扶貧責任異化 ：職責同構下的層層加碼與消解

謝治菊 許文朔

(廣州大學 公共管理學院，廣東 廣州 510006)

一、扶貧責任異化 ：網絡吐槽中的問題意識

自2013年實施精準扶貧戰略以來，我國農村扶貧工作成效顯著，其典型表現是農村貧困發生率從2012年年底的10.2%下降至2018年年底的1.7%，貧困人口下降至1660萬。(1)《2019年政府工作報告》，中華人民共和國中央人民政府網站,http://www.gov.cn/guowuyuan/zfgzbg.htm。與此同時，扶貧干部責任過重、壓力過大的問題，也在網絡上引起熱議。作為奮戰在一線的群體，扶貧干部是基層干部，直接面向群眾服務，既要完成上級各部門交辦的扶貧任務，又要完成基層干部的常規性工作，其責任和壓力可想而知。有人戲謔，對扶貧干部而言，“周六一定不休、周天休息不定”“白天工作晚上加班”是常態。(2)沈汝發、駱曉飛 ：《對一線扶貧干部要嚴管也要厚愛》，《半月談》2018年第16期。在此背景下，扶貧干部的身心健康和人際關系都面臨緊張狀態，普遍存在節日加班常態化、家庭關系邊緣化、親子交流微信化、心理焦慮普遍化等問題。(3)金組軒 ：《脫貧攻堅一線干部壓力“山大”》，共產黨員網,http://tougao.12371.cn/gaojian.php?tid=2088741。不僅如此，由于扶貧工作繁瑣、檢查繁雜、任務繁重，工作地點又比較偏僻，截至2019年6月，因勞累過度、自然災害、交通事故等犧牲的扶貧干部已達770人。(4)施韶宇、鄭天皓 ：《國務院扶貧辦 ：截至今年6月底 770多名扶貧干部犧牲》，新京報網,http://www.bjnews.com.cn/news/2019/10/19/638859.html。這說明，扶貧干部的生存狀態令人堪憂。而扶貧干部之所以呈現如此這般生存狀態，與其權力過小、責任過大有莫大的關系。在精準扶貧中，扶貧干部有本地干部與外派干部之分，而無論是本地干部還是外派干部，其僅擁有先天不足的領導權、實質缺乏的決策權和資源短缺的執行權，卻要承擔較大的責任，有“不脫貧不脫崗”“不脫貧不晉升”“不脫貧不脫鉤”之說。因此，扶貧干部的無限責任，很大程度上來自職責分配不合理和層層加碼導致的工作壓力。有扶貧干部在網上吐槽說 ：“扶貧工作是1∶9，即1人在干，布置任務和督察的9人在看，而一旦出事，往往是布置任務和督察的9個人向做事的1個人追責。”(5)沈汝發、駱曉飛 ：《對一線扶貧干部要嚴管也要厚愛》，《半月談》2018年第16期。扶貧干部被問責的壓力可見一斑，由此帶來的必將是責任的異化。

所謂責任異化，是指責任錯位與越位，錯位是指責任人沒有承擔好其應有的責任，越位是指責任人承擔了其不應當承擔的責任。在精準扶貧工作中，由于政府對貧困戶的扶持政策較多，幫扶內容較廣，有給貧困戶“保姆式”生存照顧的嫌疑，因而在承擔扶貧責任時，存在一定程度的異化，這種異化分為兩個層次 ：組織層面的異化和個體層面的異化，前者是指鄉鎮政府的責任異化，后者是指扶貧干部的責任異化。由于組織的責任最終要由個體來承擔，因此組織層面的責任異化，往往表征為個人的責任負擔。故，本文探討的“扶貧責任異化”，是指由于權責利不對等，基層扶貧組織或個人承擔了過多、過重的責任，由此引發的扶貧責任主體錯位、責任內容過泛、責任擔當過度的扭曲狀態。扶貧責任異化是“保姆式扶貧”的必然結果，也是鄉鎮政府職能異化的必然走向。由于考核項目較多、考核責任狀較濫、考核內容較虛，鄉鎮政府職能轉變難以到位，仍然會是萬能政府、無奈政府和空殼政府，其職能也常常被異化。(6)陳文勝:《重建考核機制 防止鄉鎮職能異化》，《中國黨政干部論壇》2017年第4期。例如，一些政府職能包含非洲豬瘟的監控、交警執法等，鄉鎮一無設備二無人員三無職能，讓其承擔基本形同虛設，上級來檢查，一般情況只好應付，職能異化可見一斑。(7)劉良恒:《一年簽下33份責任狀，誰為基層干部減負松綁？》,《半月談》2016年第24期。

然而，盡管網絡上關于扶貧責任異化的吐槽事件頻繁發生，例如，陳輝指出，包村干部用私人資源扶貧，實際面臨幫扶責任異化的問題(8)陳輝 ：《扶貧責任異化 ：包戶干部用私人資源扶貧，可行么》，觀察者網，http://www.sohu.com/a/272533735_115479。；狄金華表示，對于有脫貧能力的家庭，政府應該以激發其內生動力為主，如果進行過度幫扶，保姆式扶貧，則承擔了無限責任，面臨責任的異化。(9)狄金華 ：《精準扶貧中的責任歸屬與對策》，宣講家網，https://www.sohu.com/a/119299146_114882。但以此為名的高端學術成果卻少之又少，僅可從“扶貧干部權責匹配沖突”“扶貧異化”之類的研究中獲得啟示。例如，何陽、婁成武通過對駐村“第一書記”權責匹配案例的分析，發現以“第一書記”為代表的基層干部，權責匹配沖突現象明顯，權力小責任大，其結果必然是責任的異化。(10)何陽、婁成武 ：《精準扶貧中駐村“第一書記”的權責匹配沖突及耦合》，《西南民族大學學報(人文社科版)》2019年第4期。吳高輝以多案例為比較，對扶貧中形式主義產生的悖論進行分析，由此得出扶貧中的形式主義會導致“雙重異化”的結論(11)吳高輝 ：《雙重異化——中國精準扶貧中形式主義悖論的多案例比較》，《甘肅行政學院學報》2019年第2期。；王文龍以扶貧中的包村現象為視角，認為在脫貧攻堅中注重短效益與短時間的包村運動會效率低下，是一種形式主義的體現，容易造成扶貧對象的依賴性，這種形式主義加劇了績效競爭不公，并引發了基層扶貧干部責任過大、壓力過重的問題。(12)王文龍 ：《中國包村運動的異化與扶貧體制轉型》，《江西財經大學學報》2015年第2期。由此可見，現有研究已經關注到組織層面的扶貧效果異化、案例層面的扶貧形式主義和個人層面的扶貧權責沖突，已經使用“扶貧異化”這一概念，這對本文有重要的參考。但是，現有文獻沒有專門提出“扶貧責任異化”這一概念，也沒有專門研究這一主題，這凸顯出現有研究的不足。由于已形成明顯問題意識的“扶貧責任異化”現象，在一定程度上反映了當前扶貧攻堅的“最后一公里”難題，因此亟需對此進行概念界定、學理分析、類型探討、成因探究和路徑治理，這為本文提供了較好的契機。本文擬以大規模實證調查的材料為依據，分析扶貧責任異化的表征與危害，探究職責同構下的層層加碼導致扶貧責任異化的邏輯機理，提出從權責統一的角度來矯正與消解扶貧責任異化的方法。

本文的實證材料來源于2018年國家社科基金一般項目“精準扶貧與貧困戶的社會適應研究”。2018年1月—2019年6月，為有效完成2018年國家社科基金項目，課題組一行10多人先后多次到G省12個縣17個鄉鎮40余個村(社區)開展精準扶貧調查。為保證調查的科學性與有效性，課題組采用問卷調查、深度訪談、集體座談與參與式觀察的方式進行，共獲取有效問卷828份，其中貧困戶問卷723份、非貧困戶問卷105份；深度訪談縣領導、縣職能部門負責人、鄉鎮干部、村干部、貧困戶、非貧困戶、幫扶教師等160余人，獲得100余萬字的訪談資料；集體座談10余次，參與觀察10余場次的精準扶貧事件，包括工作布置、糾紛處理、物資分配、心理疏導等內容，獲得基層政府的文件材料130余份，這些素材構成了本文重要的論據和支撐。

二、質性分析 ：扶貧責任異化的表征與危害

(一)扶貧責任異化表征

根據異化的誘因及特點，我們將扶貧責任異化分為責任主體錯位、責任內容泛化、責任擔當過度三個方面。

1.責任主體錯位

責任主體是承擔扶貧責任的組織或個人，責任主體錯位是指責任主體與責任承擔不匹配。在扶貧過程中，有時面臨資金亂用、效率不高、脫貧成效不明顯等問題。有些問題如資金亂用的責任主體明晰，但有些問題，如效率不高、扶貧成效不明顯等，則可能有以下原因 ：一是扶貧政策理念有偏差，目標有出入，內容不接地氣；二是貧困戶等靠要思想嚴重，依賴心理明顯，內生動力不足；三是基層政府不重視，工作安排不到位，工作布置有漏洞；四是扶貧干部責任心不強，工作不認真，能力不夠。按此邏輯，如果貧困戶未脫貧，可能有貧困戶自身的責任、政策制定者即上級政府的責任，也有可能是基層政府和扶貧干部的責任。但是，就目前的扶貧責任而言，大都由基層政府或扶貧干部來承擔了。例如，由于扶貧作風不實、工作不力、貪污腐敗、失職失責、漏報瞞報等，截至2018年7月，有1180名江西省基層黨員干部(13)李偉、熊飛云、彭靈燕 ：《扶貧工作就是作風“試金石”》，《中國紀檢監察報》2018年7月9日，第4版。、669名貴州省黨員干部被問責(14)貴州省紀委監委 ：《貴州:扶貧領域“兩個責任”落實不力 669人被追責》，中央紀委國家監委網站。；發現通過對2013—2017年間207個縣的扶貧資金專項審計發現，有188人被問責，38人被移送司法機關。(15)徐向真、段曼曼 ：《扶貧資金審計的問題演化與問責效果——來自2013—2017年審計署公告的研究》，《財會月刊》2019年第14期。也就是說，在實踐中，有大量的扶貧干部因多種原因而被問責，卻鮮有貧困戶和上級政府被問責。尤其是，面對大量的“爭當貧困戶”現象，雖然國務院扶貧辦等13個部門于2018年11月聯合下發了《關于開展扶貧扶志行動的意見》，但現有的舉措都是以鼓勵為主，并未對此采取有效的懲罰措施。正如訪談時有基層干部提到，“對于因懶致貧的人，我們除了引導、勸誡和教育，別無他法”(16)男，33歲，布依族，大專文化，某鎮分管扶貧的紀委書記，訪談于2019年2月21日。更有基層干部指出，“為了讓懶人貧困戶轉變思路，培養內生動力，我們的扶貧干部天天上門引導、教育，跟蹤其每天的生活長達3個月”(17)男，37歲，白族，大專文化，村支書，訪談于2019年6月1日。。這預示著，因貧困戶自身的原因而導致的不脫貧責任，也要由扶貧干部來承擔。當然，對扶貧干部的合理問責有利于凈化扶貧風氣、降低扶貧腐敗、落實扶貧工作、提升扶貧成效，但也讓部分扶貧干部在工作中變得謹小慎微、戰戰兢兢。尤其是，面對“扶貧干部洗澡未接電話被處分”(18)《扶貧干部洗澡未接電話被處分?隨意追責問責，是官僚主義、形式主義作風》， http://www.sohu.com/a/276064690_790649。這樣的泛化式問責、擴大式問責、湊數式問責，只會讓被問責的干部內心郁結、感覺不公。因此有人指出，部分扶貧干部動輒被問責、被扣帽子的現象，其實質是“層層推責、懶政思維”的新型官僚主義，是責任主體錯位的表現(19)彭科峰 ：《〈基層干部“含淚”干扶貧〉為什么被瘋轉》，中國網，http://cppcc.china.com.cn/2018-07/04/content_54862297.htm。。也即，在實踐中，扶貧干部承擔了一些本該由上級政府或貧困戶承擔的責任，由此帶來了責任主體的錯位。

2.責任內容泛化

為減輕壓力、完成任務，扶貧干部常常要承擔泛化的責任，即承擔超出建檔立卡、入戶排查、產業發展等本質扶貧工作之外的責任。泛化的扶貧責任，主要指扶貧干部動用私人資源參與扶貧的責任。扶貧干部責任泛化的典型表現，就是除對貧困戶的家庭發展進行引導幫扶外，還幫助貧困戶做基本的家務，這種大包大攬式的幫扶被稱為“保姆式扶貧”。例如，為了對貧困戶進行更為體貼的幫扶，有時需要開展幫扶干部與貧困戶“同吃、同住、同勞動”的“三同”活動。所謂同勞動，即和貧困戶一同進行其日常勞動，包括幫助貧困戶收拾房間、清掃院落、下地干農活等，這本對了解貧困戶的真實需求和想法有幫助，對制定個性化的扶貧方案有促進，但這樣的做法難免會泛化扶貧干部的責任。(20)《扶貧干部與貧困戶，同吃同住同勞動，定下幫扶措施，促脫貧》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1616270340816000659。再如，易地扶貧安置區一般地理位置較好、基礎設施齊全、衛生環境良好，但個別貧困戶已經習慣原來的散亂生活，柴火與煤炭堆積在客廳，廁所臟亂差，廚房垃圾亂扔，扶貧干部每來探訪一次，就幫其收拾一次。更有甚者，扶貧干部還要自己掏腰包為貧困戶買米買油買菜。也就是說，扶貧干部要么用自己的關系幫貧困戶就醫就學，要么用自己的力氣為貧困戶打掃整理，要么用自己的工資給貧困戶買米買油，這是幫扶責任在實踐中被泛化的表現，是越位的責任。

扶貧責任內容泛化有三個特征 ：一是因遭受挫折、認知偏差、觀念落后、害怕變化和心理自卑，部分貧困戶的內生動力不足，將脫貧致富的希望寄托在政府和扶貧干部身上(21)馬池春、馬華 ：《精準扶貧進程中的問題審視與策略思考——基于“兩省三縣”的實地調查》，《嶺南學刊》2018年第1期。；二是貧困戶的家庭網絡簡單，可以利用的自然資源與人力資源有限，但脫貧的時間緊、任務重、壓力大，故而只好動用扶貧干部的私人關系為其張羅；三是為使扶貧評估考核的“兩率一度”(識貧準確率、脫貧準確率和群眾滿意度)達標，貧困干部有時要滿足貧困戶的一些不合理要求，只好利用私人資源來滿足。訪談時，部分扶貧干部提到，上面來檢查時，他們會幫助一些懶惰的貧困戶進行房屋內衛生清潔，有時會自掏腰包買東西到貧困戶家看望，其目的是希望他們能給幫扶工作一個滿意的評價，泛化的扶貧責任由此產生。

3.責任承擔過度

基層政府除要承擔本職工作以外，還需承擔大量的職責外工作。盡管2017年7月24日，國務院扶貧辦曾經發出《關于解決扶貧工作中形式主義等問題的通知》，但是扶貧工作中的形式主義問題依然嚴重，依舊存在會議多、材料多、檢查多的現象，令基層扶貧人員煩不勝煩。(22)《基層扶貧干部的責任和壓力是局外人想象不到的》，搜狐網， http://www.sohu.com/a/248932607_716896。更何況，上級部門還經常把不該鄉鎮一級承擔的責任，以《責任書》《告知書》等方式，甩給鄉鎮。某鎮書記坦言，從2018年1月到2019年7月，圍繞黨建、扶貧、維穩等20項工作，其所在的鄉鎮認領了各種責任書42份。該書記進一步指出，其所在鄉鎮的60余項工作中，本職工作只有36項，其余的24項都屬于“背鍋”(23)趙陽 ：《一名鄉鎮黨委書記的自述 ：認領42份責任書，一半多是“甩鍋”》，《半月談》2019年第14期。。上級領導將其應該承擔的責任推卸給鄉鎮層面，分散看來此類事務并不會對鄉鎮工作造成較大影響，一旦集中在鄉鎮的某個成員身上，將會形成非常沉重的工作壓力，需要其耗費大量的時間與精力去解決。(24)劉昕 ：《身心俱疲的干部與仍不滿意的群眾——問題的癥結及其破解之道》，《人民論壇》2018年第30期。責任過量，易造成基層干部工作重點模糊、工作效率低下的問題；責任過多，需要面對的考核就多，而考核需要基層干部準備文字材料、數據材料、會議報告，還需面對多種形式的監督訪談與接待訪問，雖然可能流于形式，但這樣的過程還是讓扶貧干部不堪重負。例如，在鄉鎮里，規劃、建設、國土、財政和警務等有權的站所都是垂直管理，執法權在縣直機關，一旦他們將責任下放，就成了“甩手掌柜”，出了事仍然由鄉鎮工作人員負責。更有甚者，鄉鎮一級再把責任分解到村里，而村里的工作人員極度匱乏，場地有限，連基本的辦公室經費都沒有，其結局可想而知。(25)陳輝 ：《扶貧責任異化 ：包戶干部用私人資源扶貧，可行么》，觀察者網，http://www.sohu.com/a/272533735_115479。由是觀之，雖然上述數據不完全是扶貧的專項數據，但這些數據還是表明，扶貧干部除要承擔本職扶貧工作責任之外，還要承擔上級“甩鍋”下來的扶貧責任以及其他工作責任，壓力可想而知。

(二)扶貧責任異化的危害

扶貧責任異化的危害，主要是會形成貧困戶的依賴心理，加重扶貧干部的工作負擔，浪費扶貧單位的各種資源。

1.形成貧困戶的依賴心理

扶貧責任內容泛化會帶來嚴重的危害，不僅偏離了幫扶工作重心，還模糊了扶貧干部的責任邊界，是一種典型的“保姆式”扶貧，表面看是扶貧，實際是助懶。(26)陳輝 ：《扶貧責任異化 ：包戶干部用私人資源扶貧，可行么》，觀察者網，http://www.sohu.com/a/272533735_115479。本來，扶貧干部想與貧困戶建立親密的幫扶關系無可非議，但不能依靠這種小恩小惠來達成，這種具有私人性的小仁義，與給農戶出主意、找路子的幫扶思路不同，不能夠產生持久的效果，還可能帶來“斗米恩，升米仇”的負面效應，助長貧困戶的惰性，使其產生嚴重的心理依賴。心理依賴是指貧困人口因缺乏內生動力，在政府、社會和扶貧干部的幫助下所產生的惰性依賴現象。心理依賴是貧困現象惡性循環的重要因素，一旦依賴成癮，對生理與心理都有負面影響。(27)張明 ：《擺脫痛苦的心理依賴》，科學出版社2006年版，第35頁。由于扶貧干部責任泛化，大包大攬了一些本該由貧困戶自己做的工作，貧困戶的“等靠要”懶惰心理和“不愿脫貧、不能脫貧和不信脫貧”的依賴心理容易形成。(28)劉浩然、胡象明 ：《精神扶貧的三個維度》，《人民論壇》2019年第15期。正如調查所發現，貧困戶不愿意脫貧的依賴思想還在一定程度上存在，例如，在被調查的723戶貧困戶中，33.9%的人看到別人脫貧，自己覺得無所謂；38.5%的人明確表示“愿意爭當貧困戶”。由于有依賴心理，貧困戶的感恩心態一般。在我們的調查中，盡管大部分貧困戶對扶貧干部的幫扶是感恩的，但仍有16.9%的人對干部的幫扶不滿意，13.2%的人不對扶貧干部感恩，認為那是他們的工作職責。這部分人雖少，但給扶貧干部帶來的負面影響很明顯，會讓扶貧干部心寒，質疑自己的工作價值，不利于扶貧工作的開展。正因為如此，已有扶貧干部意識到責任異化的危害，表示“既會讓其他扶貧干部難堪，也讓貧困戶之間形成了相互攀比的不良習氣和依賴心理，反而不利于良好幫扶關系的形成”(29)男，漢族，34歲，大專文化，駐村第一書記，訪談于2019年2月20日。。

2.加重扶貧干部的工作負擔

扶貧責任的異化還會大大增加扶貧干部的工作負擔。精準扶貧將扶貧工作具體到戶，要求因戶、因貧、因需施策，這種精細化、個性化的治理目標，其實與傳統鄉村的治理資源不太匹配。傳統的鄉村治理，依靠的是本鄉本土的村民和熟人社會下的信任模式，治理的政策資源、物質資源、人力資源都極度匱乏。精準扶貧后，治理資源豐富起來，不僅國家層面出臺了一系列政策文件，各級政府和社會組織也投入了大量的物質資源和人力資源。然而，盡管資源充足了，駐村工作的扶貧人手也增加了，但由于強力的政治干預和大量的資源投入是外在的，并沒有有效契合貧困戶的實際需求，僅僅讓扶貧的內在系統變得更加復雜與專業，這反而加劇了貧困人口的脆弱性與內部的利益分化，激發了貧困戶與非貧困戶之間的矛盾，扶貧的內卷化由此產生。由于扶貧工作的內卷化，盡管一些省份開展了“萬名干部包戶”的扶貧行動，一些縣下派了80%的工作人員進鄉(鎮)駐村，一些地方實行“5321”的幫扶模式，即縣級干部、正科級干部、副科級干部和一般干部分別包保5戶、3戶、2戶和1戶貧困戶。這些政策設計實現了“一對一”甚至“多對一”的幫扶，有利于整合扶貧資源、提升幫扶的精準性，但是，這種無差別的干部包戶制度，實際上面臨一系列問題，例如，受本職工作的影響，部分包戶干部入戶時間少，難以對農戶進行深入的了解；工作方法欠缺，不了解民情，幫扶能力低下；費盡心思，往往找不到幫扶的著力點，因為部分農戶內生動力不足，且害怕冒險。可以說，受主客觀因素的影響，扶貧干部的形式幫扶如建檔立卡、走訪入戶、資料整理是到位的，但實質幫扶成效還有待提升。雖然為杜絕幫扶中的形式主義，上級監管部門使用一些APP軟件對扶貧干部進行監督考核，要求每周入戶、衛星定位、拍照上傳、填寫表格、回復反饋，但這其實變成了新的形式主義，大大增加了扶貧干部的負擔，卻沒有激發出相應的內生動力。正如訪談時一位駐村干部指出，“我每天晚上疲憊地回到村里的住所后，還要完成幾個扶貧APP的簽到打卡、照片上傳、表格填寫、心得撰寫工作，常常要忙到半夜”(30)男，漢族，34歲，大專文化，駐村第一書記，訪談于2019年2月20日。。由此可見，異化的扶貧責任，大大增加了扶貧干部的工作負擔。

3.浪費扶貧單位的各種資源

作為一種扶貧手段和責任承擔，扶貧干部包村扶貧對利用外部扶貧資源、增強扶貧效果有作用，但這種主要依靠政治動員和行政手段的扶貧方式也存在一些問題，其中之一就是為在短期內取得效果，往往要浪費一些資源，包括人力、財力和物力資源。在人力資源方面，扶貧干部下鄉進村會影響原單位的工作效率，加重原單位的人力資源負擔；在財力資源方面，會增加政府的財政支出和幫扶單位、扶貧干部的經濟負擔；在物力資源方面，重復捐贈、低效捐贈、無用捐贈現象時有發生，幫扶物資使用效率低下，有時與貧困戶的切實需求并不相符，反而會增加幫扶單位的物力負擔。尤其是，由于扶貧干部下鄉所依賴的資源，往往是原單位的權力，扶貧干部原單位的權力越大，其在原單位的職位越高，能夠調動的資源就越多，因而為了彰顯權力與職位，扶貧單位和扶貧干部會想方設法籌集更多的資源進行幫扶，以在扶貧目標考核中獲得優勝。但有些扶貧單位如沒有收入來源的事業單位、社會團體，資源有限，為完成目標，不得不轉向尋租。這種尋租帶有一定的炫耀成分，維護了上級部門的扶貧政績，完成了自身的幫扶任務，雖然對資源配置、社會公平、工作效率有影響，但人們往往采取縱容態度。(31)王文龍 ：《中國包村運動的異化與扶貧體制轉型》，《江西財經大學學報》2015年第2期。甚至，在脫貧全摘帽和鄉鎮振興的大背景下，干部下鄉扶貧獲得了新的政治意義，在全國范圍內推廣了下來，并形成了一場聲勢浩大的運動。(32)李開南 ：《甘肅“聯村聯戶”走基層》，《中國經濟周刊》2012年第24期。可見，異化的扶貧責任，有時候反而成為幫扶單位競相追逐、相互加碼的借口，這必然會浪費一些扶貧資源。

三、成因探究 ：職責同構下的層層加碼與反思

為何會出現扶貧責任異化？上級政府層層施壓、“運動式”扶貧模式、政策限度過大、考核機制不合理、評估方式不科學、部門之間相互推諉、貧困戶依賴心理明顯、扶貧內外資源銜接不暢等，都是其原因。但是，這些問題的根源，大都源于職責同構下的層層加碼。所謂職責同構，是指不同層級政府在職能、責任和機構設置上的高度統一。換言之，即為了讓各級政府均管理大致相同的事務，因而在各級政府的職能部門設置上表現為“上下左右對齊”。各級政府職能部門層級之間沒有明確的責任分工，其典型表現為上級忙于做決策、發文件、布置任務，下級忙于完成任務、迎接檢查和執行文件，一旦效果不好，上級就開始對下級問責。職責同構在一定程度上增加了政府運營成本，管理效率卻并不理想。正因為如此，學界對職責同構大都持批判態度，例如，朱光磊指出，職責同構是規范職責體系、優化政府職能的關鍵阻礙因素。政府的條狀管理與塊狀管理的矛盾問題凸顯，這說明，只有打破職責同構，才有可能推進政府權責優化分配、政府職能全面轉化、行政改革有效開展。(33)朱光磊、張志紅 ：《“職責同構”批判》，《北京大學學報(哲學社會科學版)》2015年第1期。在公共服務方面，周振超認為，政府層級之間缺乏科學有效的分工機制，其根本原因在于職責同構，這使得公共服務在實施中過于籠統、效率低下，進而引發一系列嚴重問題。(34)周振超、張金城 ：《職責同構下的層層加碼——形式主義長期存在的一個解釋框架》，《理論探討》2018年第4期。在精準扶貧領域，“職責同構”讓上級政府將扶貧工作責任下壓，基層政府在工作自主權與靈活空間有限的情況下，圍繞上級指示來開展工作。但是，由于工作堆積與時效考核，基層政府不得不進行形式化的表層工作，形式主義風氣蔓延，一旦出現問題，便由扶貧干部來承擔，扶貧責任由此異化。本文認為，職責同構下扶貧工作的層層加碼，具體表現為政治錦標賽下的拔高標準、壓力型體制下的權責沖突、一票否決制下的考核偏離，共同構成了扶貧責任異化的根源。

1.政治錦標賽下的拔高標準

職責同構的管理模式，會讓各級政府將扶貧工作分成若干的指標交給下級政府去完成，下級政府再將指標分解到具體的個人，但在轉移和分解的過程中，一些政府和部門為彰顯政績、拔得頭籌，不顧工作實際和人員能力，急于求成，層層加碼。所謂“層層加碼”，就是在上級規定的基礎上加數量、增速度、縮時限、擴內容、提標準等。(35)周振超 ：《打破職責同構:條塊關系變革的路徑選擇》，《中國行政管理》2005年第9期。在精準扶貧領域，各級政府“層層加碼”的現象時有發生，例如，有扶貧干部指出，“對于易地扶貧搬遷住房和小區的建設要求，各省要求按建設部門的規范處理，但各地在落實的過程中，往往拔高標準，使搬遷房室內的裝修和配置節節攀升，從3件套、7件套、10件套到全套，攀比升級”(36)男，31歲，彝族，專科學歷，某鄉鎮工作工作人員，訪談于2019年2月19日。。再如，有扶貧干部提到，“為完成扶貧任務，我們縣將縣里80%的工作人員都下派到鄉鎮和村里”(37)男，49歲，侗族，研究生學歷，某縣縣委組織部部長，訪談于2019年6月4日。；也扶貧干部坦言，“我們鄉鎮除辦公室、扶貧辦等2—3個部門的工作人員外，其他部門留一人處理日常事務，其余人員都下到村里”(38)男，29歲，彝族，本科學歷，某鎮扶貧站站長，訪談于2019年2月18日。。正因為各地在增加下派的扶貧干部數量，有一鄉黨委書記告訴我們，“我們村總人口11000人，初始貧困人口有6000多人，是少數民族自治鄉，侗族人口占98%，2018年幫扶的干部竟然高達130多人，這一數量是我們鄉工作人員的2.5倍左右，最多的一個村有扶貧干部30多人”(39)男，39歲，苗族，本科學歷，某鄉黨委書記，訪談于2019年6月3日。。對于地方官員而言，交出一個好的扶貧成績，才能在全國、全省、全市、全縣的競爭中不處于劣勢，只是這樣，拔高的現象便隨之產生了。難怪中央農辦秘書局副局長祝衛東指出，雖然中央一再對脫貧標準進行了重申與強調，既要防止數字脫貧、虛假脫貧，又要杜絕拔高標準、吊高胃口，但一些地方還是不顧實際，把義務教育、基本醫療、住房保障等方面的標準給拔高了。(40)吳蘊聰 ：《中央農辦 ：脫貧攻堅要防止盲目拔高標準》，《中國青年報》2019年2月24日。

無疑，拔高標準對推動扶貧工作、提高扶貧效率有重要的促進，但是也會引發一些問題，這些問題包括 ：難以完成上級加碼的任務，會導致扶貧中的“摻水”“造假”等形式主義；無法完成加碼指標，扶貧干部面臨被問責、被處分的危險；為應對上級的各類檢查，基層部門加班加點做資料、定方案，無暇顧及貧困戶的生產發展；提高了貧困戶的胃口，看似脫貧工作力度大，但難以持續，更容易造成“貧困戶與非貧困戶之間的政策懸崖效應”，引起一些群眾不滿。更嚴重的是，由于各地拔高了標準，而高出標準的那部分費用，往往要縣級財政買單，這讓本來就赤字的貧困縣雪上加霜。訪談時一位縣扶貧辦副主任指出，“我們縣為了扶貧欠債很多，而為了還債，全縣的財政人員都勒緊褲腰帶過日子，2018年的目標績效獎從原來的上萬元降低為2000元”(41)男，43歲，漢族，本科學歷，某縣扶貧辦副主任，訪談于2019年6月4日。。為何各級政府要拔高標準來開展扶貧？這與政治錦標賽有關。周黎安指出，在集權型體制下，官員提拔的主要依據是經濟績效，因而上級行政長官會設計一種競爭機制來選拔下級官員，而下級官員也樂于迎合上級的需要來強烈發展經濟，政治錦標賽由此產生。(42)周黎安 ：《晉升博弈中政府官員的激勵與合作——兼論我國地方保護主義和重復建設問題長期存在的原因》，《經濟研究》2004年第6期。開展扶貧的各級政府官員之所以拔高標準，與想增強扶貧績效有關，也想在政治錦標賽下拔得頭籌、獲得政治上的升遷有關。但這種不顧發展規律和當地實際的拔高標準，會加重扶貧干部的負擔，讓扶貧責任異化為一線干部的主要責任。

2.壓力型體制下的權責沖突

壓力型體制是指在政府管理中，各級政府為了地區經濟追趕目標與上級政府下達的任務而采用數量化的任務分解機制和物質化的評價機制，通過簽訂責任狀的責任承擔形式，將任務下派到下層組織與個人的過程。(43)楊雪冬 ：《壓力型體制:一個概念的簡明史》，《社會科學》2012年第11期。為傳導壓力，各級政府就要層層簽訂責任狀，最后由鄉鎮政府來落實。但是，因無法提供有效的供給、及時的回應和令人滿意的服務，近年來，基層政府及扶貧干部權小責大、有責無權已成為共識。究其原因，扶貧干部的資源實在有限，績效難以考核，具體表現為 ：一是與要完成的任務相比，他們尤其是掛職扶貧干部所擁有的人力資源與物力資源極度匱乏；二是隨著時間的推移和政策的演進，貧困戶對脫貧的需求會不斷增加，扶貧干部的工作壓力隨之增大；三是扶貧干部工作目標雖然清楚，但工作內容是繁雜瑣碎、雜亂且模糊的，工作成效無法用市場機制來評估；四是由于服務對象沒有選擇性，而部分貧困戶文化水平低下、思想觀念落后、認知模式有偏差，故扶貧干部的工作無法在短期內取得可持續的成效。正所謂“官僚機構無法透過一系列系統性的社會過程，來評估員工的工作”(44)[美]李普斯基 ：《基層公務員 ：公職人員的困境》，蘇文賢、江吟梓譯，學富文化事業有限公司2010年版，第106頁。。這在扶貧干部身上特別明顯，因此，面對要求短期內貧困戶全部脫貧的事實與脫貧行為本身是一個長期過程的矛盾，扶貧工作別無選擇，只能通過層層加碼的方式來強化責任，以便更快地達成目標。

當下，基層政府“責權利”不匹配現象比較突出，為了應付上級的督導檢查，一些鄉鎮政府往往只能選擇將“程序”做到無懈可擊、不出漏洞，而不是實質性地把工作做到位，這導致了形式主義在基層治理中的泛濫。在職責不相符的環境下，多級政府共同管理的事項過多，近乎苛刻的考核機制與上層政府的職責下壓致使扶貧干部工作難為，責任異化。這樣，扶貧干部既要面臨上級的問責壓力，又要面臨貧困治理的復雜性，權責沖突便產生。權責沖突下的扶貧干部，不僅“白加黑”“五加二”地工作，其待遇還比較低下。據了解，在G省，除保持原單位的工資以外，省里或縣里每天給扶貧干部55元的工作補助，每個月按22天計算，如不請假，每月共計1210元。且不說扶貧干部的工作基本屬于“周六保證不休息、周日休息不保證”的狀態，單就這樣的補助標準，遠遠不能補償扶貧干部的付出。訪談時，一位駐村干部告訴我們 ：“駐村后，一方面，由于不能兼顧原單位的工作，福利、獎金大幅度減少甚至完全取消；另一方面，開支陡增，最大的開銷是往返的交通費和村里的人情開支。由于貧困村的地理位置大都比較偏僻，扶貧干部空閑時回家或到鄉鎮、縣城開工作會，全部由自己掏腰包，這樣的費用每月都要花上千元；另外，為搞好與當地村干部和群眾的關系，村里的紅白喜事都要參加，少則100元，多則300元，每月下來，也要花1000—2000元。這樣一算，與以前相比，每月的收入少2000多元，支出則增加3000多元。”(45)男，39歲，博士，某大學副處級干部，駐村第一書記，訪談于2019年6月3日。可見，權責沖突下扶貧干部的待遇低下，再加上壓力型體制的影響，責任異化由此產生。

3.一票否決制下的考核偏離

“一票否決制”在黨政部門考核體系中應用廣泛，其意思是只要此類現象一旦發生，考核結果就會受到影響。在政府的各類考核中，常見的一票否決制有信訪維穩、安全生產、計劃生育、環境保護、黨風廉政和精準扶貧等事項。一票否決制有助于推進工作、保證政令暢通，但如果濫用，不僅導致基層工作壓力繁重，還可能造成考核的效果受影響，導致基層管理中的激勵扭曲與干部責任推卸等問題。(46)馬雪松 ：《如何拿捏好“一票否決”的分寸》，《人民論壇》2018年第27期。“一票否決制”歪曲了考核機制原本的意義，降低了考核效率，在一定程度上阻礙了相關規章制度的正常實施，將上級主體應承擔的責任轉移到下級主體，造成基層干部責任錯位異位。將“一票否決制”引入扶貧工作，有兩種表現 ：一是與年度績效考核相聯系，對考核結果位次靠后的幫扶單位與相關領導問責；二是扶貧工作中的部分考核結果直接影響到財政專項扶貧資金績效考評，較為常見的另一體現為將建檔立卡“回頭看”的結果與貧困縣黨政領導班子和領導考核評估相聯系，對工作中產生的不良后果、不負責任行為進行通報，對相關責任人進行問責。(47)陳斌華 ：《江西對扶貧建檔立卡“回頭看” 實行一票否決制》，http://jx.ifeng.com/news/ms/detail_2015_11/15/4557340_0.shtml。扶貧中的“一票否決制”，確實可以給扶貧干部較大的壓力，但這種壓力能否轉化為動力，還不得而知。按照一票否決制的要求，扶貧干部有“不脫貧不脫鉤”“不脫貧不晉升”之說。也就是說，如果精準扶貧效果不理想，扶貧干部輕者被誡勉談話，重則被處分、記過甚至開除黨籍，這嚴重影響扶貧干部的職業生涯和政治前途。但是，脫貧攻堅是一個系統工程，其成效與政府政策、社會力量、扶貧干部和貧困戶都有關系，若因扶貧干部責任之外的原因如政府政策的偏差、貧困戶內生動力不足等影響其考核，“一票否決”就會否定扶貧干部的心血，削弱扶貧干部的工作積極性與工作熱情。扶貧干部因考核導向形成的短期化、功利化行為，必將帶來扶貧責任的異化。此外，即使有這把懸在扶貧干部頭上的一票否決“利劍”，也不一定能讓他們很好地去履行職責。因為，扶貧干部屬于外派干部，任期有限，工作安排須與本地村干部協商，且有時候要服從本地村干部，故僅有扶貧政策的部分執行權，連李普斯基筆下的“自由裁量權”也受到限制，即便發現政策有偏差，也只能按部就班地執行政策，并接受派出單位、上級政府、組織部門和群眾的監督，這不利于發揮他們的主觀能動性。因此，正是由于扶貧中有“一票否決制”，扶貧干部才利用私人資源去討好“貧困戶”,以獲得貧困戶給扶貧“兩率一度”的較高評價,進而就會產生責任異化。

綜上，在扶貧工作中，基層干部既要受到“條條”的規范，又要受到“塊塊”的管束，對諸多事務負責卻無決策權，這加重了其工作過程的繁復程度。同時，扶貧干部所反映的上層領導的“傳聲筒”現象，也體現了當前機構設置“上下對口、左右對齊”的弊端，即各個部門都承擔著一部分模糊事權，都需要組建相應機構，但是其所承擔職責并不明確，易出現部門條塊之間什么都要管、什么都管不了的局面。如此機構設置模式忽視了區域性差異與管理層級的特殊性，造成了工作的下壓，進而導致扶貧干部的高壓工作與泛化負責。(48)張克 ：《合理設置地方機構的路徑選擇》，《行政管理改革》2018年第11期。

四、權責統一 ：扶貧責任異化的消解與矯正

前述分析表明，不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度一致，導致的事權不明、職責不專，是基層干部責任異化的根源。但是，世界上絕大多數國家都存在層級分明的政府管理體系，而對政府進行層級分配的主要依據是賦予不同層級政府適當的公共供給責任。(49)[美]華萊士·E·奧茨 ：《財政聯邦主義》，陸符嘉譯，譯林出版社2012年版，第13頁。因此，要消解與矯正扶貧責任的異化，就應該建立權責統一的扶貧責任體系。

我們知道，責任的履行與權力的行使是公共事務治理的一體兩面，權力得不到行使，權力主體公共事務治理的職能便無法很好的發揮，其責任也必然得不到很好的履行，從而容易陷入責任缺失的境地。(50)皇甫鑫 ：《責任缺失下的村民自治 ：基于不完全權力的解釋》，《黨政研究》2019年第2期。這就要求有多大的權力就承擔多大的責任，同樣，承擔多大的責任就應匹配多大的權力，權責對等是權力行使、責任履行的基本原則。如何真正實現各層級部門的各司其職、各盡其事？黨的十九大報告和黨的十九屆三中全會在部署新時代全面深化黨和國家機構改革時強調，在維護黨中央權威和堅持中央政府統一領導的前提下，要“賦予省級及以下政府更多自主權”，以充分發揮地方政府的主動性、積極性。因此，構建權責一致、科學有效的職能體系與清晰有序的職責分配，賦予地方政府更多的自主權，不僅可以減輕上級政府的負擔，增強上級政府對下級政府的監控，更重要的是可以更好地回應公眾對美好生活的追求，這有助于建設與民眾期待最相符的服務型政府，有利于轉變政府職能、推行簡政放權、推動精準扶貧形式主義和不良風氣的整治。為此，第一，在職責界定方面，應對中央和地方事權進行合理的設置，對各層級間職責進行合理的配置，理順各層級政府的職責關系，通過回應群眾訴求更好地履行公共服務職能，滿足公共需求，破解職責同構對基層政府的桎梏，確保權責更加協同、運行更加高效。第二，構建權責一致的職責體系。這要從責任體系的重構與推進地方政府行政職能改革兩方面分析。從責任的內涵與外延來看，要消解扶貧責任的異化，就要求政府建立責任主體、責任事項和追責情形“三位一體”的責任體系，做到權責同位，使得扶貧干部以更強的靈活性開展精準扶貧工作(51)袁維海、姚玫玫 ：《有權必有責 曬權要曬責——安徽省探索行政權力、責任清單制度》，《安徽行政學院學報》2015年第1期。；在行政職能改革上，應進一步理順條塊之間的職能分配，在中央統一領導的基礎上，依據地方特征與地方所需設立部門，實現行政高效化、公共服務優質化。(52)徐雙敏、張巍 ：《職責異構 ：地方政府機構改革的理論邏輯和現實路徑》，《晉陽學刊》2015年第1期。第三，將責任類型化，根據不同的責任類型采取不同的承擔形式。對無勞動力家庭、重度殘疾人、智障家庭、大病重病家庭、受重災家庭等無脫貧能力的家庭，采取無限責任兜底的方式，保障他們的基本生活權；對于有脫貧能力的貧困戶，著重建立外部扶貧機制，通過間接性的制度力量來幫扶他們脫貧，因而需要承擔的是有限責任。(59)楊成、邵毅超：《基于治理能力建設的政府精準扶貧責任研究》，《昆明理工大學學報(社會科學版)》2018年第4期。第四，構建科學合理的扶貧成效考評體系。采用技術手段減少誤判，有效甄別貧困戶的滿意度；探索多元考核機制，鼓勵經驗豐富的扶貧干部和高校專家團隊共同參與到扶貧考核中，減少因考評人員缺乏一線經驗而形成的誤判；摒棄扶貧中的形式主義與官僚主義，切實減輕基層工作負擔，減少層層加碼的責任承擔，建立分類考評的權責體系，實施權責統一的項目準入機制。第五，明確幫扶干部的責任邊界，科學評價扶貧干部。明確幫扶干部的責任邊界，將私人領域與公共領域區分開，不能讓幫扶干部在流汗的同時，還用私人資源來“討好”貧困戶，實施“保姆式”幫扶；在選派幫扶人員時，應盡量考慮結合干部的精力、能力與意愿，選派有責任心的干部參與扶貧；采取物質和精神雙重激勵的方式，科學評價幫扶干部的績效，激發幫扶干部的內在積極性；發揮村干部在幫扶干部與貧困戶之間的信息樞紐作用，降低扶貧的成本，提高扶貧的效率。