民辦高等教育公益性的保障：教育中介組織的社會責(zé)任

李旋旗

(湖南省教育科學(xué)研究院 博士后工作站，湖南 長沙 410005)

在公共治理理論看來，高等教育治理應(yīng)是一種多元主體的合作治理，參與高等教育管理的主體已經(jīng)不只是政府部門，還應(yīng)包括各種社會組織。各個治理主體有不同的權(quán)利與義務(wù)，在發(fā)揮各自作用的同時相互合作，形成多方有序參與的合作范式。作為教育公共治理的重要主體，教育中介組織將成為公共教育治理中愈來愈活躍的重要力量。因此，在引導(dǎo)民辦高校堅持公益辦學(xué)時，既要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，還要特別重視教育中介組織的參與，努力形成多元主體有序參與的共治格局，進(jìn)而推進(jìn)民辦高等教育治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，更好地維護(hù)民辦高等教育的公益性。

一、教育中介組織在維護(hù)民辦高等教育公益性中的作用

民辦高等教育中介組織是“指按照一定的法律法規(guī)建立起來的一系列社會組織的法人實體，它遵照獨(dú)立、公開、公平、公正的運(yùn)作原則，在政府、社會和民辦高校之間的教育活動中分別發(fā)揮信息傳遞和溝通、咨詢監(jiān)督和評價、教育質(zhì)量評估等服務(wù)功能，從而搭起民辦高校與社會、政府之間聯(lián)系的橋梁和紐帶”(1)徐緒卿：《對發(fā)展我國民辦高等教育中介組織的若干思考》，《黑龍江高教研究》2004年第1期，第42-44頁。。依靠教育中介組織實現(xiàn)社會對教育的參與，是現(xiàn)代教育管理發(fā)展的一大趨勢，它對于完善民辦高等教育治理、引導(dǎo)民辦高校堅持公益性辦學(xué)等，具有重要的作用。

(一)有利于全面提升政府治理能力，防范和糾正“干預(yù)失當(dāng)”

政府作為社會公共利益的代表，在維護(hù)和促進(jìn)民辦高等教育公益性發(fā)展過程中負(fù)有不可推卸的責(zé)任。但是，正像“市場調(diào)節(jié)不是萬能的”一樣，政府干預(yù)也不是萬能的，有其局限性。為“強(qiáng)化政府治理能力、提升政府公共服務(wù)品質(zhì)”(2)文炳勛：《政府干預(yù)問題研究》，湖南人民出版社2005年版，第128頁。，積極鼓勵和吸收教育中介組織參與治理，以彌補(bǔ)政府和市場的不足，逐漸成為教育治理的一大發(fā)展趨勢。以美國為例，美國是世界上私立高等教育最發(fā)達(dá)的國家之一，其私立高校數(shù)量占美國高?？倲?shù)的一半以上。為有效維護(hù)私立高等教育的公益性，美國政府不僅實行營利性和非營利性私立高校分類管理制度，在注冊、稅收、產(chǎn)權(quán)等方面區(qū)別對待，而且十分注重發(fā)揮高等教育協(xié)會、大學(xué)和學(xué)院聯(lián)合會、卡內(nèi)基教學(xué)促進(jìn)基金會以及83個全國性、地區(qū)性和專業(yè)性三類認(rèn)證組織等中介組織的作用。這些中介組織能彌補(bǔ)政府職能的不足，在一定程度上幫助政府從煩瑣的事務(wù)中脫離出來，實現(xiàn)了政府管理和高校自治的有機(jī)結(jié)合(3)金東海：《發(fā)達(dá)國家教育中介組織及其借鑒意義》，《西北師大學(xué)報(社會科學(xué)版)》1995年第6期，第 64-67頁。。這些中介組織的認(rèn)證活動，也有效加強(qiáng)了對私立高校教育服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)控力度，遏制了私立高校尤其是營利性私立高校的營利行為，有效保障了高等教育的公益性。

由于“政府萬能”與“無限責(zé)任”觀念的根深蒂固，加上體制束縛，我國政府有意或無意忽視了中介組織的作用，對高等教育的直接干預(yù)較多，干預(yù)失當(dāng)現(xiàn)象較為普遍。這對高等教育公益性的維護(hù)帶來了消極影響，比如政府在民辦高校師生權(quán)益保障、教育質(zhì)量管理、招生廣告宣傳等方面“干預(yù)不足”，一定程度上加劇了民辦高等教育市場的無序競爭，廣大師生的合法權(quán)益遭受侵害；民辦高校財稅優(yōu)惠機(jī)制等一些重大制度的“虛位”，致使相當(dāng)部分民辦高校不惜以犧牲教育公益性為代價，盲目追求經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)而使學(xué)校的運(yùn)營嚴(yán)重偏離高等教育公益性的軌道(4)潘留仙、陳文聯(lián)：《我國民辦高等教育發(fā)展過程中的非教育性傾向探析》，《中國高教研究》2017年第5期，第87-91頁。。面對我國民辦高等教育的蓬勃發(fā)展以及由此帶來的日益繁雜的管理任務(wù)，政府要積極鼓勵和發(fā)展民辦高等教育中介組織，注重發(fā)揮它們在質(zhì)量評估、行業(yè)自律和信息服務(wù)等方面的功能，實現(xiàn)教育公共利益的最大化。一言以蔽之，民辦高等教育公益性治理的主體應(yīng)是多元的，教育中介組織則應(yīng)成為防范和糾正政府失靈、市場失靈以及維護(hù)民辦高等教育公益性的重要力量。

(二)有利于民辦高校構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度，防范公益信任危機(jī)

公益性是高等教育的本質(zhì)屬性，是民辦高校持續(xù)健康發(fā)展的保障。但在現(xiàn)實辦學(xué)中，受制度建設(shè)滯后等多重因素影響，相當(dāng)一部分民辦高校在辦學(xué)過程中出現(xiàn)了營利行為，公益性的辦學(xué)目標(biāo)在趨利的要求下被弱化，辦學(xué)管理降格以求、教學(xué)質(zhì)量名不副實、虛假欺騙招生等現(xiàn)象屢見不鮮。一些舉辦者甚至通過關(guān)聯(lián)交易將辦學(xué)結(jié)余和資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到自己控制的公司中，最大限度地提取回報或轉(zhuǎn)移、抽逃資產(chǎn)。因此，遏制民辦高校營利行為的“沖動”，凈化民辦高等教育生態(tài)環(huán)境，成為廣受社會關(guān)注的問題，亟須政府發(fā)揮主導(dǎo)性作用，在引導(dǎo)民辦高校構(gòu)建起現(xiàn)代化法人共同治理體系的同時，積極培育民辦教育中介組織，充分發(fā)揮它們在行業(yè)自律、質(zhì)量評估、信息溝通、關(guān)系協(xié)調(diào)和教育咨詢等方面的作用，使它們真正成為引導(dǎo)民辦高校堅持公益性辦學(xué)的重要力量(5)陳文聯(lián)、涂序國：《民辦高校公益性辦學(xué)實現(xiàn)機(jī)制探討》，《浙江樹人大學(xué)學(xué)報》2017年第5期，第3-7頁。。

(三)有利于社會力量參與民辦教育治理，減少信息不對稱

維護(hù)民辦高等教育的公益性是一項復(fù)雜工程，不僅需要政府加大財政投入，構(gòu)建起完備的法律保障機(jī)制與宏觀管理機(jī)制，也需要民辦高校建立以現(xiàn)代大學(xué)制度為核心的管理機(jī)制，全面提升治校能力與教育質(zhì)量，還需要教育中介組織的支持、參與和投入。無論在促進(jìn)公眾對民辦高校的理解和支持上，還是在優(yōu)化市場資源的配置上，民辦高校都需要借助教育中介組織的信息服務(wù)工作。一方面，受“官尊民卑”傳統(tǒng)觀念的影響，公眾在討論教育公益性時，往往認(rèn)為僅公辦教育是公益性的。反映在辦學(xué)實踐上，便是公眾對民辦高等教育的社會認(rèn)可度偏低，廣大學(xué)生及家長將就讀民辦高校視為“無奈之選”。這種排斥與不信任，伴隨著信息媒體的不斷介入與公眾自覺意識的崛起被無限放大，降低了公眾對民辦高等教育公益性的認(rèn)可度。因此，民辦高校也迫切希望教育中介組織能動員社會力量參與民辦教育治理，扭轉(zhuǎn)公眾對民辦高校的偏見，減少彼此間因信息不對稱而產(chǎn)生的不信任。另一方面，與單純依靠學(xué)?；蛘鳛樾畔碓聪啾?，教育中介組織提供的信息更加專業(yè)、準(zhǔn)確、公正，更加注重學(xué)校、政府和社會的不同需求。借助教育中介組織的信息服務(wù)，民辦高?？梢愿附莺腿娴囟床焐鐣枨螅矠閷W(xué)校科學(xué)決策、全面提升管理水平提供參考依據(jù)。

總之，在引導(dǎo)民辦高校公益性辦學(xué)中，既要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，也要特別重視教育中介組織的參與，努力形成多元主體有序參與的共治格局。國務(wù)院《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》(以下簡稱“國務(wù)院30條”)強(qiáng)調(diào)：“積極培育民辦教育行業(yè)組織，支持行業(yè)組織在行業(yè)自律、交流合作、協(xié)同創(chuàng)新、履行社會責(zé)任等方面發(fā)揮橋梁和紐帶作用?！边@既高度肯定了民辦教育中介組織在推進(jìn)民辦教育公共治理、引導(dǎo)民辦學(xué)校堅持公益性辦學(xué)等方面的特殊作用，也為民辦教育中介組織的發(fā)展指明了方向。

二、教育中介組織在維護(hù)民辦高等教育公益性中扮演的角色

在引導(dǎo)民辦高校堅持公益性辦學(xué)、提升教育品質(zhì)方面，教育中介組織應(yīng)積極扮演好關(guān)系協(xié)調(diào)者、質(zhì)量評估者、行業(yè)引導(dǎo)者和市場服務(wù)者等角色，成為引導(dǎo)民辦高校公益性辦學(xué)、促進(jìn)民辦高等教育良性發(fā)展的重要力量。

(一)關(guān)系協(xié)調(diào)者：協(xié)調(diào)多方合作關(guān)系，平衡各方利益訴求

民辦高校公益性辦學(xué)過程，必然涉及民辦高校組織與政府、公眾、企業(yè)、學(xué)校等多個利益主體及其價值觀和目標(biāo)等方面的協(xié)調(diào)，甚至在某種程度上還取決于這種協(xié)調(diào)服務(wù)職能的發(fā)揮。在這一過程中，教育中介組織扮演著協(xié)調(diào)者的角色，利用第三方身份為民辦高校良性發(fā)展提供相應(yīng)的協(xié)調(diào)服務(wù)，平衡各方利益訴求。這種協(xié)調(diào)功能包括以下內(nèi)容：一是通過各種途徑下情上傳和上情下達(dá)，協(xié)調(diào)民辦高校與政府相關(guān)部門的關(guān)系，避免協(xié)調(diào)不暢所帶來的誤解；二是利用第三方身份平衡各方利益訴求，協(xié)調(diào)民辦高校與社會、企業(yè)之間的關(guān)系，減少因信息不對稱而產(chǎn)生的不信任，維持各方合作關(guān)系；三是協(xié)調(diào)民辦高校之間的關(guān)系，平衡利益訴求，降低交易成本；四是協(xié)調(diào)學(xué)校與師生之間的關(guān)系，妥善化解學(xué)校與教師、學(xué)生及家長之間的各種糾紛，有效整合學(xué)校利益，提高辦學(xué)效益?？傊?，教育中介組織要充分利用第三方身份和專業(yè)性的服務(wù)，協(xié)調(diào)好民辦高校與政府、公眾、企業(yè)、學(xué)校等不同利益主體之間的關(guān)系，平衡各方利益訴求，減少交易成本，為民辦高校公益性辦學(xué)和健康發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。

(二)質(zhì)量評估者：保障民辦高等教育質(zhì)量，提升辦學(xué)品質(zhì)

“一般而言，資源投入越充足、辦學(xué)條件越好，質(zhì)量越有保障，辦學(xué)的公益性越明顯。”(6)陳文聯(lián)：《教育公益性的實現(xiàn)：政府和民辦高校的共同責(zé)任》，中南大學(xué)出版社2018年版，第85頁。如何提高和保障民辦高等教育質(zhì)量，越來越引起社會各界的普遍關(guān)注。引入教育中介組織對高校進(jìn)行教育質(zhì)量評估、促進(jìn)高校提升教育質(zhì)量，成為很多國家的普遍做法。質(zhì)量評估者成為教育中介組織扮演的另一重要角色，如“美國高等教育認(rèn)證委員會”既受民間認(rèn)可，也受聯(lián)邦教育部官方認(rèn)可，它組建起完整的美國高等教育質(zhì)量認(rèn)證體系，認(rèn)證制度因此成為美國維護(hù)高等教育質(zhì)量、保障教育公共利益的重要途徑(7)楊鳳英、毛祖桓：《美國高等教育中介組織的功能及其啟示》，《比較教育研究》2006年第1期，第66-71頁。。我國也充分認(rèn)識到教育中介組織的發(fā)展與成熟對加快推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義，為此，2015年教育部頒布了《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》，闡述深入推進(jìn)教育管辦評分離的總體要求，強(qiáng)調(diào)“支持專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會組織規(guī)范開展教育評價”“鼓勵成立教育評價的行業(yè)組織，發(fā)揮其在評價機(jī)構(gòu)的資格準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督管理等方面的作用”；2016年新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》在教育中介組織內(nèi)容上沿襲了原法，明確“組織或委托中介組織評估辦學(xué)水平和教育質(zhì)量，并將評估結(jié)果向社會公布”；“國務(wù)院30條”進(jìn)一步明確：“大力推進(jìn)管辦評分離，建立民辦學(xué)校第三方質(zhì)量認(rèn)證和評估制度?！笨梢姡e極培育、扶持教育中介組織，是提升民辦高等教育品質(zhì)的重要政策價值取向。

(三)行業(yè)引導(dǎo)者：引導(dǎo)民辦高校自律，促進(jìn)民辦教育整體健康有序發(fā)展

以民辦教育協(xié)會為代表的教育中介組織，不僅可以代表民辦教育行業(yè)表達(dá)利益訴求，而且在引導(dǎo)民辦學(xué)校堅守公益性辦學(xué)、加強(qiáng)行業(yè)自律、創(chuàng)新治理模式和履行社會責(zé)任等方面，都可以發(fā)揮積極作用，這是民辦教育中介組織的重要職能。比如，中國民辦教育協(xié)會在其章程第六條中明確將“開展民辦教育的行業(yè)規(guī)范、行業(yè)自律和行業(yè)維權(quán)活動”作為自己的七大業(yè)務(wù)范圍之一。各地民辦教育協(xié)會也無不把“協(xié)調(diào)、自律”作為自身的定位之一，如湖南民辦教育協(xié)會章程明確規(guī)定：“制定行業(yè)操守和自律公約，并監(jiān)督共同遵守，促進(jìn)會員學(xué)校依法辦學(xué)、誠信辦學(xué)，防止損害民辦學(xué)校整體形象的行為發(fā)生。組織開展會員學(xué)校的考核評比或爭先創(chuàng)優(yōu)活動?！焙厦褶k教育協(xié)會高等教育分會則表示要“搭建一個交流合作、平等互利、行業(yè)自律的平臺，促進(jìn)全省民辦高校實現(xiàn)‘抱團(tuán)發(fā)展’的目標(biāo)”，并通過《成立宣言》向惡性競爭、違規(guī)招生等行為說“不”(8)《湖南15所民辦高?！氨F(tuán)”向惡性競爭說“不”》, 2017-06-21，http://henan.china.com.cn/edu/2017/0621/5066201.shtml。。實踐證明，各地民辦教育協(xié)會作為“行業(yè)協(xié)調(diào)、行業(yè)自律”的平臺，對于引導(dǎo)民辦學(xué)校堅持公益性辦學(xué)、杜絕失信失范行為以及促進(jìn)學(xué)校之間平等競爭等具有積極作用。

(四)社會服務(wù)者：提供各種服務(wù)，提升辦學(xué)效益

以自身所具有的專業(yè)知識和技術(shù)為學(xué)校、政府、社會等主體提供社會服務(wù)，是教育中介組織的基本特征。從服務(wù)對象上看，中介組織的社會服務(wù)具有廣泛性，即服務(wù)政府、社會和學(xué)校。從服務(wù)形式上看，中介組織的社會服務(wù)具有多元性，既包括上述的質(zhì)量評估、關(guān)系協(xié)調(diào)和行業(yè)引導(dǎo)，也包括提供信息服務(wù)、決策咨詢等。這些服務(wù)具有公益性，有助于降低交易成本、提升辦學(xué)效益，對于維護(hù)民辦高等教育公益性具有積極作用。

三、教育中介組織在維護(hù)民辦高等教育公益性中的困境及原因

目前，全國民辦教育中介服務(wù)組織數(shù)量不少，但分布較散、權(quán)威性不強(qiáng)、影響力不大，“往往成為政府機(jī)構(gòu)的附屬物、教育管理的局外人、學(xué)校發(fā)展的旁觀者、社會參與的游離方”(9)張杰：《教育治理視域下教育中介組織的角色定位》，《教育理論與實踐》2015年第34期，第21-24頁。，難以承擔(dān)參與教育管理、評估教育質(zhì)量、引導(dǎo)行業(yè)自律和協(xié)調(diào)社會關(guān)系的職責(zé)。以民辦教育協(xié)會為例，自2008年中國民辦教育協(xié)會成立以來，全國各地均成立了各級民辦教育協(xié)會和各類行業(yè)協(xié)會，但當(dāng)前民辦高等教育中介組織的業(yè)務(wù)和功能還主要停留在政策宣傳、專題研究、信息交流和校際合作等方面，尚未有效開展行業(yè)自律、行業(yè)維權(quán)和認(rèn)證評估等活動，對民辦高校無序競爭、“趨利”行為等表現(xiàn)得“無能為力”(10)曾小軍：《民辦高等教育中介組織發(fā)展的動因、障礙與對策》，《浙江樹人大學(xué)學(xué)報》2016年第1期，第8-12頁。。究其原因，有以下三個方面。

(一)法規(guī)政策體系不健全

國家對發(fā)展教育中介組織較為重視，新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》、“國務(wù)院30條”等法規(guī)政策均有涉及鼓勵發(fā)展教育中介組織的條款，但這些零散的條款缺乏系統(tǒng)性、針對性和配套性，對教育中介組織的法人地位、類型、運(yùn)作活動、內(nèi)部組織、財產(chǎn)關(guān)系、權(quán)利與義務(wù)等相關(guān)細(xì)則缺乏明確的規(guī)定，無法滿足教育中介組織多元化發(fā)展的需要。教育中介組織常常因合法性不足而陷入“名不正、言不順”的尷尬境地，亟須政府出臺專門的教育中介組織法。

(二)政府干預(yù)“失范”

教育中介組織的存在有助于彌補(bǔ)“政府失靈”和“市場失靈”，理應(yīng)成為民辦教育治理的重要力量，得到政府的信任和大力扶持，但政府部門對教育中介組織的管理和扶持時常存在著“干預(yù)失范”的現(xiàn)象。一方面，政府對民辦教育中介組織干預(yù)過度。政府相關(guān)部門仍習(xí)慣傳統(tǒng)的“一元化”教育治理模式，不愿把部分管理權(quán)力讓渡給民辦教育中介組織。政府對民辦教育中介組織具體事務(wù)干預(yù)過多，使其淪為職能部門的“附屬機(jī)構(gòu)”，官辦、半官辦色彩濃厚。我國民辦教育協(xié)會及近年來在廣東、江蘇、上海等地出現(xiàn)的高等教育評估機(jī)構(gòu)，無不具有官方背景(11)尤偉：《我國高等教育中介組織的公共治理》，《現(xiàn)代教育管理》2014 年第11期，第36-40頁。。民辦教育中介組織主要受政府委托或指令開展相關(guān)工作，其生存和發(fā)展空間被無限擠壓。另一方面，政府對民辦教育中介組織在授權(quán)與委托、類型拓展、財稅支持等方面扶持不足，也成為民辦教育中介組織類型單一、業(yè)務(wù)狹窄和經(jīng)費(fèi)困難的重要原因。

(三)民辦教育中介組織“失靈”

由于獨(dú)立性和職業(yè)化程度不高、資源匱乏，民辦教育中介組織在管理和運(yùn)作實踐中也時常出現(xiàn)失范、失靈現(xiàn)象。一是獨(dú)立性不足，角色認(rèn)知模糊。當(dāng)前，絕大多數(shù)民辦教育中介組織屬于官辦、準(zhǔn)官辦性質(zhì)，在實際運(yùn)作中依然與政府部門保持著千絲萬縷的聯(lián)系，其業(yè)務(wù)來源仍以接受政府委托或購買服務(wù)為主，許多民辦教育中介組織充當(dāng)了“政府代言人”的角色，缺乏真正意義上的獨(dú)立性，其功能的發(fā)揮與影響也大打折扣。二是職業(yè)化和專業(yè)化程度不高，參與能力不強(qiáng)。民辦教育中介組織中來自教育行政部門的離退休人員、轉(zhuǎn)崗人員居多，專業(yè)人員缺乏，因此其服務(wù)水平與政府、社會的期待相去甚遠(yuǎn)，難以較好承接政府轉(zhuǎn)移的教育職能。三是資源匱乏、資金不足，難以保證“非營利性”的價值取向，成為教育中介組織“志愿失靈”的重要因素。民辦教育中介組織主要依靠自愿方式籌資，在資源、資金等方面依賴外界，這不僅制約了其功能的發(fā)揮，而且使其難以保持中立立場，極有可能被市場力量“俘獲”而成為資源提供者的代言人，進(jìn)而做出違背組織宗旨和公共利益的行為。

四、培育民辦教育中介組織的途徑

由于我國教育中介組織的產(chǎn)生帶有較強(qiáng)的政府主導(dǎo)色彩，政府在完善民辦高等教育治理體系過程中應(yīng)像社會主義市場經(jīng)濟(jì)初期培育各類市場經(jīng)濟(jì)主體那樣，積極培育、發(fā)展民辦教育中介組織，使其在引導(dǎo)民辦高校公益性辦學(xué)中發(fā)揮積極作用。

(一)構(gòu)建科學(xué)有效的法規(guī)制度體系，為民辦教育中介組織參與治理提供法律保障

良法是善治的前提，教育中介組織的生存和發(fā)展必須建立在堅實的法律保障之上。當(dāng)前，我國尚未有關(guān)于教育中介組織的專門法規(guī)，因此，建議國家盡快制定“教育中介組織行為法”，從法律上明晰教育中介組織的法人地位、權(quán)利與義務(wù)、職業(yè)規(guī)范、行為方式、治理結(jié)構(gòu)、收費(fèi)制度、稅收制度等內(nèi)容；明確教育中介組織內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制，厘清其與政府、學(xué)校的關(guān)系，劃清各自職責(zé)范圍，協(xié)調(diào)和平衡教育各主體間的利益沖突，規(guī)范中介組織行為，為民辦教育中介組織規(guī)范化、制度化和常態(tài)化地參與民辦教育治理提供保障。此外，還要重視民辦高校教育質(zhì)量社會評價的法規(guī)制度建設(shè)。對民辦高校教育質(zhì)量進(jìn)行科學(xué)評估，是引導(dǎo)民辦高校公益性辦學(xué)的重要方面，是教育中介組織最重要的核心職能。隨著民辦高等教育的不斷發(fā)展，對其進(jìn)行社會評價活動也將越來越復(fù)雜，必須進(jìn)一步加強(qiáng)社會評價制度和法規(guī)的建立與完善，規(guī)范社會評價市場，以法律條文的形式將社會評價機(jī)構(gòu)設(shè)置合法化、活動規(guī)范化、評價結(jié)果使用合理化，使政府、學(xué)校和社會評價機(jī)構(gòu)的行為都有法可依。

(二)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，為民辦教育中介組織的生存與發(fā)展提供空間

政府能否切實簡政放權(quán)、真正實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，對于教育中介組織能否可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。各級政府及其職能部門應(yīng)貫徹落實2015年教育部頒布的《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》精神，從觀念到行動，從職能定位到制度供給，全方位進(jìn)行變革，為民辦教育中介組織的生存與發(fā)展提供空間。

1.正確認(rèn)識教育中介組織的作用。政府要從國家教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度來正視教育中介組織，充分認(rèn)識到其在溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和服務(wù)等方面具有政府、公民個人無法比擬的作用，與政府治理、法人治理在資源上形成互補(bǔ)，它們具有共同的目標(biāo)和使命；要積極轉(zhuǎn)變思路，視教育中介組織為平等的教育治理主體，為其提供適宜的制度環(huán)境，引導(dǎo)其健康發(fā)展。

2.科學(xué)定位政府的職能。政府職能應(yīng)定位為“掌舵人”而不是“劃槳人”。就民辦教育管理而言，政府應(yīng)從過于微觀的管理職能中解放出來，集中精力抓好戰(zhàn)略規(guī)劃、宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管以及核心公共服務(wù)，將辦學(xué)自主權(quán)歸還給民辦高校，減少對民辦高校辦學(xué)行為的行政干預(yù)，支持民辦教育中介組織規(guī)范開展教育評價等工作。

3.明晰政府與民辦教育中介組織的關(guān)系。首先，政府職能部門要深入推進(jìn)民辦教育領(lǐng)域“放管服”改革，進(jìn)一步簡政放權(quán)，主動為教育中介組織提供成長空間。政府可通過建立公益信托制度，將諸如民辦高校準(zhǔn)入、年檢、評估等政府“管不了”和“管不好”的公共教育事務(wù)，通過授權(quán)、委托方式交由民辦教育中介組織，推進(jìn)教育事務(wù)的多元化主體參與。當(dāng)然，政府的授權(quán)、委托必須有明確的法定依據(jù)，不能逃避責(zé)任。其次，政府職能部門要進(jìn)一步推進(jìn)與教育中介組織之間關(guān)系的脫鉤，使教育中介組織真正成為自主決策、自主管理、自主發(fā)展的“中介性”組織，真正維護(hù)教育中介組織的獨(dú)立性。兩者和諧的關(guān)系應(yīng)是：教育中介組織依照國家現(xiàn)行的教育政策法規(guī)，遵循獨(dú)立、公開、公正的原則，開展認(rèn)可、評估等中介服務(wù)，同時接受教育行政部門的宏觀管理與監(jiān)督，確保認(rèn)證評估結(jié)果的公平、公正、合理；政府職能部門則從宏觀上把握教育認(rèn)證評估的方向，制定有關(guān)政策與法規(guī)，對中介組織的評估結(jié)果進(jìn)行“元評估”，將評估結(jié)果對外公開并作為政府資金扶持和項目委托的重要依據(jù)。當(dāng)然，政府在授權(quán)或委托教育中介組織開展認(rèn)證評估活動的同時，也要通過建立教育中介組織的信用評估制度、年審制度與財產(chǎn)公開制度等多種方式，開展對教育中介組織的社會監(jiān)督，防止權(quán)力濫用與腐敗現(xiàn)象的滋生。

(三)完善培育和扶持政策，重點扶持行業(yè)協(xié)會型、鑒證評估型兩類中介組織的發(fā)展

我國高等教育中介組織正處于起步階段，政府要通過完善購買服務(wù)機(jī)制、改善財稅優(yōu)惠政策、資助中介從業(yè)人員培訓(xùn)等舉措，扶持教育中介組織的發(fā)展。同時結(jié)合我國民辦高校的實際，重點扶持行業(yè)協(xié)會型、鑒證評估型兩類中介組織的發(fā)展，使其成為引導(dǎo)民辦高校公益性辦學(xué)的重要力量。

1.行業(yè)協(xié)會型中介組織。這是目前我國具有一定基礎(chǔ)但又亟須政府培育與完善的一類民辦教育中介組織，以中國民辦教育協(xié)會、非營利性民辦高校聯(lián)盟等為代表，能在行業(yè)自律、交流合作、協(xié)同創(chuàng)新、履行社會責(zé)任等方面發(fā)揮橋梁和紐帶作用。因此，積極培育民辦教育行業(yè)組織，發(fā)揮行業(yè)組織作用，是貫徹落實“國務(wù)院30條”要求、引導(dǎo)民辦高校堅持公益性辦學(xué)、加快推進(jìn)民辦高等教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求，也是今后一段時期重點扶持的發(fā)展方向。

2.鑒證評估型中介組織。對教育質(zhì)量進(jìn)行認(rèn)證評估，是提升民辦高校辦學(xué)質(zhì)量、推進(jìn)民辦高校公益性發(fā)展的客觀要求。鑒證評估型中介組織的主要功能是對民辦高校教育質(zhì)量進(jìn)行評價，確保教育機(jī)構(gòu)和專業(yè)能夠達(dá)到認(rèn)可的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。該類中介組織應(yīng)類似于美國高等教育認(rèn)證委員會。美國高等教育認(rèn)證委員會“代表了全美3 000 多所高校和80個全國性、地區(qū)性、專業(yè)性的認(rèn)證機(jī)構(gòu)，并與聯(lián)邦教育部共同負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)全美高等教育認(rèn)證活動和認(rèn)可認(rèn)證機(jī)構(gòu)”(12)李丙龍：《美國高等教育認(rèn)證述論》，《教育評論》2013年第2期，第156-158頁。，其開展的高等教育質(zhì)量認(rèn)證活動一直深受美國聯(lián)邦政府的信賴，認(rèn)證結(jié)果往往成為政府財政撥款的重要依據(jù)。培育類似的民辦高等教育中介組織，是今后我國應(yīng)大力扶持和發(fā)展的重要方向。