富老年教育辦學形式與內容的措施。2006 年12 月，在國務院新聞辦公室發布的《中國老齡事業的發展》白皮書中，介紹了前期老年教育事業的發展成果。這表明中國已將發展老年教育列入政府議事日程。2007 年5 月發布的《國家教育事業“十一五”規劃綱要》中，首次將老年教育列入國家教育整體規劃，并將《終身學習法》列入加強教育法制建設規劃。2010 年7 月出臺的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020 年）》中明確提出要“重視老年教育”。這標志著政府開始主導我國老年教育發展。2011 年9 月，國務院印發《中國老齡事業發展“十二五”規劃》，單列“老年教育”一節，一系列規劃和目標被提出。以上所述表明，這期間，我國有關老年教育的政策法規的制定處在快速發展期。

4.完善創新階段（2016年至今）

這一階段的特點是老年教育政策法規進入國家頂層設計，內容更加全面具體，相關規定又有很多創新。

2016 年5 月27 日，習近平同志親自主持中共中央政治局會議，圍繞我國人口老齡化的形勢和對策進行集體學習，并就如何推動老齡事業全面協調可持續發展作出重要指示。這是中共中央政治局首次就我國人口老齡化的形勢和對策舉行集體學習，也是黨和國家最高領導人首次對老齡事業作出明確具體的指示。2016 年7 月，教育部等九部門聯合印發《關于進一步推進社區教育發展的意見》，將老年教育列為社區教育的重點任務，提出了發展老年教育的具體要求，并對社區教育協同治理的體制和運行機制作出了具體規定。2016 年10 月印發的《老年教育發展規劃（2016—2020 年）》，在總結我國老年教育發展成果和存在問題的基礎上，進一步明確了未來5 年我國老年教育發展的戰略目標、主要任務、重點推進計劃和保障措施。這是國家第一次單獨將老年教育發展納入國家頂層設計。國務院于2017 年2 月印發的《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》中，提出要“擴大老年教育資源供給”，要“優先發展城鄉社區老年教育”，“促進各級各類學校開展老年教育” “支持鼓勵各類社會力量舉辦或參與老年教育”和推進“遠程老年教育”等新舉措。2017 年3 月，“辦好老年教育”首次出現在政府工作報告中。2018 年12 月29 日，第十三屆全國人大常委會第七次會議通過了《老年人權益保障法》（修正版），增加了“把老年教育納入終身教育體系”，以及各級人民政府應對老年教育加強領導、統一規劃、加大投入的要求。2019 年2 月印發的《中國教育現代化2035》，明確了教育現代化的十大戰略任務，其中“構建服務全民的終身學習體系”位列其一，把“加快發展城鄉社區老年教育”提升到了戰略高度。國務院辦公廳于2019 年3 月出臺《關于推進養老服務發展的意見》，提出了優先發展社區老年教育，建立健全縣級及其以下三級社區老年教育辦學網絡等具體要求，并就如何“建立全國老年教育公共服務平臺”，如何“推進老年教育資源、課程、師資共享”，如何“探索養教結合新模式”，以及如何為社區老年教育機構提供支持等提出了新舉措。

二、中國老年教育政策法規內容的演進

隨著中國老年教育實踐的深入和對老年教育認識的深化，中國老年教育的政策法規內容也在不斷演進，逐步發展和完善。主要體現在：

1.老年教育的概念不斷明晰

最初，中國老年教育不僅沒有專門政策法規，而且沒有“老年教育”這一專有名詞。最早正式提出“老年教育”這個名詞并使其成為國家政策概念的是《七年發展綱要》。但當時的提法是“開展頤養康樂和進取有為相結合的老年教育”。老年教育的目的是解決一大批離退休老同志脫離工作崗位后賦閑在家的精神生活需要。老年教育的對象是離退休老干部。可見，福利性、娛樂性、休閑性成為這一時期老年教育的顯著特點。此后，從國家各相關部門發布的政策文件中可以看出，對老年教育這一概念的理解是不同的。如教育部門發布的相關政策中將提高老年人的素質和適應社會發展的能力作為社區老年教育的目標，而文化部門發布的政策中將老年教育目標定位于豐富老年人的文化生活，民政部門發布的政策中又將老年教育視為社會福利的重要組成部分。直至《老年教育發展規劃（2016—2020年）》才對“老年教育”的內涵和外延作了界定，明確“老年教育是我國教育事業和老齡事業的重要組成部分”。老年教育要包括“思想道德、科學文化、養生保健、心理健康、職業技能、法律法規、家庭理財、閑暇生活、代際溝通、生命尊嚴等方面的教育”。[3]至此，我們對老年教育概念有了比較清晰全面的認識。第一，老年教育是為滿足老年人繼續學習愿望，根據老年人的生理和心理特征進行的一種特殊教育，是整個教育事業的重要組成部分。它既是保障老年人權益的重要手段，又是推動終身教育的重要手段。第二，通過老年教育，老年人增長知識、開闊視野、豐富生活、增強體質、實現自身發展并積極適應和服務社會發展。老年教育是積極應對老齡化，推動經濟社會發展的重要途徑。

2.發展老年教育的主要目標逐步明確具體

老年教育興辦初期，相關政策法規對發展老年教育的目標提得比較籠統，只是“倡導和鼓勵發展老年大學”。到1994 年12 月國家計委等10 部門聯合頒布的《七年發展綱要》，提出了到2000 年，各省、自治區、直轄市有條件的地（市）、縣（市）和大型企事業單位應有老年大學或老年學校，鄉（鎮）、街道有老年學校的任務目標，發展老年教育的目標趨于具體。2001 年《關于做好老年教育工作的通知》由中央組織部等五部委聯合下發。通知提出了“盡快制定老年教育事業發展規劃和遠景目標”的要求，并明確“爭取在較短的時間內實現‘縣縣有老年大學’”和“在本世紀前10 年建立健全具有中國特色的老年教育事業體系”的目標。2006 年印發的《中國老齡事業發展“十一五”規劃》提出，到2010 年，老年大學和老年學校應在現有基礎上再增加1 萬所。2016 年印發的《老年教育發展規劃（2016—2020 年）》，將任務目標規定得更加明確具體，內容涉及老年教育基礎能力的提升、老年教育新格局的形成、老年教育管理體制和運行機制的完善、老年教育法規制度的健全等方面。由此可見，我國老年教育政策法規中對老年教育發展目標的確定有一個逐步清晰具體的過程。

3.老年教育的管理主體逐步理順

隨著實踐發展，我國老年教育政策法規中對老年教育管理主體的規定不斷調整并逐步理順。起初，老年大學的主辦單位基本上是各級黨委老干部管理部門。雖然在1994 年、1999 年和2001 年，全國老齡工作委員會、文化部和中組部等五部門曾分別發文明確規定老年的非學歷教育工作由各級文化行政部門統一負責。但是，在老年教育發展實踐中，各級文化部門對老年教育的管理主要側重于宏觀管理，并沒有真正發揮出主導性作用。在老年教育發展過程中，隨著社區老年教育、老年網校、老年社團等多種形式老年教育的發展，老年教育主體的主管部門涉及組織部、老干部局、老齡委、教育、民政等多個單位和部門，老年教育呈現了多頭管理的局面。到2016年國務院辦公廳印發的《老年教育發展規劃（2016—2020 年）》明確提出“建立健全黨委領導、政府統籌，教育、組織、民政、文化、老齡部門密切配合，其他相關部門共同參與的老年教育管理體制”。雖然沒有明確指定教育部門為老年教育工作的主管部門，但通過文件中對各相關部門的排序及分析相關政策內容，可以發現教育部門將成為主導性部門的政策趨向。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020 年）》以及《中國教育現代化2035》中，老年教育均被列為我國教育事業的重要組成部分，都對老年教育發展提出了規劃。老年教育發展水平成為衡量教育現代化水平的重要指標，這些都進一步表明教育部門開始主動承擔起發展老年教育的職責，標志著老年教育管理體制逐步理順。

4.推進老年教育的措施逐步細化具體

30 多年來，適應老年教育的發展創新，老年教育的政策法規在推進老年教育的措施方面也越來越細化具體。縱觀《七年發展綱要》《老年人權益保障法》《關于做好老年教育工作的通知》、中國老齡事業發展的“十五”至“十三五”規劃、《老年教育發展規劃（2016—2020 年）》等政策法規，可以看到老年教育資源供給、高質量老年教育教師隊伍建設、老年教育發展路徑拓展以及完善經費投入等保障機制、老年教育發展機制創新等措施方面逐步細化和具體化。

三、對中國老年教育政策法規進一步完善創新的思考

健全與完善的老年教育政策法規是推動老年教育健康發展的重要保障。30 多年來，中國老年教育政策法規雖然在老齡事業發展和老年教育實踐中不斷得到發展，體系初具雛形，但不論與先進發達國家相比，還是在適應我國老年教育發展實際需要方面，都還亟待進一步完善創新。

1.加快老年教育立法，使老年教育真正有法可依

目前，中國老年教育政策法規體系大多為政策層面，見諸法律的只有《老年人權益保障法》，但其中只有宏觀上的原則性的規定，缺乏剛性規定和具體要求，在現實生活中缺乏可操作性。當前急需一部完整的老年教育法律。建議以《老年人權益保護法》和《教育法》為依據，加快《老年教育法》或《終身教育法》的立法進程，明確規定老年教育事業發展的若干重大事項，將老年教育納入法制管理軌道。

2.進一步明確教育部門在老年教育管理體制中的主導作用

老年教育雖然涉及很多政府部門，但從長遠發展來看，必須從法律上、政策上確定一個主導性的政府執行部門，以統籌開展老年教育工作，理順老年教育工作體制機制。[4]《老年教育發展規劃（2016—2020 年）》雖然對老年教育管理體制作出了新的規定，突出了教育部門的位置，但我國老年政策法規制定部門多，老年教育機構歸屬雜亂，缺乏統一管理問題依然沒有得到根本解決。各級教育行政部門在老年教育中起主導性作用還缺乏明確的政策法規依據。根據老年教育的本質屬性和我國國情，應該建立健全黨委領導、政府統籌，教育行政部門主管、相關部門密切配合的老年教育管理體制。在全國各級教育行政部門建立起上下對口、職權分明、名副其實的老年教育管理機構，負責全國各級各類老年教育的管理與協調工作。

3.制定具有科學性和可操作性的具體政策法規

老年教育的政策法規既應有明確方向的總體規劃，也應有專門針對某一方面制定的具體規定[5]，加強科學性和可操作性。當前，我國有關老年教育的法律條文較少，而且原則性太強。現行老年教育政策又是綱領性政策居多，在如何具體操作層面雖有所闡述，但實施細則與配套執行措施方面缺乏剛性要求，規定不夠具體，可操作性差，容易導致政策執行過程中的短期性、隨意性、煩瑣性等問題。在我國老年教育立法相對滯后的情況下，更應注重制定一系列具有科學性和可操作性的具體政策法規，比如在老年教育的經費投入保障機制、老年教育師資隊伍建設與管理、老年教育資源有效供給、老年教育機構專業化設置的多元發展等方面，急需具體的政策規定。

4.推動老年教育政策法規的理論研究

理論研究成果能夠為修訂我國老年教育政策法規提供理論依據和科學、全面的指導。而我國老年教育實踐發展是先于理論研究的，老年教育立法研究也相對滯后，這就意味著在我國老年教育發展是缺乏理論指導的。這勢必影響老年教育的可持續發展和老年教育政策法規的推進。加強法學和成人教育專業研究者加盟的老年教育政策法規的理論研究，對于推動老年教育政策法規發展具有積極意義。