論體系化背景下地方立法質量評價機制的完善

譚 波

(海南大學法學院，海南海口570228)

地方立法，是隨著我國改革開放的深入逐步發展起來的[1]。2018年，設區的市地方性法規的制定權又被寫入憲法，足見地方立法這一制度總體上的生命力和發展趨勢，目前，我國有立法權的地方已達354個，包括31個省區市、289個設區的市、30個自治州和4個不設區的地級市。截至2018年年底，各地方立法主體已制定了12000多部地方性法規[2]。立法質量關乎全面推進依法治國的質量，2019年2月，習近平同志在中央全面依法治國委員會第二次會議上指出，“要完善法治建設規劃，提高立法工作質量和效率”[3]，這是因為“改革發展穩定各項工作離不開法治，改革開放越深入越要強調法治”。從此角度講，地方立法也直接關系到地方經濟社會發展的質量和效益。同時，地方立法相比國家立法具備明顯的靈活性，歐洲學者Sa?ka Petrova(2009年)就探討了這一問題，他以個別國家的社會治理為例探討了地方立法對地方治理的重要作用[4]。正是這諸多的原因，造就了地方立法的現實發展。從現實的發展方向看，地方立法已經逐漸呈現體系化的發展趨勢。

一、地方立法體系與地方立法質量評價的概念解構

(一)地方立法體系的概念解構

1.地方立法體系。關于地方立法的研討，追隨1979年地方組織法對省級地方性法規制定權的確定，起于20世紀80年代，如王昆(1985年)提到“地方立法層次”的概念，但關于“地方立法體系”，一直未有系統的論證，畢可志(2004年)提出地方立法體系構建使地方立法體系完備科學，使地方立法和國家立法相銜接，要遵循合法性、可行性、科學性、適應性等原則，采取科學確定地方立法體系的調整范圍、確定地方立法思路、制定地方立法規劃等步驟與方法逐步完成。更多關于地方立法體系的研究是針對特殊領域、地域方面的研究，如環境(張金智，2007年)、循環經濟(李冬梅，2009年)或民族地方立法體系(黃巖，2014年)等。這其中，也有學者使用地方規范或地方性規范來概括(如陳運生，2011)[5]。總之，地方立法體系化的發展趨勢已為理論界和實務界所關注。

2.地方立法體系的次級分類。總體來說，所謂的地方立法體系，有學者認為應稱之為地方立法結構，即不能稱之為與法律體系一樣的用詞①西南政法大學付子堂教授專門在2019年5月25日重慶的“地方性法規結構研究”高層論壇上談到此種觀點，與此相應，其所主持的“重慶市地方性法規結構研究”項目即因此定名，但這種定名也并不能成為一種通說。。這其實并不是關鍵的問題所在。實際上，這一問題應該是地方立法權配置的問題，即如何從權力配置的視角下來看待地方立法權的發展問題。在縱向上，地方立法體系是與中央立法體系相對稱的概念，兩者可以共同構成整個國家立法體系，在其內部又可劃分為省與設區的市地方立法，每個級別的地方立法又可分為地方性法規和地方政府規章兩類立法，從更廣義上來探討，有學者認為還包括黨的領導與地方立法權的運行問題[6]。

一般來說，我們這里探討的地方立法體系主要是省與設區的市兩級立法，其主要表現為相應級別的人大及其常委會制定的地方性法規，根據《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第七十三條的規定，在這個分支上又可以衍生出實施性立法、自主性立法和先行性立法[7]。相比之下，先行性立法因其產生的特殊要求與地域特點，往往被歸于自主性立法，且與自主性立法共同被稱為創制性立法。

同時，需要指出的是，地方立法體系也應包括相應級別的政府制定的地方政府規章。但是，有學者認為，嚴格來說，地方政府制定規章的立法在性質上屬于行政立法，是行政決策的范疇，不同于嚴格意義上的民意機關的立法行為[8]。另一方面，需要注意的是，設區的市的地方立法需要經過省級人大常委會批準，不是完整意義上的立法權。

在人大與其常設機構的立法之間，以及人大立法權限和政府立法權限之間，應該也存在相應的分別，對于前者，《立法法》第七十六條規定，規定本行政區域特別重大事項的地方性法規，應當由人民代表大會通過，對于后者，有學者提出，對涉及市場和民生的立法事項，應當由人大或人大常委會制定制定性法規，政府只能依據地方性法規制定執行性、配套性立法[9]。

在這里，雖然我們探討的地方立法體系應取廣義的含義，即包含人大系統和政府系統的地方立法，但為了研究的需要，我們主要關注地方性法規的相關問題探討，即對經過完備的立法程序而產生的立法產物和結果的關注。這也是我們下面展開地方立法質量評價概念的基點。

(二)地方立法質量評價

國內學者的界定及學術爭議。關于地方立法的質量評析，20世紀末，在地方被賦予了相應立法權之后就有學者的研究開始涉及地方立法質量的問題，這其中也包括對國外相應制度的比較研究，如黃蒙地(1993年)介紹了國外地方立法評價的總體概況，王愛聲(1997年)提出了要構建法規評價制度提高地方立法質量。2000年《立法法》通過后，依托立法科學性、民主性等立法原則的內容，此方面的研究如火如荼，但《立法法》并沒有相應的規定，致使各地在評估內容、方法、程序等方面存在很大的差異，有損評估報告的科學性和權威性。王斐弘(2005年)提出了地方立法要充分體現本地經濟水平、地理資源、歷史傳統、法制環境、人文背景、民族風俗等因素的問題。趙春蘭(2005年)根據具體的樣板分析，得出地方立法存在缺乏前瞻性立法規劃、內容不完備、立法程序不完善、可操作性不強等問題。此后，關于地方立法評價的研究逐漸“指標化”，鄧姣(2008年)提出了地方政府立法成本效益評估指標和社會效益評估指標，前者包括立法過程成本、執法成本和社會成本，指標上表現為經濟性、效率性和效果性三個方面，后者內含自然環境和社會發展兩個方面。黃宏宇(2008年)則將地方立法評價指標分為立法程序評價指標和立法結果評價指標，前者分為7個階段和18個指標，后者則包括穩定性、可操作性、地方特色、權利義務均衡性、司法實踐中的運用程度以及與上位法的重復率。史浩林(2010年)分析了我國地方立法評價標準應關注的元素和維度，其中后者包括立法匯集和表達民意的水平、立法程序科學化與民主化的程度、立法的整體協調性以及立法的可實施性等方面。與此同時，基于立法實證樣板的研究與分析也逐漸多元。王勇(2010年)分析了地方立法實務部門所總結的地方立法“不抵觸、有特色、可操作”的九字原則，無獨有偶，同樣來自人大系統的王漢連(2010年)認為應當構建包括地方立法“成果質量”評價體系和“程序質量”評價體系在內的綜合評判標準，其中前者又體現在合法標準、價值標準、實踐標準和技術標準四個方面。

在此基礎上，相關的法律問題研究與具體研究逐漸豐富。吉敏麗(2011年)關注了地方立法質量跟蹤評估的啟動機制，提出建立制度化啟動與應急啟動相結合、依職權啟動與依申請啟動相結合模式的啟動機制，是完善地方立法質量跟蹤評估啟動機制的關鍵之所在。李愛玲(2012年)則以行政立法為研究對象，根據社會主義法治理念和《立法法》的基本要求，考慮到其從屬性、行政性、立法性和低效性等特點，認為單項地方行政立法的質量評價應主要以合理性、合法性、技術性和實效性等為標準。還有學者通過具體指標研究了特定地域的立法質量，如張冰(2011年)通過立法工作的計劃性、民主科學性，立法的合法性、特色性、穩定性、操作性、滿意度以及立法領域分布等指標研究了河南地方行政立法的質量，張航(2016年)則研判了廣州地方立法的合法性評估、總體績效評估、分類評估問題，總結了可操作性和客觀性兩項基本原則。劉志鵬則以村民自治領域的地方立法為研究對象，通過分析其合法性、適應性、操作性和特色性四大指標，指出其存在的問題和改革的方向所在。

此間，相關的理論抽象與分類研究一直未間斷。俞榮根(2013年)認為可以分為地方立法前和地方立法后質量評價指標體系，其中前者基本質量指標包括立法的必要性與可行性、立法的合法性、立法的影響性以及效益和成本分析，后者則囊括文本質量評價和實施效益評價，文本質量評價涉及立法必要性、合法性、合理性、可操作性、地方特色和技術性等因素，實施效益評價則涵蓋法制統一性、合理性、可操作性、地方特色、實效性、成本分析等六個部分，上述評價又可分為定性分析和定量分析兩個部分。王永昌(2013年)在分析立法過程成本、立法實施后的執法成本和社會成本的基礎上提出要通過低成本的立法實現資源的有效配置和效益的最大化，避免“良法劣質運行”。秦前紅(2015年)認為傳統單一行政主導的以秩序為中心的維穩型標準模式、以文本為中心的技術型標準模式、以利益為中心的功利型標準模式已不能滿足現代法治新形勢，進而提出“國家—社會—公民”三元視野或分析框架下的良法善治型評價標準體系。王柏榮(2015年)提出立法評估標準的實現路徑為價值、實證和成本效益的多元化展現。依據確立路徑，立法評估標準的框架由規范、技術和成效三個維度構成。基于此，相關的對策性研究也得以展開。陳偉斌(2016年)提出制定《地方立法評估法》，對地方立法評估的宗旨與原則、主體、對象與內容、標準與程序等地方立法評估制度的制度性基本要素進行科學、理性設置。張顯偉(2017年)認為實踐中地方性立法評估成果的轉化與利用制度在評估主體的選擇、評估成果轉化與利用的途徑、激勵與問責等方面存在不足。應著重在堅持人大主導的公眾普遍參與的立法評估制度，建立立法評估成果與地方立法協調銜接機制，完善立法評估工作的激勵與問責制度三個方面給予改進。

總體來說，地方立法質量評價應是對地方立法質量的全面考察，既包括對地方立法過程本身的關注，也包括對立法實施后效果的關注，甚至還可以是對地方立法項目在被確定時的關注。從宏觀的角度看，單獨對某一種立法進行評價已經不足以反映一國法制體系的整體發展狀況，正如我們對依法行政和法治政府需要進行考核一樣，我們對立法質量的評價，不僅應包括涉及全國的中央立法，更應該涵蓋與民生聯系緊密的地方立法，而且只有不斷對地方立法質量評價維度、具體標準和指標系數進行全方位的完善[10]，像依法行政或法治政府考核一樣引入更多的社會評價，才能對立法下一步的完善和實施機制的改進起到真正意義上的推進和反饋作用，才能實現立法修改的動態、合理、科學，這才是法治國家、法治政府、法治社會一體化建設的要義。

二、不同分類標準下的地方立法質量評價

從剛才理論界的探討來看，我們不難發現，已經呈現這樣一種趨勢，即標準和視角的多元化。在此，有必要就傳統標準和視角與現行需求結合，做出對比分析。

(一)傳統視角下對立法質量評價的研究

嚴格地說，立法質量評價不同于評估，評估相比之下更為廣泛，可以著重于事前的過程，而立法質量評價則主要針對立法已經實施之后的效果評判，是對立法“成果”質量的關注。但在實際的研究過程中，我們已經將這些概念混同使用，在各地的立法條例之中，更多地是采用“評估”的概念①馬偉陽主編:《中國地方立法條例選編》，中國政法大學出版社2017年版。其中共涉及22個省級行政區的立法條例，9個副省級城市和計劃單列市以及9個省會城市和3個經濟特區所在地的市和國務院批準的較大的市的立法條例，共計43部地方立法條例。。

1.分類標準:立法后評估與立法前評估。立法后評估指的是基于立法對經濟、社會和環境等的實際影響及其成因分析，并透過揭示和分析法律實效的影響因素，以剖析立法、執法和司法過程的具體問題，進而提出完善立法、執法和司法若干建議的過程。這是我們對評估通常意義的理解，也是導致這種評估成為目前立法評估主要形式的原因之一。地方立法的立法后評估可以分為地方性法規立法后評估與地方政府規章的立法后評估，前者的內容主要涉及法規實施的基本情況、法規中涉及的行政許可等重點制度的針對性和可操作性及是否達到立法目的等情況、法規存在的不足等[11];比如廣州市人大常委會對《廣州市城鎮房地產登記辦法》設定的評估指標體系就包括合法性、合理性、可操作性和實施效果四個一級評估指標和五十個二級評估指標[12]。后者的內容主要包括實施績效、立法內容、立法盲點、立法技術以及評估責任單位認為其他與規章評估有關的內容②參見杭州市人民政府杭府發[2017]10號文件《關于開展2017年度規章立法后評估工作的通知》，http://www.hangzhoufz.gov.cn/Html/201704/06/9162.html，最后訪問于2019年11月9日。。這些都可以為地方立法的立改廢提供依據。

而與之相對的，是立法前評估，即“對法律法規的必要性、合法性、可操作性以及法律對經濟社會和環境的影響，進行詳細的評估和研究”[13]。對立法的必要性、合法性及其對經濟、社會和環境等方面預期影響的評估，可以被稱為立法前評估，其依賴的主要是經濟學的成本效益分析、成本效能分析等方法，注重立法的經濟合理性[14]。如果套用到地方層面，地方立法前評估就是指享有地方立法評估資格的主體按照一定的原則、標準和程序，對立法項目的通過、立法草案的選擇及擬定草案預期影響作出的判斷和預測[15]。比如其制定過程是否符合正當程序。立法前評估是不同利益主體不同訴求的立法博弈過程，應當把參與立法、執法和守法的各過程的主體都聯系在一起，分析將要共同面對的問題，可以分為立法的必要性評估和立法制度設計的約束條件評估[16]。這些環節都應該吸收公眾參與。

2.關于立法評估標準的研究。在實務界和立法層面，不抵觸、有特色、可操作，是相對統一的地方立法評價標準③引自中國法學會立法學研究會副會長劉克希同志2019年5月25日在“地方性法規結構研究”高層論壇上的講話。。在理論界，則有相對多元的看法和評判標準。有學者認為，地方立法評估的標準主要包括合法性標準、合理性標準、技術性標準和實效性標準[17]。還有學者則主張“三標準”說，即實效性標準、公平性標準、適宜性標準，內容上則包括法規的合法性、法規的適當性、法規的立法目的實現程度、法規的立法盲點[18]和法規的立法技術等。還有地方在實際工作中采取的是六標準，即合法性標準(15%)、合理性標準(25%)、操作性標準(25%)、實效性標準(25%)、協調性標準(5%)和規范性標準(5%)[19]。與之相似，有些高校的理論研究團隊也是以合法性(19%)、合理性(35%)、可操作性(35%)和技術性(11%)等四個方面作為評估的一級指標，二級指標包括21個[20]。但實際執行過程中也可能因類別不同而采用不同的評價標準，比如對行政類地方立法評估的13個標準，比上述21個標準少了8個方面[21]。確立地方立法后評估標準是新時代建立完備的法律規范體系、高效的法治實施體系的重要舉措，也是提高立法質量的應有之義[22]。

(二)新時代地方立法質量評價應關注的分類標準

2019年5月，全國人大常委會副委員長王晨同志在上海調研期間，專門就地方立法工作作出指示，“加強新時代地方立法工作”“不斷提高立法質量和效率”“發揮地方立法的獨特作用”。這一指示的重要意義在于，新時代的立法尤其是地方立法要“以高質量立法推動高質量發展”。立法水平必須不斷提升，完成制度的供給側改革，從而為新時代的發展提供支持，滿足人民日益增長的美好生活需要，破除地方不平衡不充分發展的瓶頸，而立法水平的重要助力系統就在于立法質量的評價機制。而在新形勢下關注對不同地方立法的質量評價機制的建構，就成為我們補強立法評級機制的重要抓手。

正如前文所談到的，地方性法規的立法質量評價與地方政府規章的立法質量評價存在著不同的側重點，我們平時一般認為，省級立法與市級立法、不同行業領域的地方立法、不同區域地方立法的評估應該不存在區別，但從其性質和實際操作來看，上述不同層級的立法，在質量評價方面都應該存在相應的側重，這也是我們著眼于此項研究的重點所在。簡單地說，立法質量評價的不同特點建基于立法的不同特點之上。在實踐中，已經有不少的地方關注到了本級立法應該具備的獨特性，重慶市人大常委會早在2002年6月就通過了《重慶市城鎮房地產交易管理條例》，2011年該條例結合城市發展需要做了修訂，其中就包括了對“商品房銷售以套內建筑面積作為計價依據”的調整。其第十三條規定:“商品房銷售應當同時公布套內建筑面積及其價格、建筑面積及其價格，并載入商品房買賣合同。交易當事人發生面積糾紛時，應當以套內建筑面積和套內建筑面積價格作為處理糾紛的計價依據。”①2019年住房和城鄉建設部對《住宅項目規范》征求意見，其中專門涉及“住宅建筑應以套內使用面積進行交易”，其實，這也是對以重慶市為代表的一些地方立法經驗的及時肯定，也表明了立法獨創性的必要，以及其對其他各類相關立法的良性影響和引導。近年來，對這種問題的關注愈發明顯，如北京市人大常委會采取的“小切口”立法方式，聚焦立法要解決的最主要的問題，刪去照抄、重復上位法的內容和準用性條款，其制定的《小規模食品生產經營管理規定》條條管用，但這種方式也沒有放棄“精細化”，其聚焦點明確，更容易實現“大縱深”，聚焦本地特色[23]。立法質量評價就是通過各種渠道的反饋和聚焦，讓這種獨特性的開發與固化機制更加明顯和有效，使地方立法在“不重復”原則的前提下完成管理資源分配在方向和力度上的調整[24]，更好地完成地方治理的任務。為此，我們需要從全新的視角上設計評估的方式和標準:

1.國家機關類立法評估、社會事務管理類立法評估、文化教育類立法評估、財政經濟類立法評估、城鄉建設類立法評估、資源環境類立法評估[25]。這種理論分類是基于地方立法的實際內容來展開，比如，有些學者習慣于將地方立法分為行政類地方立法、財經類地方立法、科教文衛體類地方立法等大類，亦有異曲同工之處，由于目前地方立法的分類沒有相對明確的標準，因此，行政類可以作為一種大的類別來加以概括。行政類地方立法是地方立法的重中之重，在數量上占地方立法的主要部分。但對這一類別的地方立法是定位于行政許可類和行政處罰類的綜合[26]，還是有更大的外延，可以商榷。比如，可以考慮將“行政”理解為廣義的行政，上述分類中其他國家機關的行政、社會事務管理、城鄉建設與管理以及環境保護，均可被納入其中，而歷史文化保護類則可以被作為科教文衛體類立法。

這種分類可以在實踐中有不同的表現形式，除了上述理論歸類之外，比如有些地方結合自身立法實踐將地方立法領域分為內務司法領域、財政經濟領域、農業農村領域、教科文衛領域、城建環保領域、僑民綜合外事領域、人大自身建設領域[27]，這種主要針對2015年《立法法》授權之前的已有地方立法權的地方各類立法的評估。比如說國家機關類包括人大制度、行政事務等，社會事務類包括社會事務、社會保障等，財經類包括市場、企業等各種經濟領域。這種分類基本可以囊括目前所有的地方立法，而針對其評估而言，也可以較為合理地展開。

2.城鄉建設與管理類地方立法評估、歷史文化保護類地方立法評估、環境保護類地方立法評估。這種分類主要基于立法法對設區的市授權領域的規定，與上述的分類相同，“城鄉建設與管理”可以被作為一個廣義的概念來理解，正如“行政”這個概念一樣，都是一個伸縮性較強的概念。但是，城鄉建設與管理被作為一種事項授予一些設區的市，其實也表明了一種授權界限。如果我們將2015年之前已經具有立法權的“較大的市”立法進行歸類，也不難發現“城鄉建設與管理”并不能涵蓋所有立法[28]，但“城鄉建設與管理”也完全可以包括城鄉發展過程中的大部分工作。歷史文化保護類和環境保護類地方立法分別針對城市發展的文化環境和自然環境，其評估也可在城鄉建設與管理類之外單列，這也是當時《立法法》制定過程中分類所彰顯的城市發展需要。

三、國外地方立法質量評價的對比及其借鑒

國外對立法質量的評估規定較為國情化，具有相應的共性，尤其是在立法成本效益評估方面表現明顯。各個國家都是依照本國的制度需要展開相應的立法評估，但也各有側重。

(一)美國

美國的立法評估實施最早，且包括立法前評估和立法后評估，主要是針對行政立法，政府規章是其典型。2011年以來，美國相繼通過《改進規制和規制審查》《國會審核法》《管制改進法》，作為規范立法評估的依據，以推進立法的成本效益評估，其中的成本包括社會規制成本、經濟規制成本、文牘規制成本[29]。在州一級層面，也包括相應的立法評估制度。《美國加利福尼亞州行政部門規章制定》第七章“行政法辦公室或法院審查規章”明確規定，行政法辦公室和法院都適用此標準來決定規章制定部門是否在法律規定的權限范圍內行使職權，“決定一個規章是否改變、修改、擴大或限制了法律，或僅僅是執行、解釋、細化或實施法律，必須由法院對法律作出解釋”，“它審查法律的語言，并考慮適當的立法歷史資料來確定立法機關的意圖，以便實現法律的目標”[30]。

一些行業組織通過各種渠道影響地方立法的通過，這也是影響地方立法質量的一個重要表現，比如，2014年美國加州伯克利市通過了美國的第一個含糖飲料稅，加州作為美國立法的風向州，伯克利市也被作為美國最先進的城市，美國飲料協會(American Beverage Association，ABA)通過花費大量資源組織舊金山通過了類似立法，2018年當含糖飲料稅被美國更多城市通過后，美國飲料協會(ABA)通過更多的方式影響或阻撓市級立法通過，并逐漸轉向影響州級立法通過，同時組織市一級政府征收食品稅[31]。

從實際的情況來看，美國注重立法后評估的非正式(informal)程序及公眾參與，其中公眾立法倡議制度是其典型，同時注重經濟分析方法，即地方立法通過并施行后可能導致的經濟后果，比如美國學者Jessica Hennessey(2014)研究了立法主體的數量增多及其相互關系的負責性對立法質量的影響，立法質量評價受到央地關系及其政治化傾向的左右，很難真實地反映立法需求。

(二)德國

德國的立法評估從20世紀70年代開始展開，其包括三個方面:一是對立法項目計劃的事先評估;二是立法前評估，即對法律制定過程的跟蹤評估;三是立法后評估，即對立法實施效果的評估，考察制度實現目標的情況以及副作用，都采用的是成本效益評估的方式，主要采取由第三方開展的形式審查、溝通協調和立法論證[32]。

(三)日本

日本的立法質量評估分為立法前評估和立法后評估，意在督促政府實現Plan(企畫立案)、Do(實施)、Check(評價)和Action(修改政策)的科學行政過程，其《政策評價法》中“政策”的外延也涵蓋法律，地方立法更是重視“規劃—執行—評價(See)”的循環，日本的立法后評估的發展大體經歷了探索階段(1995—1997年)、中央政府的推廣(1997—2002年)以及制度化及全面實施階段(2002年至今)。日本的地方立法評估源于20世紀90年代，地方試點的經驗成為中央立法評估立法制定與采納經驗的依據，2002年《關于行政機關實施政策評估的法律》被制定出臺，作為重要的法律依據，保證了地方立法尤其是規制性立法的政策評估，2007年該法被修改，將規制性法律列入立法評估的對象[33]。從日本的地方公共團體制定的條例和規章的評估來看，有時這些立法被作為獨立的評估對象，有時是在評估行政事業過程中對涉及行政事業單位政策的政府規章進行附帶性的評估[34]。

(四)英國

英國的立法評估始于1968年，英國政府要求所有部門在開展行政立法時，都要對相關法案的稅務執行費用問題開展深入的分析評估[35]。1998年英國政府通過了《良好規制原則》。2001年英國政府又促成了《規制改革方案》的生效，2003年英國國家審計署在《績效審計手冊》中對評估標準加以規范，提出了“3Es”標準，即所謂的經濟(econonmy)、效率(efficiency)和效益(effectiveness)，這與美國會計總署在20世紀60年代提出的標準相似。同時，英國立法質量評價強調所謂的“公眾化傾向”，英國在制定具體評估指標時，相應增加了效益和結果的評價指標，其評價指標體系龐大，子指標詳盡[36]。在地方立法評估的實踐發展得如火如荼的同時，學界對其研究也是日益深入。比如英國學者Laura Lundy就通過研究北愛爾蘭的教育立法，區分了地方立法與行政命令之間的優劣，進而引出所謂的地方立法質量評價問題。

國外的相應制度其實也是對本國國情的充分反映與肯定，在技術層面我們可以借鑒，比如我們現有的河南省地方立法條例中規定的評估，其實與德國的三類評估恰好對應，即包括立法項目的評估、立法前評估和立法后評估。但在具體的制度架構上，我們還必須考慮適應本國國情、本省省情的實際制度，對各項制度的建構做出符合國內現實需要的設定。

四、地方立法質量評價機制完善的法治進路與展望

地方立法質量評價除了更好地落實各地省市地方立法條例關于評估的新規定外，還要更好地結合已有實踐，如開展好設區的市地方立法的協調性審查，提升地方性法規的協調性[37]，在本省探索建立的地方立法評估與咨詢服務基地[38]，等等，同時，還需要從立法評估的大視角下開展多元化、靈活性的審查，以照顧到各種具體情況，增加立法質量評價的適應性和覆蓋面。

(一)立法質量評價應兼及立法體系和單部立法

對立法質量的評價不能僅及于每個單部的地方立法而不考慮地方立法體系的整體，這種評價主要考慮按照類別劃分的地方立法有無形成統一的“地方立法群”，并與上位法之間形成很必要的銜接與具體化，有些地方立法還為國家立法的修改積累了經驗，并直接助力于國家相關制度的完善。特別是一些涉及省級立法未曾涉及或不便統一規定的事項，這些事項需要市級立法發揮其強項，更大限度地細化甚至創設一些能解決地方實際問題的自主性立法，或者進行先行先試，制定出相應的先行性立法。但對這些構成地方立法體系的環境立法的評價機制應該盡可能完善。“可持續發展”也已經成為具有全球性的問題，中國將堅決打贏藍天、碧水、凈土三大保衛戰，鼓勵發展綠色環保產業，大力發展可再生能源，促進資源節約集約和循環利用[39]。可見，對這一立法體系的構建與評價的目標是多元化和開放式的。而且，具體的評價標準也一直處于構建之中，早在1996年7月，聯合國開發計劃署(UNDP)就曾資助北京市貫徹實施《中國21世紀議程》法制項目辦公室啟動“北京市可持續發展重點領域行動方案”，其中包含了對“可持續發展”地方立法方面的評估標準與要求，在環境領域(即領域層)，大氣、水、噪聲、固體廢物、電磁輻射、放射性物質管理、生態保護、土地、能源、礦產等二級指標層(即準則層)都有明確的要求，內含31個三級指標(即指標層)[40]。這些“領域—準則—指標”的評估技術設定都可以被地方環境立法評估所借鑒。

對單部立法而言，首先需要考慮的是其合法性。在地方立法層面，由于立法技術和信息的不對稱，很多地方立法并沒有充分考慮其立法權限的合法性，在突破立法法關于法律保留的規定前提下，進行了“非法”的下位立法。比如，地方關于金融的立法層出不窮，山東、四川、天津等省市已經相繼通過金融條例或金融監管條例，江蘇、浙江、北京等省市則正處于金融地方性法規立法起草的過程之中[41]，這些行為就涉嫌違反《立法法》中“基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度只能制定法律”的原則，這在立法質量評價的第一環節即遭否定，就不用說對其他方面的立法質量評價了。因此，對于立法質量評價，不能盲目關注單部立法的情況，還需要多多關注整類立法的體系評價狀況。

(二)立法質量評價的形式和手段應適時多元化

省級人大常委會應主動推進設區的市地方立法的抽樣評價，推動形成多元化的評價形式與方式，對城鄉建設與管理類、環境保護類、歷史文化保護類的不同性質立法出臺不同的評價機制，比如對城鄉建設與管理類的地方性法規，可以傾向于通過“成本—效益”分析的方法進行評價，但對環境保護類和歷史文化保護類的立法，就不適合一概通過“成本—效益”等偏經濟學的績效評估方法來進行，可以通過社會效益、可持續發展系數等來進行評價。如果套用現有的指標體系，對環境保護類地方立法的評價就可以參考對綠色發展指標(如資源節約、綠色生活、污染治理、生態建設等)的推動力，對城鄉建設與管理方面的立法評價則可以適用其對投資潛力評價指標(如基本公共服務、基礎設施、城鄉融合、政府效率和營商環境等)的推進。這些方面的評估都可以像德國那樣由第三方組織來開展立法后評估。

對地方性法規的質量評價還應按照實施性立法、自主性立法、先行性立法的三元劃分來設定質量評價標準。對自主性立法，應該更多關注其對地方性事務管理的便捷度和有效度，從“實際需要”和“具體情況”兩大類指標方面進行評判，像美國那樣關注地方公眾在評估過程中的實際參與和發言權，而對實施性立法，則主要關注其對上位法實施的效益和可操作性，不以條文覆蓋的全面性來評判，而主要關注在上位法不及和未能細化的領域是否已經實現了“最后一公里”的覆蓋，保證地方立法的內容上準確地“姓地”，而不是“其他”。

(三)繼續完善地方立法質量評價制度的專門規定與特色評價

在立法項目被列入相應立法計劃和規劃時加強對立法項目的評估。這一規定實際上在有些地方的立法條例之中已經表現明顯，關鍵在于如何貫徹施行。省級地方立法條例對立法建議項目的評估規定的評估主體相對明確，而設區的市則對此需要進一步明確具體評估主體。同時，進一步完善地方立法過程評估制度，完善定期性和常態性評估，可以推動建立如日本的那種附帶性評估制度，并對評估操作過程事項步驟化精準推行，推動地方專門制定地方立法評估條例甚至中央制定《地方立法評估法》[42]，或出臺地方立法評估的指導性標準，在指導性標準中可以分不同區域、領域提出相對超前的倡導性評價標準。比如，除了前文提到的評價制度和標準之外，可以構建正義性標準等前沿標準，為“良法善治”打下地方基礎，這種看不到的標準應該和看得到的標準緊密結合，發揮宏觀的導向作用，強調立法的本質和內容能夠反映社會的道德要求，不僅體現形式正義，更彰顯實質正義[43]，這種立法的評估才符合人性的最高標準，也才能在推進立法的科學化方面具備生命力，即所謂的“接地氣”。

(四)積極促成各類評價主體的作用發揮和評估成果的實際運用

對地方立法質量評價實行分子化甚至原子化管理，務求做到精細到具體環節。比如，在地方立法權進一步擴大的背景下，人大代表積極行使提案權會給地方政治生態帶來清新的變化:促進局部的法律試驗和制度變遷，增加國家治理結構的彈性和選擇空間，也有利于鼓勵各個地方圍繞法治進行競爭[44]。而且，更重要的意義在于，這有利于對立法質量持續提升的關注，促使人大代表從“方案確認者”變為“方案擬定者”[45]，其主動性必然伴隨著對立法后期實施過程的關注，也容易成為立法質量評價的主導者，進而對引領相關立法的修改和質量提升有著直接的促成作用。在地方立法實施的過程中，通過專業團隊對立法實施情況的調研來判斷立法質量，是比較科學可行的辦法，比如，河南省法學會環境資源法學研究會就曾到某些縣市就《河南省地質環境保護條例》貫徹執行情況進行調研，對當地的地質環境保護規劃、礦山地質環境治理恢復、地質災害防治、地質遺跡保護等方面進行調研，并提出下一步加大地質環境保護力度的著力點①參見河南省環境資源法學研究會會長王群在《河南省法學會環境資源法學研究會2018年工作報告》中的發言摘登。，因此，這種調研的關鍵點在于設定相應的評價指標，像前文提到的英國那樣設定諸如“3Es”的簡單易記的指標，并就實際調研情況進行打分評價，以督促地方在開展實際工作的同時，提出改進評估指標體系甚至改進地方立法的思路。先行性地方性法規的評價，則主要考慮在缺少上位法的情況下解決實際問題的效度。根據《立法法》第八十二條的規定，規章同樣可以有此分類，在此不再贅述。但調動這些評價主體積極性的根本目的還是在于，對地方立法評估成果的實際運用，并圍繞成果應用的評價與獎懲、問責機制，這才是激發相應主體積極性的關鍵抓手[46]。

五、結語

未來的立法質量評價機制，其實也應是銜接現有各項立法相關制度的零部件，尤其是應該與立法的備案審查等項制度形成對接，比如，有學者主張應形成以全國人大常委會、省級人大常委會為雙重備案審查主體的設區的市的法規審查主體結構。這一雙重主體結構合理分工、有效銜接聯動，既可維護法制統一、提高地方立法質量，又可為加強備案審查提供示范[47]。這種架構實際上就是要對地方立法的質量把控做大手術，從前端入手，惠及整體制度的改進，把立法質量的提升做到上游，比單純通過事后程序發現問題更為高效，也正是我們追求全面推進依法治國目標的根本所在。