香港環保署刑事檢控制度的評介及其啟示

鄧嘉詠

（武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072）

“討論一項制度，固然應重視其‘時代性’，同時又該重視其‘地域性’”，沒有一項制度是放之四海而皆準，行之百世而無弊的。[1]我國實行“一國兩制”，香港回歸以后依照《中華人民共和國香港特別行政區基本法》實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。香港的經濟水平、法律體系、制度構建等諸多方面都與我國內地存在差異，但香港作為中國排名靠前的全球最宜居城市之一，①在ArchDaily 2019年全球最宜居城市排行榜中香港排名第71位，在2018年排名第35位，是中國排名最前的城市。其環境保護制度有其特色與優點。在香港環境保護領域中，有關環境執法的定義甚廣，“包含著各種不同職務，其中包括處理發牌、到現場檢查、取樣和監察水、噪音和空氣排放以查核營運商是否遵從法例、發出消減污染通知書、檢控違例污染者，以及在發生緊急事故時采取應變行動等。”[2]刑事檢控是環境保護的重要途徑。環境保護署是香港重要的環境管理機構，在生態文明體制改革背景下，我國正著力進行環境執法與環境司法的制度創新。通過研究香港環境的執法制度，或者能為我國環境執法的制度革新提供借鑒。

一、香港環保署刑事檢控的制度評介

從宏觀層面看，香港環境立法可以分為三個階段：19世紀40年代到20世紀30年代為第一階段，20世紀30年代后期到20世紀70代前期為第二階段；20世紀70年代后期到現在為第三階段。在香港環境保護立法的前兩個階段，香港政府對環境保護是缺乏熱情的。①香港在二十世紀七十年代以前采納的完全是英國環境管理的策略。有人曾如此評論英國的環境管理情況：英國的環境管理是靈活的、非正式的，它沒有成文的規則，極少使用檢控，有著靈活的執行策略，相當大的行政裁量以及分散的執行方式。同時，在管理的過程中，監管者與被監管者有著密切的聯系，監管者的非行業監管權力受到限制。第一階段的立法基本上采取放任主義，更多地關注經濟收益；第二階段立法盡管有所增加，但執法部門卻缺乏相應的權力，很多環境保護政策無法落實到位；第三階段的立法則被認為對環境保護起到實質性作用，[3]在這一階段，香港建立了具有深遠影響的法律框架，同時，其制定了綜合性的制度以保障法律實施，[4]也是在這一階段，環境保護署成立（1986年）。環境保護署成立后，環境領域才有了真正的刑事檢控。②環境保護署的職能較以前的環境保護機構全面，其可以制定相關的環境保護政策、執行環保法例、監察環境質素、為城市規劃及新政策對環境的影響提供意見、處理環境污染的投訴及事件等等。在環境保護署之前的環保機構缺乏執行環境污染法例的權力。

（一） 環保署刑事檢控人員配備：獨立性的凸顯

環保署的檢控權力來源于律政司司長的轉授。③《裁判官條例》第12條“罪行的檢控歸律政司司長所管”規定：“現授以律政司司長對裁判官可審理的一切罪行進行檢控的職責及酌情決定權：但(a)警隊的任何成員及獲律政司司長不時藉一般或特別指示授權的其他公職人員，均可就任何罪行向裁判官或根據第8(1)條獲授權的裁判法院人員提出告發，而任何此等告發須當作代表律政司司長提出；(b) 在此情況下，律政司司長須被當作為法律程序中的一方，而該警隊成員或其他公職人員則不得被當作為法律程序中的一方。”第13條“律政司司長委任公職主控官”規定：“律政司司長可委任任何公職人員或任何類別的公職人員為公職主控官，以一般性地代表他在裁判官席前進行任何檢控，或進行任何特定類別的檢控，或就任何特定案件進行檢控。以此方式被委任的公職主控官，可無須任何書面授權而就其所負責正在研訊、審理或覆核中的案件在裁判官席前出庭及進行申辯。”環保署人員可以據此發出傳票、擔任檢控人員及以一般地代表律政司司長在裁判官席前就環境保護條例的罪行進行任何檢控。在環保署檢控發展初期，環保署并沒有設立專門的檢控組，環保署的調查組與檢控組共處同一辦公處。由于律政司一貫強調調查人員與檢控人員應具有明確的職能，獨立行事，而環保署的調查人員與檢控人員同處一室辦公容易造成利益沖突，于是為了促進順利執法，2001年環保署成立了中央檢控組，單獨負責檢控事項。調查與檢控二者獨立，能夠確保檢控人員獨立、客觀地分析執法機關擬備的案情，評估執法機關搜集所得的證據，決定應否提出檢控。由此，環保署檢控人員的獨立地位得以確立。

成立專門檢控組之前，環保署依據相關法律對環境罪行進行檢控，由環保主任或環保督察擔任檢控人，[5]環保署并沒有專門負責刑事檢控的人員。中央檢控組的成立使得環保署的刑事檢控更具專業性，檢控人員更加專業化。中央檢控組成立伊始，其“由一位擁有特許建筑測量師和認可人士資格的大律師主管，另由6位環保署現職人員擔任非專業檢控人”，[6]發展至今，中央檢控組人數增加為8人，其中6人屬環境保護主任職系，2人屬環境保護督察職系。中央檢控組由一名高級環境保護主任出任主管，并由一名屬非公務員合約雇員的資深大律師擔任顧問。環保署刑事檢控的專業化除了體現在中央檢控組的組成人員具備刑事檢控與環境保護的各種專業知識，還體現在中央檢控組會為前線執法人員提供培訓，指導他們如何舉述證據和做好案件審訊前的準備工作。

2003年，環保署制訂了內部規則《環保署檢控政策》用以指導檢控工作人員的檢控工作。這極大地提高檢控工作的獨立性與專業性，保障了檢控工作的有序進行。

（二） 刑事檢控決定的作出與復核：公益性的考量

香港在刑事政策上奉行的是起訴便宜主義，其體現在刑事檢控人員具有較廣泛的自由裁量權、刑事檢控人員要更多地考慮公共資源的利用以及刑事檢控政策具有較大的靈活性（如刑事檢控的豁免）。[7]環保署在進行刑事檢控時也要考慮諸多的因素，保證刑事檢控的合理有效運行。

相對于其他環境保護措施，刑事檢控具有較強大的威懾力并能給人予較強的正義感，但相應的，進行刑事檢控所付出的成本也必然較高。刑事檢控決定的作出需要考慮兩個要件：一是證據充分要件，也即證據必須充分以支持提出或繼續進行法律程序；二是符合公共利益要件，即在證據充分的基礎上，提出檢控必須符合公眾利益。這與律政司的《檢控守則》所規定的是一致的。

第一，證據充分要件。環保署檢控組作出檢控決定必須建立于環保署工作人員調查所獲得的證據基礎上，只有當所獲得的證據具有達至定罪的合理機會時，檢控人員才會提出檢控。提出檢控，意味著檢控方與被告方都需要付出極大的人力物力財力去應對訴訟。一方面，檢控人員提起檢控需要花費公款、分配人力物力去進行各種程序，如果所獲證據未有達至定罪的合理機會而提起檢控，則不符合社會公正原則，更虛耗國家公共資源。另一方面，檢控會讓涉案人員在人身自由或財產方面受到一定的沖擊。①律政司司長曾就檢控政策發表看法：“我們絕不可輕率地提出檢控，因為一旦提出檢控，涉案人士便會受到嚴重的影響。我曾遇過一些案件，法庭最終判被控人無須答辯，但即使如此，在應付檢控期間，他們的工作和家庭生活都遭受徹底的破壞。”美國環境保護局（Environmental Protection Agency）在進行刑事執行時要遵守的規則是—刑事犯罪必須建立于“合理懷疑之外”（beyond a reasonable doubt）。[8]“合理懷疑”是英美法系的“刑事司法系統的根本基礎”[9]，對被告進行定罪必須建立于國家能夠證明刑事犯罪的每一個要素都超出合理懷疑的基礎上。香港環保署刑事檢控在英美法系制度背景下建立，檢控決定的作出要求證據充分，即必須排除“合理懷疑”，達至能夠證明行為人犯罪之程度。

第二，符合公眾利益要件。符合公眾利益，不僅要考慮經濟方面因素，還要對社會公正、社會效率等方面進行考慮。在充分的證據基礎上，檢控是否符合公眾利益，可依據《環保署檢控政策》以下規定進行判斷：可能判處的刑罰、被告人年老及體弱、邊緣被告人、悔意、減刑、可供采用的民事補救措施、檢控造成的反效果、受害者態度、疑犯給予當局的協助、被告因錯誤認識而導致罪行發生。除以上判斷因素外，提起檢控是否符合公眾利益還可就個案情況進行具體衡量。香港《刑事訴訟程序條例》第15條規定了律政司司長有不提出檢控的權利，“律政司司長在任何案件中如認為為了社會公正而不需要其參與，則并非一定需要檢控任何被控人。”環保署檢控人員的檢控權力源于律政司司長的授權，其檢控與否也同樣受到《刑事訴訟程序條例》的約束。

一般而言，較為簡單和涉及技術事宜的案件，由環保署中央檢控組的非專業檢控人員處理。若被告不認罪，且案件涉及問題復雜，特別是關乎法律論點，則由中央檢控組向律政司提出要求。律政司認為要求合理時會接受有關案件。通常情況下，律政司會外聘律師進行檢控工作，中央檢控組人員向該受聘律師提供協助。

香港的刑事檢控制度以起訴裁量主義作為公訴立場，有人把這種裁量權稱之為刑事檢控中檢控酌處權。①刑事檢控酌處權是指由律政司獨立斟酌行使的是否對犯罪嫌疑人進行檢控或在現實情況如證據等發生變化后提起檢控將不符合公共利益的情形下是否中止檢控的決定權。環保署或者律政司在對違反環保法例的人作出檢控決定之后，并非就不能對此檢控決定進行檢查。刑事檢控決定的作出是建立在充分的證據以及符合公眾利益的基礎之上的，若此二條件發生變化，則需對檢控進行重新的考察。倘若證據發生變化，無法以原罪名進行檢控，則環保署檢控人員可以在得到中央檢控組主管的同意后，改以其他罪行進行檢控；若繼續檢控不符合公眾利益，則在得到助理署長同意后可中止檢控。環保署檢控人員在中止檢控或改以其他罪名進行檢控前，應該盡可能查明受害者和相關科組主管的意見，這些意見將協助中央檢控組主管更好地作出決定。檢控的中止或不檢控的決定一般不會受到法院的管限，但當不檢控的決定被認為“是一項不合法的起訴政策的結果”或“忽略了既定的政策”或“違反常情”時，則會受到司法審查。[10]

（三） 刑事檢控的替代措施：靈活性的實現

“‘把一切都當作犯罪’的傾向預示著幾個風險:一是法院可能會被此類索賠案件淹沒，因此對法官施加不必要的時間限制，致使他們無法充分處理案件；二是證據規則和正當程序的要求所施加的限制可能要求撤銷具體的指控，盡管當事各方之間的爭端顯然仍在繼續發酵，尚未解決；三是法院可能認為當事人有罪，但缺乏資源來提供適當的補救辦法，從而使其判決毫無意義，并使當事人懷疑我們的司法機構不能有效地履行其保障正義的職能。”[11]英美法系國家也意識到“過度的檢控會導致過度威懾，并且會使得刑事制裁失去其所具有的‘道德污點’威懾功能，而寬松的刑事制裁會破壞其威懾目的，使環境法失去效用”。[12]因此，英美法系國家也在刑事檢控之外尋找糾紛的解決途徑，如美國于1973年時發起了一個名為“仲裁—刑事司法程序的一種替代手段”（Arbitration as an Alternative to the Criminal Judicial Process）計劃，該計劃用于處理輕罪性質的私人刑事控訴。②該計劃獲得了州司法會議的批準，并自1973年9月以來一直在紐約州羅切斯特市運行。

在環境管理領域，英美法系國家并不僅僅使用刑事檢控遏制污染與破壞環境行為。美國的很多成文法中包括處理污染行為的刑事執行（Criminal Enforcement）與民事執行（Civil Enforcement），執行的行為種類有民事行政行為（Civil Administrative Actions）、民事司法行為（Civil Judicial Actions）、刑事行為（Criminal Actions）。[13]其中，民事行政行為是環境保護局或州在自己的權力范圍內采取的非司法執行行動，這些行動不涉及司法法庭程序。③環境保護局或州機構可采取下列行政行為：（1）發布違規通知或超級基金通知函（a Superfund notice letter）；（2）發布指示個人、企業或其他實體采取行動使其行為合規或清理現場的命令(附有處罰或無處罰)。在英國，環境保護分為三級管理，責任主體分別是環境食品農業部（Department for Environment, Food and Rural Affairs）、環境署（Environment Agecny）④環境署是非政府部門公共行政機構。非政府部門公共機構是英國內閣、財政部、蘇格蘭政府和北愛爾蘭行政院采用的一種半官方機構分類方式。非政府部門公共機構不是政府部門的組成部分，但行使政府部門的職權。和地方政府。三者各司其職，環境食品農業部負責制定與環境保護有關的政策法規，環保署負責執行環境食品農業部制定的各項法規政策，地方政府對本轄區的環境保護工作進行管理。[14]英國環境署對違法行為的應對數據顯示，“超過70%的違法通過勸告的方式來糾正，不足20%的違法通過執法通知的方式來處理，而不到7%的違法要通過法律訴訟來解決。”[15]英國有學者也提倡通過引入經濟處罰及創新的違法應對手段⑤比如對輕微的違法案件處以固定額度的罰款處罰；守法、恢復以及停止通知。作為刑事指控的替代方式，使得不太嚴重的違法行為非犯罪化，以此增加執法的靈活性，提高處罰體系的整體影響力。[15]

香港在環境管理中采用定額罰款告票的形式以減少刑事檢控的進行。定額罰款告票（fixed penalty notice），是二十世紀五十年代英國引入的一種用于處理輕微違反法例的停車行為的處罰方式。該方式最初由警察和交通督導員行使，現在已經擴展到其他公共官員和管理機構適用于該管理領域的輕微違法行為。設立定額罰款是為了讓警務人員或其他特定公職人員，可以即場處理較輕微的反社會行為，以減少文書工作和開支。一些新型的告知書還被適用于擾亂秩序、環境犯罪、玩忽職守和制造噪音等行為。[16]“定額罰款告票并非罰款或刑事定罪。獲發定額罰款通知書的人士可以選擇不繳付罰款，并向法庭提出異議。如果獲發定額罰款通知書的人士，在指定限期內沒有繳付罰款，亦沒有向法庭提出異議，法庭可強制執行該定額罰款及任何根據相關條例附加的罰款，如同強制執行由法庭所處之罰款一樣。然而，這亦不會使之成為一項刑事定罪。”[17]

在香港，定額罰款已經被廣泛運用于懲罰亂扔垃圾或違例停車的行為上。香港部分的環保法律將定額罰款進行了明確，①《產品環保責任條例》規定違反塑膠購物袋環保征費計劃以下規定，環保署署長可以向有關人發出定額罰款通知書，有關人可通過繳納罰款解除因該罪行而須負的法律責任：1.因違反第18A(2)(a)條賣方在出售貨品時，直接或間接向顧客提供塑膠購物袋，或直接或間接向顧客提供經預先包裝的每份為數10個或以上的塑膠購物袋而沒有向顧客收取《條例》附表3訂明的款額；2.向顧客提供回贈或折扣，而該回贈或折扣具有直接抵銷根據第18A(2)(a)條收取的款額或其任何部分的效果。這使得環境執法更具有靈活性。在環境保護領域，定額罰款是指環保署長如有理由相信某人正犯或已犯法例規定的特定環境罪行，即可給予該人一份采用訂明格式的通知書，讓該人有機會藉在該通知書所指明的任何地方繳付定額罰款，解除就該罪行而被定罪所須負的任何法律責任。定額罰款讓環境執法變得靈活，避免環境執法人員為了保護某一環境利益而固執執法，忽視公眾更大的利益。

二、香港環保署刑事檢控制度對我國內地環境執法的啟示

香港的法律體系、執法制度都與我國不同，我們似乎無法在我國的環境執法中找到相關的制度與環保署刑事檢控進行對應。但環保署刑事檢控中所涉及的調查人員獨立性、其在檢控決定作出或復核時所作的考慮以及刑事檢控發展過程中所產生的替代措施的運用仍然能給我們一些啟示。

（一） 環境執法機構的獨立性問題

我國內地環境保護管理體制實行的是“二元多級”管理體制，在中央一級，國務院環保行政主管部門對全國環境保護工作實行統一的監督管理，此外，國家海洋行政主管部門、漁政漁港監督等部門也對環境污染防治實施監督管理；在地方一級，縣級以上地方人民政府環保護行政主管部門對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理，與此同時，縣級以上人民政府的土地、礦產、林業、農業等部門也對資源的保護實施監督管理。一方面，在地方一級，環境部門的運行經費來源于政府，“環境執法的主要壓力來自于地方政府的行政指令或個別領導的干預。當環境保護執法影響當地企業或經濟發展時，當地政府將可能對違法行為或污染行為進行適度容忍”；[18]另一方面，從環境執法整體看，“環境執法活動中經濟利益和環境利益，環保部門利益與其他政府部門利益，區域之間利益，上下級政府之間的利益存在沖突”。[19]經費的不獨立、利益的沖突導致環境執法部門的獨立性被削弱，執法受阻。

環保署中央檢控組的建立使得檢控工作具有獨立性。檢控人員與調查人員獨立辦公，檢控人員的工作建立于調查組收集的證據之上，但不受調查人員的任何其他影響。我國環境執法機構、執法人員應保持相對的獨立性，保障執法的順利進行。保持環境執法機構、執法人員的相對獨立性可以從以下兩方面進行：一是改變現行的環境保護管理體制，省級以下環境執法部門實行垂直領導，保證執法部門不受地方政府的干預；二是地方環境執法部門在人事和財政上要獨立于同級政府。只有保證環境執法部門、執法人員的獨立性，才能實現環境執法的有序進行。

（二） 環境執法涉及的公共利益問題

由于現代社會是一個“風險社會”，而現階段我國處于大力推進生態文明建設的發展時期，預防性或事后的環境保護措施占據著重要的地位，保護環境與個人利益之間所存在的張力因此顯得尤為突出。不管是預防性的或是事后的公開警告、罰款、責令停產停業、吊銷營業執照等行政措施都會對個人、企業產生極大的負面影響，在某些情況下，公共利益也難免因此受損。我國改革發展的前期以犧牲環境為代價謀求經濟的發展，現在則在強勢扭轉以前所形成的發展思維，以致于某些地方政府對哪些環境事項需要規制以及以何種方式進行規制欠缺周密的考量。①近年來多地政府在沒有完善對農民的補助機制以及對秸稈綜合利用途徑的情況下，便采取強硬措施進行積極的全面的秸稈禁燒，這不僅沒有實現環境保護的目的，還造成了農民對禁燒秸稈的激烈反應。如2015年，江蘇省鹽城市、浙江省嘉興市、湖北省荊門市通過立法推行秸稈禁燒，但其環境治理投入與環境質量改善卻不成正比。現階段秸稈管控以“全面禁燒”為主要考量依據有違比例原則。政府片面著眼于環境利益而忽略其他考慮因素，規制過度或規制不足便因此而生。規制過度或規制不足二者均不利于社會的發展。現階段，我國對環境保護呈現出前所未有的高度重視，如何在保護環境與個人利益、公共利益之間尋求平衡是我國內地目前面臨的難題。

香港環保署作出刑事檢控之決定時除了需要有充足的證據，還需要充分考慮公眾利益。在情況有所改變時，刑事檢控決定之復核也需要考慮公眾利益。同時，在某些環境執法領域，定額處罰的引入替代了刑事檢控的提起，從而減少了為提起檢控而大量消耗公共資源的可能性，這也體現了香港執法對公共利益的考慮。環保署進行刑事檢控時對公眾利益的考慮體現了刑事檢控中的檢控酌處權，其實質上是對環境保護手段與環境保護目的二者是否成比例的考量。在我國環境執法中，與之相對應的概念則是環境行政的比例原則。比例原則在德國行政法學鼻祖奧托·邁耶的著作《德國行政法》一書中被稱為行政法的“皇冠原則”。[20]比例原則也是環境國的首要原則。②環境國是在風險社會背景下產生的，是法治國、社會國、行政國發展的另一個階段，以保護自然的生存基礎為目的，核心要素是對生態危機進行風險防范。

為了解決上述的環境執法難題，應當允許在比例原則之下，對環境行政處罰進行適度的創新與運用。2008年5月年國家環境保護部對廣東電網公司所作責令停止使用相關工程設施的“緩期執行”是“比例原則于環境行政處罰實踐中的運用和創新”。③因所屬的500 kV湛江奧里油電廠至港城變電站線路工程配套環保設施未經環保部門驗收，主體工程即擅自投入使用；茂名500 kV變電站擴建工程、港城至茂名500 kV雙回送電線路新建工程未辦理環境影響評估手續即擅自開工，配套設施未依法驗收，主體工程即擅自投入使用，廣東電網公司于2008年5月被國家環保部處于罰款十萬元，責令停止使用相關設施工程。但鑒于涉及公共利益，“責令停止使用”處罰緩期至2008年10月31日執行，在此期間，若廣東電網補辦相關環境影響評估手續，主動接受監督，上述項目驗收合格后，國家環境保護部將解除“責令停止使用”的處罰。換言之，基于法益相稱性的考量而在行政處罰的手段與目的之間作出合比例的調整，是符合比例原則的。香港環保署刑事檢控對公眾利益尤為重視，我國環境執法中比例原則的實現也離不開對公共利益的衡酌。引入公益衡酌以拓寬比例原則自身內涵，是一種重要的理念創新。為了能夠基于比例原則而靈活執法，同時避免公共利益衡量的隨意性，制定相關的指導規則顯得尤為重要。

（三） 環境執法手段的創新問題

我國環境執法模式深受傳統的行政管理模式影響，多著重于樹立政府的權威性，關注自身的權力運用，而忽視公民的主體性。環境執法手段帶有濃厚的“命令—服從”的強制色彩，同時也缺乏靈活性。英美法系國家在環境保護過程中舍棄了所有違法行為犯罪化的做法，而尋求程序更簡單、具有靈活性的執法手段。香港所采取的定額罰款在某種程度上也是對刑事檢控“剛性執法”的弱化。“剛性執法”往往程序復雜、成本高、收益低，同時也會造成行政相對人的抵觸心理。在環境執法的過程中，適當“柔性執法”、創新執法手段是完善執法的路徑選擇。在生態文明體制改革背景下，生態損害賠償制度的頂層設計框架囊括了生態環境損害賠償訴訟、生態環境損害磋商等多種保護環境的手段。其中，生態環境損害賠償磋商便是一種“柔性”的制度探索，其強調了政府與公民之間的對話，意圖克服“以政府為中心、以行政權力為本位，行政主體主要運用強制手段對社會事務進行全方位的管制”的傳統行政管理模式的“單方性、命令性、強制性和封閉性”。[21]除此之外，應探索更多環境執法方式，如社會服務令的運用。在環境訴訟的判決中，社會服務令是一種新興的責任承擔方式，但在環境執法中，其并未得到運用。

三、結語

香港作為全球最宜居的城市之一，其良好的生態環境發揮了重要的作用。香港環保署刑事檢控制度對我國環境執法機構的獨立性、執法過程中對公共利益的考量、執法方式的創新都有啟示。“三人行必有我師，擇其善者而從之”，從香港環保署的執法方式中獲得啟發，摸索一條適合我國內地環境執法的路徑是十分必要的。