排水污水處理的法律研究
——評《城鎮排水與污水處理條例釋義》

浦姝嫄

（廣西民族大學，南寧 530006）

伴隨市場經濟的發展和我國城鎮化水平的不斷提升，城市占地面積不斷擴大、城鎮人口不斷增加，人口密度的極速驟增給城鎮的管理工作帶來很大負擔，其中最明顯的問題就是城鎮的排水和污水處理工作，污水處理能力偏低以及排水設施系統的不完善更加凸顯，有必要加強城市和鄉鎮排水和污水處理的管理工作，促進城鎮排水和污水處理的安全運行，從而有效保障城鄉居民生活的和諧穩定運行。因此，加強對排水污水處理的法律研究顯得尤為必要，這對保障城鎮的可持續發展和推動我國生態文明建設具有積極意義。由國務院法制辦公室農林城建資源環保法制司、住房城鄉建設部法規司、城市建設司共同編著的《城鎮排水與污水處理條例釋義》，于2009年經過國務院的第24次常務會議審核通過，2014年1月1日起正式施行，本條例共包括7 章59 條內容，該條例的實施目的主要是為了更好管理城鎮的排水和污水，條例中具體對我國政府部門、城鎮負責主管排水的部門、以及其他有關部門的主要權利和義務進行了明確劃分，并在此基礎上對排水污水處理的法律問題展開探討，具有很強的客觀性、權威性、實用性、實踐性。

《城鎮排水與污水處理條例釋義》共包括7 章59 條內容。第一章是總則，分為6 條內容，為制定的目的、工作部署、基本原則、政府措施等；第二章是規劃與建設，共10 條內容，包括全真排水和污水處理的中長期發展戰略布局、基本任務、保證措施、編制、對各級政府的要求、建設單位的要求、設備維護運營單位的條件等；第三章的主題是排水，主要內容包括雨水收集利用設施標準、新區建設的排水要求、排水設施地理信息系統建設、排水單位、企事業單位、個人等的基本要求、申請污水排水管網許可證的條件、排水設施維護檢修以及監督事項等；第四章是污水處理，闡述了城鎮排水主管部門職權、設施維護運營單位要求、污水處理繳費事項、污水處理費的管理、水質監督考核、再生水的利用等具體事項；第五章是設施維護與保護，對設施維護運營單位的安全生產管理、污水處理突發事件及應急預案、污水處理的安全防護、相關禁止事項進行說明；第六章主要闡述法律責任，對從事違反條例規定的行為的政府和有關部門、設施維護的運營單位、相關單位、排水戶、個人等主體設置了相應的法律責任；第七章是附則，主要對本條例的有關內容進行補充說明，同時列出張杰、謝映霞、張辰等3 位專家對該條例的權威解讀；附錄部分分別列出了《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國城鄉規劃法》、《中華人民共和國建筑法》3 部法律。

根據相關的調查統計，我國在排水設施方面的資金投入不斷增加、城市市政用于設施建設的固定資產投資不斷提高、排水管道的長度也在慢慢變長；在城鎮的污水處理方面，污水處理廠的數量實現增長、污水處理量實現增加、城鎮污水效率不斷提升、再生水的利用率有所改善。但我國城鎮排水和污水處理依然面臨很多問題：首先是城市排水系統不力導致的內澇，城市經濟快速發展，常有內澇災害發生，不僅影響城市的交通安全建設，對居民的財產生命造成威脅；其次是城鎮污水處理能力的不足，雖然城鎮污水處理能力不斷提高，但遠遠跟不上城鎮發展速度，城鎮污水處理設施本身存在的處理能力低、能耗高等限制性因素是導致城市污水能力弱的主要原因。

在城鎮排水和污水處理的政策建設方面，我國也針對城市的排水和污水處理展開了探究，2013年國務院頒布的《關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》中明確提出，盡快完成城市排水管網建設、建設完善的防洪排水體系；在《室外排水設計規范》中明確提出不斷健全污水排水法律，加快建立完善的污水排水預警機制和應急機制；在出臺的《關于加強城市基礎設施建設的意見》中提出：加強城市地下水管網的建設力度、制定完善的城市污水排水計劃、加強排水污水處理設施建設、從而為城市排水建設提供充足保障；在國務院頒布的《關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》主要對城市內部的供水、供熱、電力、通信等基礎設施建設提出明確要求；在頒發的《關于城市推進地下綜合管廊建設的指導意見》中明確要求加強對城市地下管線的建設；《關于推進海綿城市建設的指導意見》中提出，完善政策體系、加強統籌建設、組織有效落實、加大社會資本投入在海綿城市建設中的比例。由此可見這些文件政策的頒布體現了我國對城鎮排水與污水處理的重視程度，相互繼承、相互遞進、不斷深化的文件對我國排水污水處理政策的優化具有基礎的指導作用。

在我國城鎮排水污水的法治建設層面，可以從以下法律中了解我國政府對排水系統建設的戰略部署。在頒布的《水法》中提出地方各級人民政府應該在排水和污水建設方面擔負起合理開發利用水資源、節約水資源等職責，同時也應該擔負起加強水資源保護的職責，切實維護廣大人民群眾的根本利益；在《水污染防治法》中對城鎮集中處理污水做出了相關規定，并對污水費用、污水排放及水質要求進行合理規定；在《城市規劃法》、《環境保護法》、《水土保持法》等多部法律中都對我國城鎮的排水和污水治理展開論述。我國地方政府也制定了相關管理方法調理，如《南京市城市管理辦法》、《上海市排水設施使用費征收管理辦法》等。在城市排水和污水處理的法治建設方面存在以下不足之處：一是相關法律建設需要跟上發展要求，根據現在的城市水系統的建設不斷更新完善；二是關于城市污水排放的許可制度應該進行進一步的完善，同時也有必要加強排水許可制度和排污許可制度的合理銜接；三是城市污水處理廠的定位有待進一步的明確、城市水污染的監督管理有待進一步增強，城鎮污水處理廠的主要職責是減少城市的污染物，將城市污水處理廠定性為“排污單位”缺少一定的公平和公正，城市的污水處理和污水排放主管工作需要多方部門協同配合完成，比如主管部門環保部門、排水主管部門以及水務部門等的部門職能存在交叉，在實踐過程中存在職能混亂、管理部門互相推諉等問題。

《城鎮排水與污水處理條例釋義》在合理審視我國法律政策建設存在的不足之處，并合理借鑒發達國家關于城鎮排水污水處理法治建設經驗的基礎上出臺了該條例釋義，該條例準備了十年之久終于使我國的城鎮排水與污水處理建設步入正常的發展軌道。該條例的其中一個特點是將我國過去的相關政策和規定上升至法律層面，該條例頒布的主要目的是防止我國的城市地區出現水污染和內澇災害，保障廣大市民的生命安全、財產安全以及人身安全。該條例全文的內容可以為我國城鎮的排水和污水處理提供以下基本指引：

一、為我國城鎮污水和排水處理提供基本原則的指引。在城鎮的污水和排水處理層面應堅持下列的基本原則：“尊重自然、順應自然、保護自然”，在此理念的指引下，我國城鎮排水和污水的處理應最大限度地減少對城市自然景觀和生態環境的破壞，采取人性化的管理措施促進城鎮雨水系統的建設，不僅著力規劃完善城鎮排水管網的建設，更要關注城市集水和蓄水能力的建設，在尊重城市人口、降雨特點、城市暴雨風險等基本規律的基礎上，加大對城市雨水調蓄設施的建設力度，利用一切可利用的場地加強對雨水的收集力度，發揮城市湖泊、洼地等地區的調蓄洪水的功能，確保城市的雨水順利排出。其次是“總覽全局、循序漸進”的原則，城鎮水系統的建設影響水的循環利用，該條例中明確指出加強城鎮排水和污水處理配套設施的建設、加強城鎮排水和污水處理的子系統的配套建設。再次是堅持“安全第一”的原則，城鎮排水和污水系統的安全運行是保障水循環發展的基礎，該條例中關于城市排水、污水處理、相關部門等的職責等具體細節的規定有利于引導多方主體安全運營該體系。

二、為我國城鎮排水和污水的處理工作提供了制度框架。《城鎮排水與污水處理條例釋義》中關于規劃制度的建設可以為相關部門提供指引，條例中的排水與污水處理和國民經濟建設和社會總體規劃發展、國務院主管部門會同有關部門頒發的國家城鎮排水和污水處理規劃、政府在城鎮排水和污水處理方面應承擔的責任等的具體規定為城鎮的排水系統建設提供方向指引；在特許經營制度方面，條例中明確國家的基本政策，即通過政府購買服務的方式吸引社會資本參與運營、排水主管部門應用招標、委托等方式確定排水污水設施的運營單位、國務院住房城鄉建設制定經營許可辦法等措施最大化地保障特許經營風險的降低。在城鎮污泥處置監管方面，做出確保污泥安全處理的規定，相關運營單位隨時對污泥發展進行動態監測并隨時向環保部門進行報告，任何單位和個人不得隨意丟棄污泥。在審批機制層面，該條例中規定了排水主管部門的城鎮排水和污水處理計劃、設置前置審批的條件、明確管網設施建設細則、合理規定城市的改建擴建工程、對城市排水系統竣工驗收進行規定。

法的根本價值在于不斷滿足人類社會發展的基本需求，其生命在于有效實施其細則，《城鎮排水與污水處理條例釋義》是一部真正屬于排水領域的法律依據，有利于引導排水部門、環保部門等相關部門依法實踐，同時社會公眾也需要通過不斷加大對該條例的宣傳力度，以此促進相關部門的依法管理和依法行政能力。