構建民辦教育失信懲戒制度的基本邏輯、現實可能與主要路徑

劉永林 張曉彤 石慶葉

(1.北京信息科技大學，北京 100192；2.中國礦業大學，北京 100083)

2016年6月，國務院出臺《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度 加快推進社會誠信建設的指導意見》，明確提出要加快推進社會信用體系建設。同年11月，全國人大通過《關于修改〈民辦教育促進法〉的決定》提出，在第四十一條新增“建立民辦學校信息公示和信用檔案制度”；12月，國務院頒布《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》(以下簡稱“國務院30條”)，進一步提出在國家層面“健全監督管理機制，建立違規失信懲戒機制”。這些關于民辦教育的法律與政策，在落實國家信用體系建設方面邁出了重要的一步，意味著國家為民辦教育失信懲戒制度建設在頂層設計上提供了直接的法律與政策依據。民辦教育是我國社會主義教育事業的重要組成部分，在增加教育供給、改善教育公平、提高教育效益和擴大教育自由等方面發揮了重要作用，但民辦學校辦學失信行為增多和公信力不高等問題也引發了社會的廣泛關注，并逐漸成為民辦教育發展道路上的“絆腳石”，在一定程度上損害了其社會公信力。當前，在國家高度重視、各領域加快推進社會信用體系建設的關鍵時期及中央和地方層面加快推進民辦教育新法新政落地落細的重要階段，進一步探索建立民辦教育失信懲戒制度，切實提高民辦學校的辦學信用，有效維護民辦學校的公信力，具有極為重要的實踐意義。

一、文獻回顧及概念界定

當前，在構建民辦教育失信懲戒制度的相關研究中，學者們聚焦制度構建的必要性和重要性、失信行為的表現及其產生原因、失信行為治理等內容，展開了諸多探索性研究，這些成為本文深入研究的重要基礎。該領域具有代表性的觀點有：李帥軍等(2007)認為，教育體制的變革、法律制度的粗疏和社團法人的局限等制度性原因，導致民辦教育機構信用缺失(1)李帥軍、陳軍濤：《民辦教育機構誠信機制的構建》，《教育發展研究》2007年第8期，第27-30頁。；李釗(2009)認為，民辦學校出現辦學管理降格以求、教學質量名不副實、招生宣傳虛假失真及推薦就業虛假承諾等種種失信行為，主要是因為制度建設滯后，應從制度設計入手構建民辦學校失信防范機制(2)李釗：《論民辦高校失信治理中的制度安排》，《中國高教研究》2009年第3期，第58-60頁。；尹曉敏(2009)指出，民辦學校公信力流失的主要途徑是教育質量不高、招生宣傳失實、收費退費失信和就業率虛構，主要原因在于社會誠信環境的缺乏、法律法規的缺失、政府部門監管的缺位、公益辦學理念的背離和辦學信息公開的匱乏，可通過基礎保障層、他律控制層和自律屏障層三個層面重塑民辦學校公信力(3)尹曉敏：《論民辦高校公信力的流失與重塑》，《現代教育科學》2009年第1期，第1-4頁。；陳文聯(2019)認為，營利傾向、家族化管理、失信行為和辦學質量不高是民辦學校公信力缺失的重要原因，政府應構建有利于提升民辦學校公信力的公共治理機制(4)陳文聯：《民辦高校公信力重塑中的政府角色與行動策略》，《浙江樹人大學學報》2019年第3期，第1-6頁。。綜而觀之，目前尚未有系統、深入探討民辦教育失信懲戒的相關研究，因此，探索建立民辦教育失信懲戒制度并作出相應的框架性制度設計與安排，對于深化民辦教育信用研究具有重要的理論意義。

對“信用”“失信行為”“失信懲戒制度”等概念的界定，是構建民辦教育失信懲戒制度的重要基礎和前提。目前，學者對失信行為的“信”的闡釋基本上是將“信任”“誠信”“信用”混同使用。其實，信用是指在經濟活動中雙方通過契約等形式形成的他律性關系，尤其是在現代社會，信用所體現的既是一種法律層面上的契約關系，也是社會主體平等基礎上的人際關系準則。它不是純粹人際交往中的道德品質，而是逐利活動中的市場規則，它的選擇更多出于理性而非單純的情感。在界定“信用”的基礎之上，如何理解和界定民辦教育的“失信行為”？提升民辦學校辦學信用和公信力的關鍵在于道德感的增強、失信行為的戒除，這也正是民辦教育失信懲戒制度設計的邏輯起點。顯然，對失信行為的界定成為構建民辦教育失信懲戒制度的元問題。從“信用”的內涵及相關研究出發，本文認為，失信行為是個體在社會活動中不履行法定義務和約定義務等信用義務并有損于社會或他人利益的行為。由此可以界定，本文研究的民辦教育失信懲戒制度，即通過記錄、發布與應用民辦教育信用主體的失信行為，綜合運用法律、行政、經濟和道德等手段遏制民辦教育失信現象，科學構建懲戒民辦教育失信主體的法律規范體系。

二、構建民辦教育失信懲戒制度的基本邏輯

辦學信用和公信力是支撐民辦教育長遠、穩定、健康發展的重要基礎。以國家層面民辦教育失信懲戒制度的相關法律與政策為指引，基于教育領域信用體系建設實踐訴求、制度供給和制度價值，構建民辦教育失信懲戒制度有充分的必要性。

(一)實踐訴求

國務院發布的《社會信用體系建設規劃綱要(2014—2020年)》明確了國家社會信用體系重點推進建設的領域，包括政務、商務、社會和司法。在社會領域，失信行為主要表現為社會成員在社會各個領域中失信的行為。如民辦教育的失信行為主要集中于招生宣傳、學校管理、教學質量和信息公開等環節。在招生宣傳方面，一些民辦學校通過名師、高就業率、保證就業、夸大學校辦學條件、混淆辦學性質和辦學層次等虛假宣傳方式提升學校知名度，騙取學生和家長的信任；在學校管理方面，一些民辦學校管理層重生源、重資金、輕管理，使學校管理處于失范和無序狀態，屢屢在收費與退費環節失信于學生及家長；在教學質量方面，一些民辦學校把有限的辦學經費與資源用于提升學校的硬件設備以吸引生源，在師資隊伍建設、教學質量提升方面則能省則省，導致教學質量不高、文憑“含金量”不足；在信息公開方面，一些民辦學校向社會公布的舉辦信息、登記信息、招生信息、收費信息、年度財務狀況和重大事件的調查處理結果等情況失實，甚至為了維護聲譽或者獲取更多資源，不惜在檢查評估過程中弄虛作假。建立民辦教育失信懲戒制度，可有效防范民辦學校短期投機、失信失范的問題，徹底阻斷民辦學校公信力和競爭力的流失，進一步提升民辦學校的信譽度和美譽度。

(二)制度供給

構建失信懲戒制度是為了規范和促進民辦教育發展，健全民辦教育質量管理體系，形成民辦學校自我約束、自我激勵和自我發展的機制。在民辦教育新法新政頒布前后，既有此前構建民辦教育失信懲戒制度的一系列基礎制度，比如民辦學校年度報告制度、年度檢查制度和信息公開制度；也有此后構建民辦教育失信懲戒制度的一系列原則性制度，比如信息公示和信用檔案制度以及違規失信懲戒機制。此外，民辦教育領域出現的諸多創新實踐和典型案例，也成為構建民辦教育失信懲戒制度的重要基礎。比如，湖北將虛假招生廣告和招生管理混亂等問題納入年檢范圍，以加大對民辦學校和教育機構辦學行為的考核力度，并提出了限制招生、暫停招生和取消辦學資格等懲戒措施；河北邯鄲以“誰主管、誰負責”為原則，明確了“八嚴禁六禁止”的招生規定，強化對民辦學校及教育機構違規辦學行為的處理。浙江寧波對民辦學校啟動分類登記、分類管理，并推出信息公開、誠信星級評估，對違規辦學行為亮“紅燈”，制定市級《民辦學校誠信辦學星級評估實施辦法》，組織第三方實施民辦學校誠信辦學星級評估，引導民辦學校依法、規范、誠信辦學。河南鄭州為民辦學校規范辦學劃定“紅線”，明確擅自分立、合并民辦學校等八類違規辦學行為將被亮“紅燈”。各地呈現逐步重視民辦學校失信行為懲戒的趨勢，充分反映出民辦教育領域對失信懲戒制度的訴求，因此，以國家頂層設計和地方創新實踐為基礎，加快建構民辦教育失信懲戒制度，已成為新時期民辦教育發展的重要支撐和新法新政落地落細的關鍵舉措。

(三)制度價值

在民辦教育領域建立失信懲戒制度，有助于對失信者進行反面引導和正面約束，對失信行為形成聯防聯治態勢，讓失信者寸步難行。通過對民辦教育失信懲戒制度內涵的了解和其他行業失信懲戒制度實踐的分析，民辦教育失信懲戒制度具有三個方面的價值。一是指引價值。在民辦教育的失信懲戒制度中，失信懲戒與守信激勵形成鮮明對比，可與守信激勵的正向引導相結合，突出守信與失信的差異及其界限或標準，為相關人員提供一般性指引，營造“守信光榮、失信可恥”的辦學氛圍，切實實現民辦教育相關主體的自覺守法和履約。二是威懾價值。民辦教育失信懲戒制度中的信用記錄作為當代教育領域中伴隨著民辦教育全過程的互動交往工具，失信者信用狀況的合法共享與政府主導的聯合懲戒，會增加其失信成本，在民辦教育領域產生的“蝴蝶效應”，足以震懾和警示潛在的失信者，從而將失信動機扼殺于萌芽狀態，始終保持對失信者的“利劍高懸”。三是懲罰價值。懲罰具備一定的強制性，失信的民辦學校一旦受到懲罰，意味著將不可避免地遭受各類損失。民辦教育失信懲戒制度具有懲治民辦教育領域相關辦學主體失信行為的功能，對失信者加以限制或者禁止，擠壓其在教育活動中的生存空間。引導、威懾和懲罰三重價值將共同發揮作用，對失信者形成正面引導和反面約束，推動民辦學校向誠信方向發展，提升民辦教育的整體公信力。

三、構建民辦教育失信懲戒制度的現實可能

在社會信用法治化背景下，教育市場化理論等為民辦教育領域引入失信懲戒制度奠定了理論基礎，國家層面民辦教育法律與政策中關于違規失信懲戒的頂層設計，形成引入失信懲戒制度的重要依據，加上審慎移植國內其他行業領域和國外信用制度建設的有益經驗，使民辦教育失信懲戒制度的構建具有充分的可行性。

(一)理論基礎

美國著名經濟學家、諾貝爾獎獲得者弗里德曼是教育市場化理論的提出者。他認為，教育走向市場必須引進競爭機制，公立、私立教育機構在市場競爭中應處于平等地位(5)劉永林：《試論民辦學校獨立董事制度：價值內涵、可行性及框架設計》，《復旦教育論壇》2020年第4期，第85-90頁。。公辦、民辦教育在舉辦者、經費來源等方面的不同，需要通過創新一系列民辦教育制度設計來實現教育公益性目的，民辦教育失信懲戒制度即為其中重要的制度之一。在教育市場化背景下，守信與失信背后實際上反映出行為人的信息資源和行為成本問題。由于大量信息不對稱現象的存在和凡事均講究對綜合收益與投入成本的考量，守信和失信成為經濟生活的一種常態。構建民辦教育失信懲戒制度的理論基礎，主要來自信息不對稱理論和邊際成本收益理論。信息不對稱理論認為，有關交易的信息在交易雙方之間是不對稱的，通常一方比另一方占有更多的相關信息，同時交易雙方對于各自在占有信息方面的相對地位都是清楚的，從而發生“道德風險”和“逆向選擇”(6)余泳澤、郭夢華、郭欣：《社會信用的經濟效應研究回顧與展望》，《宏觀質量研究》2019年第4期，第80-95頁。。顯然，民辦教育領域信息不對稱現象非常典型，學生及家長對民辦學校的辦學條件、招生政策、報名條件、錄取程序、收費標準、志愿填報、錄取可能及就業前景等信息知之甚少，這為民辦學校利用自身信息優勢作出失信行為提供了可能。一般而言，入學前學校與學生及家長之間的雙選是一次性“交易”，民辦教育辦學主體更易滋生“投機”心理，丟失責任意識，為能達成“交易”而置誠信于不顧(7)李釗：《民辦高校辦學失信治理中的政府責任》，《高等工程教育研究》2008年第5期，第104-108頁。。邊際成本收益理論強調，在市場經濟背景下，市場主體大多根據邊際收益大于邊際成本的原則進行決策，如果市場主體的失信行為能夠換來高于成本的收益，就可能背棄誠信。民辦教育市場當前仍處于不成熟、不發達的階段，有必要建立守信獲利、失信受懲的市場機制，發揮市場通過誠信配置教育資源的功能，降低守信者的經濟成本，賦予其享受最大的便利和服務，限制失信者參與社會活動，提高其失信成本，同時使失信者的成本遠遠高于所獲利益，起到信用約束的作用。

(二)發展基礎

學校因自身的管理制度具有科學性和有效性而贏得社會信任，這是其公信力之根本(8)張中勝、楊滿仁：《大學制度與高校社會公信力的關系探析》，《教育觀察(上旬刊)》2013年第11期，第45-47頁。。建立有效的失信懲戒制度，是提升民辦教育公信力和競爭力、改善民辦教育信譽度和美譽度的關鍵。國家信用體系建設是一個系統工程，諸多基礎制度和其他行業的信用建設狀況與民辦教育失信懲戒制度息息相關。在國家信用體系建設中，近年來持續推進的信用信息共享和激勵懲戒機制，可為民辦教育失信懲戒制度效能的發揮提供重要支撐。

在民辦教育領域，一般性法律法規規章中明確的民辦學校辦學的違規行為以及信用記錄、信息公開制度，是失信懲戒制度的重要基礎；新修訂的《民辦教育促進法》及“國務院30條”明確的“建立違規失信懲戒機制”的方向性指引，是國家層面的根本依據。正在修訂中的《民辦教育促進法實施條例》的過程稿對這方面有直接規定，如教育部公布的《民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(征求意見稿)》和司法部公布的《民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(送審稿)》均明確，涉及危害學校穩定和安全、侵犯學校法人權利或者損害教職工、受教育者權益的行為，情節輕微的，記入執業信用檔案并可視情節給予1至3年從業禁止；情節較重的，列入失信聯合懲戒名單；構成犯罪的，依法追究刑事責任。當前，面對民辦學校存在的諸多失信問題，學界和業界已漸成共識，即應從制度設計、制度安排入手，構建民辦教育領域的失信懲戒制度。同時，全國部分地區積極推動地方民辦教育信用體系建設，為構建民辦教育失信懲戒制度提供了經驗，如浙江省教育廳印發的《民辦學校信息公開和信用管理辦法》，明確“民辦中小學校在辦學過程中存在違法、違規等行為，以及發布虛假信息、誤導信息和不及時發布信息的，一經認定，即分別記入學校和法定代表人的失信記錄”；還有一些地區對民辦學校失信行為采取“雙罰制”，既罰學校也罰責任人。

(三)經驗基礎

國內教育領域之外的其他行業失信懲戒制度和國際上的相關制度，為民辦教育失信懲戒制度的構建及實施提供了諸多有益的經驗與制度借鑒。自2002年我國正式提出建立社會信用體系以來，隨著實踐探索和理論研究的深入，人們對信用約束機制的認識，經歷了從“失信懲戒”到“失信聯合懲戒”逐步深化的過程。隨后，國家規劃綱要、信用體系專門規劃和國務院的專門規范性文件，對國家信用體系建設作了系統規劃，關于各行業、各領域單獨或聯合的守信激勵、失信懲戒等實施辦法陸續出臺并正式實施。2006年，《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》明確要“加快建設社會信用體系，健全失信懲戒制度”，首次在正式文件中提出建立失信懲戒制度。之后國務院陸續公布相關文件，包括2007年的《關于社會信用體系建設的若干意見》、2014年的《社會信用體系建設規劃綱要(2014—2020年)》、2016年的《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度 加快推進社會誠信建設的指導意見》。2016 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳共同發布《關于加快推進失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制建設的意見》。2017年，國家發改委和中國人民銀行共同發布《關于加強和規范守信聯合激勵和失信聯合懲戒對象名單管理工作的指導意見》。這些政策性文件在失信懲戒對象、懲戒措施、實施方式和動態管理等方面，形成了較為成熟的一般性經驗與做法。一些地區在公共信用信息服務平臺建設方面取得較大進展，如浙江杭州搭建了“一網三庫三系統”數據網絡；江蘇南京構建了“一網兩庫一平臺”及“信用聯合獎懲支持系統”，蘇州以“平臺的平臺”為目標，建立了一站式查詢“信用蘇州”網站、采用“數據+模型+場景”的方式首創市民信用評價產品“桂花分”等；福建廈門形成了“兩網、兩庫、兩窗口、一支撐”格局；還有許多地區正在推動信息的開放及信用平臺大數據的融合。在技術和操作層面，各地也積累了豐富的經驗。發達國家相關懲戒制度遵循“邊際收益大于邊際成本”的原則，在信息公開、信用管理、信用修復和失信懲罰方面也都有可供借鑒的做法，如德國的商法、信貸法、數據保護法等都規定了對失信者的限制和懲罰措施；美國、英國和德國等國的公眾能方便、及時地在統一的政府數據開放平臺查詢和獲取失信信息；德國、英國和新加坡等國發達的征信市場，對失信者具有強大的約束力和威懾力；韓國專門成立能提供信用咨詢和修復服務的信用恢復委員會，多途徑修復個人信用；美國、英國、新加坡等國要求失信者支付幾倍甚至數十倍的罰金，外加其他民事和刑事處罰(9)史玉瓊：《關于建立失信懲戒機制的研究》，《征信》2018年第9期，第18-23頁。。

四、構建民辦教育失信懲戒制度的主要路徑

民辦教育失信懲戒制度作為社會信用體系的重要組成部分，在遵循一般性制度模式的基礎上，應當盡快形成體系化的制度框架，制定可供操作的民辦教育失信懲戒制度，對民辦學校辦學行為進行有效的監督與懲戒。

(一)基本思路

1.堅持法治思維。失信懲戒在各行業領域“受寵”的同時，學界對其內涵、性質、限度、救濟及與其他相關處罰的關系等還存在一定的爭議，推動其法治化的呼聲也日益高漲。構建民辦教育失信懲戒制度，應當堅持用法治思維和法治方式，在現有的法律框架下，或在未來“信用法”的原則下，與相關法律法規有序銜接，最大限度地提升制度構建的法律效力層級。這主要可通過修訂民辦教育領域行政法規或制定部門規章的方式，明確失信行為的內涵與類型、懲戒對象、懲戒措施、實施程序和救濟方式等內容。

2.堅持系統構思。在國家信用體系建設的背景下，不同行業之間的聯合懲戒是失信懲戒制度發揮作用的重要基礎。堅持把民辦教育失信懲戒制度作為子系統置于國家整個信用體系建設的大系統之中，在廓清與行業、公辦教育關系的基礎上正確定位、科學設計。同時，民辦教育失信懲戒制度作為民辦教育整體法律責任體系的子系統，應堅持系統思維，劃定失信行為的范圍，與現有違規行為銜接，并在此基礎上發揮失信懲戒制度的獨有作用。

3.堅持差異設計。類型化和具象化民辦教育失信懲戒制度，是研究和構建民辦教育失信懲戒制度的一個重要法律技術(10)王偉：《失信懲戒的類型化規制研究——兼論社會信用法的規則設計》，《中州學刊》2019年第5期，第43-52頁。。一方面，應當區別于公民辦教育在辦學主體、管理模式、行政體制、收費和辦學條件等方面的不同，構建專門的民辦教育失信懲戒規則體系；另一方面，在分類管理背景下，審慎運用類型化思維，針對民辦教育機構的差異化進行區別設計。一般而言，民辦學校類型眾多且復雜，但對失信懲戒制度的適用是一致的，應綜合各方面因素，在框架性設計的基礎上，針對民辦學校類型、層次、學段等“縱橫立體式”的結構，構建全景式、系統性、立體式的失信懲戒制度體系。

4.堅持制度引領。信用體系建設有賴于制度的設計與安排。建立民辦教育失信懲戒制度，形成針對民辦學校辦學活動的約束監控機制、預防糾錯機制、評估獎懲機制和導向引領機制，可有效重塑民辦教育的公信力。國家教育行政部門可考慮在試行政策的基礎上，制定部門規章，建立民辦教育失信懲戒制度，全面、系統和深入規范民辦教育失信懲戒的對象、措施、程序、管理和救濟等內容。

(二)框架設計

1.界定失信懲戒對象。一般而言，民辦教育失信懲戒對象應當是在民辦教育領域存在嚴重失信行為的民辦學校及其法定代表人、主要負責人和負有直接責任的有關人員。一方面，在制度設計中，需要對失信行為進行等級的劃分和歸類，從而對其中的懲戒對象進行分類(如單位和個人)懲戒。另一方面，在技術和管理層面，針對失信懲戒對象，應當建立健全信用管理機制，實現失信數據共享，實行辦學信用分類管理。

2.完善失信懲戒措施。失信懲戒制度包含禁止性、限制性、警示性的懲戒乃至一般管理活動等多元化的懲戒方式，可以細分為道德懲戒、社會懲戒、市場懲戒、公權力機關的懲戒等類型(11)王偉：《失信懲戒的類型化規制研究——兼論社會信用法的規則設計》，《中州學刊》2019年第5期，第43-52頁。。當前，信用懲戒按照懲戒主體的數量，可劃分為單一懲戒和聯合懲戒；按照懲罰措施的性質，可劃分為私法類懲戒和公法類懲戒；按照懲戒主體的性質，可劃分為行業性懲戒、行政性懲戒、司法性懲戒、市場性懲戒及社會性懲戒。在前述一般分類的基礎上，綜合考慮失信行為類型、失信懲戒對象設定民辦教育的失信懲戒措施，區別于現有法律法規規章的處罰類型，進行財產、資格、行為和榮譽等方面的失信懲罰。

3.明確懲戒實施方式。一方面，就聯合懲戒而言，民辦教育失信懲戒的實施主體，在信用信息共享平臺獲取或發布失信行為信息后，應當根據失信聯合懲戒的約定，進行一定范圍內的聯合懲戒，并在約定懲戒的范圍內共享懲戒效果的反饋，設定停止懲戒或退出聯合懲戒的期限。另一方面，就單一懲戒而言，民辦教育失信懲戒的實施主體，在規定的失信行為和懲戒措施的限定范圍內，實施懲戒并保證達到效果。

4.健全失信懲戒管理。失信懲戒是手段，并非最終目的，且失信懲戒的目的是守信的反向激勵。民辦教育失信懲戒制度是一系列措施、步驟和時限的總和，在失信懲戒的動態管理之中實現制度價值。因此，既應該有失信懲戒信息發布、失信懲戒期滿的有效期管理以及失信異議與修復程序，還應該有因失信而權益受損的救濟等方式的程序設定，從而形成失信懲戒的動態管理機制。