粵港澳大灣區戰略性新興產業政策比較研究

張龍鵬，劉俊杰

（電子科技大學公共管理學院，四川成都 611731）

粵港澳大灣區（以下簡稱“大灣區”）是由香港、澳門兩個特別行政區和廣東省的廣州、深圳、珠海、佛山、中山、東莞、惠州、江門、肇慶9 市組成的城市群。推進粵港澳大灣區建設是我國形成全面開放新格局的重要舉措，也是在“一國兩制”體制下作出的新探索。2019 年中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，該規劃綱要成為指導粵港澳大灣區合作發展的綱領性文件，要求構建具有國際競爭力的現代產業體系，積極培育壯大戰略性新興產業。但粵港澳大灣區戰略性新興產業的協同發展因三地政治、經濟、社會等因素形成的地區壁壘而受到延緩，主要表現在3 個方面：首先，三地政策體系存在較大差異，進而影響大灣區戰略性新興產業發展的戰略目標導向，不利于大灣區戰略性新興產業構建政策協同體系；其次，大灣區戰略性新興產業在國家規劃引導下集聚了大量的勞動力、資本、技術以及生產原材料等，但地方壁壘嚴重影響產業要素的自由流通；最后，大灣區各地方的產業政策多以完善地方產業結構為出發點，尚未基于大灣區全局層面考慮整體完善性的產業政策體系，不利于大灣區產業結構的轉型升級。總而言之，“一國兩制”下的經濟結構及地緣性的資源配置等問題的存在，對大灣區培育戰略性新興產業集群、增強經濟發展新動能造成了一定障礙。為進一步推動粵港澳大灣區戰略性新興產業發展，導向性的產業政策將起到至關重要的作用。戰略性新興產業的發展需要營造適應的外部環境，其中政策環境的改善最為關鍵。粵港澳大灣區的經濟要素集聚過程，實質也是大灣區的產業轉型發展過程，其發展是長期動態變化的過程，因而產業政策必然是一個不斷試錯和動態調整的過程。粵港澳大灣區的戰略性新興產業發展仍處于初期階段，現代產業體系初具雛形，隨著大灣區產業轉型升級，需要構建匹配性的產業政策體系。因此，深入研究粵港澳大灣區的戰略性新興產業政策，對推動區域性新興產業高質量發展具有重要的現實意義。

1 文獻綜述

粵港澳大灣區是我國重要的經濟增長區域，大灣區產業發展對我國經濟增長有著極為重要的影響。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》出臺前后，有關粵港澳大灣區的研究不斷豐富和深化，已有文獻呈現如下主要研究特征：

第一，理論研究主要關注大灣區的政治體制機制建設對產業發展的影響。當前探討政治體制機制建設對大灣區產業的影響主要以理論研究為主，大灣區產業的發展需要實現跨境區域合作、生產要素自由流通等條件，即需克服跨社會制度、跨法律體系、跨行政等級的復雜性，對大灣區現有政策制度體系提出了適應性調整的需求［1］。學者們一方面重點探討大灣區的區域合作制度創新［2-3］，另一方面為區域合作機制的選擇提供了豐富的理論研究［4-5］。但現有關于大灣區制度機制創新的文獻研究中主要提及“產業”概念，而“戰略性新興產業”的概念則較少被提及。

第二，實證研究方面重點探討了大灣區產業發展的基本現狀。產業結構分布、產業協同程度與大灣區的產業發展有著深刻聯系。總體上，區域產業結構分布合理及城市間產業分工協作對大灣區產業發展有促進作用。但研究證明，一方面大灣區現有產業結構較不合理，產業趨同形象嚴重；另一方面大灣區產業協同程度仍處于較低水平［6-7］。針對大灣區產業發展存在的問題，多數學者從產業協同機制創新、增加財政扶持、拓寬融資形式、提高區域城市網絡的整體經濟聯系等角度探討改善措施［8-10］，但較少有學者基于大灣區戰略性新興產業政策分析的角度探索發展路徑，缺乏宏觀層面的政策分析。

從已有文獻來看，學者們從產業發展、區域合作、制度構建、貿易、教育等方面探討了如何推動粵港澳大灣區的協同發展，但從戰略性新興產業政策層面展開研究的文獻仍十分缺乏；雖然也有文獻基于我國某些新興產業的產業政策展開了研究與探討，能夠為大灣區產業政策的設計提供有益的啟示，但與基于全國層面與其他區域層面的研究不同的是，粵港澳大灣區有著不同的制度體系，我們需要在“一個國家、兩種制度、三個關區”的背景下重新審視和分析大灣區的戰略性新興產業政策。基于上述分析，本研究以粵港澳大灣區戰略性新興產業為研究主體，探索宏觀政策體系對其發展現狀的影響；并通過對大灣區的戰略性新興產業政策進行系統性梳理研究，以彌補現有研究的不足，以期為推動大灣區的戰略性新興產業發展提供政策參考。

2 研究設計

2.1 研究方法

政策主體、工具與目標是政府設計、選擇、運用與評估政策時考量的重要因素。在研究方法上，本研究也遵循“政策主體—政策目標—政策工具”的研究結構。政策主體是政策的頒布者與推動者。政策頒布是政府主體行為的重要表現，政策頒布數量能反映出政府對相關領域發展的重視程度。政策工具作為政府選擇、確定戰略性新興產業管理和服務的公共政策方案，是政策主體實現其最終政策目標的重要途徑。李健等［11］認為政策工具是被決策者和政策實施者所采用，或從潛在意義上說可能被采用，進而實現單一或者多個政策目標的手段。雖然現有文獻對政策工具的分類進行了豐富與深入的研究，如McDonnell 等［12］根據工具所要獲得的目標將政策工具分為命令型、激勵型、能力建設型、系統變化型四大類，Magro 等［13］則根據創新政策體系的復雜性特征將政策工具劃分為系統建設型及信息交流型，Hoppmann 等［14］將政策工具劃分為直接干預型和間接影響型政策工具，但對于政策工具的分類仍主要參照Rothwell 等［15］的供給型、需求型和環境型劃分標準。本文在張秀妮［16］研究提出的政策工具分類標準的基礎上，參照王世英［17］對供給型、需求型與環境型政策工具的具體釋義，重新界定供給型、需求型、環境型3 類政策工具的內容及范圍：供給型政策工具主要包括基礎建設、資金投入、人才培養、公共服務、教育培訓、信息支持等，以政府導向作用為主，對新興產業發展提供了強大、有效的動力；需求型政策工具主要涵蓋政府采購、服務外包、海外機構、貿易管制等內容，政府主導性程度較低，通過引入市場機制間接策動新興產業發展；環境型政策工具主要包括財務金融、稅收優惠、策略性措施、法規管制等，政府宏觀調控占主導，直接策動新興產業的有序發展。此外，本文在梳理粵港澳大灣區新興產業政策過程中，發現有些復合型文件或是總體規劃涵蓋了多類政策工具，因此本文增加組合型這一類政策工具，以助于更好地分析政策文本。就大灣區戰略性新興產業政策的目標而言，無論是國家層面還是地方層面，均是希望通過政策工具的有效使用推動大灣區戰略性新興產業發展，促進經濟轉型升級，培育經濟發展新動能。綜上所述，本研究的分析框架如圖1 所示。

圖1 粵港澳大灣區戰略性新興產業政策體系分析框架

2.2 數據來源

戰略性新興產業是指以重大技術突破和重大發展需求為基礎，對經濟社會全局和長遠發展具有重大引領作用，知識技術密集、物質資源消耗少、成長潛力大、綜合效益好的產業［8］。2010 年國務院發布的《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》，明確將節能環保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車七大產業作為戰略性新興產業［18］。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》也明確，大灣區將依托香港、澳門、廣州、深圳等中心城市的科研資源優勢和高新技術產業基礎，培育壯大上述戰略性新興產業，增強經濟發展新動能。因此，本研究將依據以上7 個戰略性新興產業，分類比較研究粵港澳大灣區戰略性新興產業政策取向與差異，并提出優化戰略性新興產業政策的建議。為保證研究的代表性與有效性，本研究基于粵港澳三地的政府官方網站，以“新興產業”“戰略性新興產業”“新一代信息技術”“新材料”等為關鍵詞進行搜索，通過對比內容相關性程度和排除重復文件，最終共搜集到2010—2019 年間大灣區戰略性新興產業相關政策文本85 份，其中香港20 份、澳門17 份、廣東48 份。粵港澳三地的新興產業政策都是在國家最高綱領下制定的地方適應性政策，但由于粵港澳的城市功能定位、產業結構差異性，各地出臺的戰略性新興產業政策有較為顯著地緣性特征，差異主要表現在政策主體、政策工具、政策目標方面。

3 粵港澳三地戰略性新興產業政策的實證比較

3.1 政策主體

廣東戰略性新興產業政策主體以廣東省人民政府為主，在國務院《粵港澳大灣區發展規劃綱要》統領下，省政府進行統籌安排，各領域、部門進行跨部門的溝通與合作，如廣東省《2018 年關于組織申報“第三代半導體材料與器件”重大科技專項項目》的通知是由廣東省經濟和信息化委、廣東省財政廳、中國保監會、財政部廣東監管局共同頒布的政策文件。香港戰略性新興產業政策主體較為多元化，部分戰略性新興產業受國務院政策的直接影響，如2019 年3 月國家出臺的《財政部 科技部 工業和信息化部 發展改革委關于調整完善新能源汽車推廣應用財政補貼政策的通知》對香港的新能源汽車產業影響較深；政策類型多為合作性協議，其中以粵港政策協同最為顯著，如2016 年香港特區政府和廣東省人民政府簽訂的《關于內地在廣東與香港基本實現服務貿易自由化的協議》。因此，香港戰略性新興產業政策主體以國務院為主，或香港特區政府與廣東省人民政府、澳門特區政府共同頒布。澳門戰略性新興產業政策主體以澳門特區政府為主，具體產業領域則與企業達成合作協議，如2017 年8 月澳門特區政府與阿里巴巴集團達成《構建智慧城市戰略合作框架協議》，以推進政府專有云計算中心及應用大數據技術項目的建設，加快澳門智慧城市基礎設施建設的發展步伐。

通過對大灣區戰略性新興產業政策主體進行梳理發現，三者的主體行為差異較為顯著：廣東戰略性新興產業政策為省政府、市區級政府層層遞推落實，不僅如此，還強調要求與港澳地區政府政策協同。隨著改革開放的不斷深入，《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008—2020 年）》《關于建立更緊密經貿關系的安排》《粵港合作框架協議》《粵澳合作框架協議》等制度性文件的落地，也為粵港澳三地戰略性新興產業合作奠定基礎。香港戰略性新興產業政策主體為香港和廣東兩地政府，香港已出臺的戰略性新興產業政策多以與廣東省的合作性政策為主，強調進一步深化與珠三角地區城市的產業合作交流，聯合打造一批產業鏈完善、具有國際競爭力的戰略性新興產業集群，增強經濟發展新動能。澳門戰略性新興產業政策主體為澳門特區政府，政策的發布者和推動者以當地政府為首，政府圍繞國家對大灣區建設總方針，致力于建設世界旅游休閑中心，而在戰略性新興產業制定層面上與香港、廣東兩地政府的合作度相對較低。

3.2 政策工具

以2017 年《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》、2019 年《粵港澳大灣區發展規劃綱要》兩個重要性文件為時間劃分依據，可將粵港澳大灣區戰略性新興產業政策工具的選擇演變分為3個階段，如表1 所示。三地在政策工具選擇順序上都優先使用環境型政策工具，主要仍以制度法規、目標規劃為主要調節工具，而后根據不同的發展時期對政策工具的選擇使用作出調整。2000—2016 年為大灣區戰略性新興產業發展初期階段，產業的發展需要政府宏觀目標引導及法規管制營造良好的政策環境，因此三地政府重點出臺相關制度及階段性的政策目標作為該階段產業政策的主要調整工具；2017—2019 年三地戰略性新興產業政策頒布的年均數量最多，說明三地加大了對戰略性新興產業發展的重視與扶持力度，在此階段政策主體仍以環境型政策工具為主，但逐步兼顧對其他類型政策工具的綜合使用；2019 年三地戰略性新興產業結構全面深度優化，以供給型、組合型的政策工具為主要調節工具，逐步從單一的政府調控形式過渡到以政府調控為主、市場調節為輔，更好地促進戰略性新興產業全面發展。政策工具選擇偏好反映了粵港澳三地戰略性新興產業發展階段的差異，且階段性目標不同要求政策工具的選擇要適時調整。

表1 粵港澳大灣區戰略性新興產業政策工具的時間分布及特征

3.3 政策目標

粵港澳大灣區戰略性新興產業政策的整體戰略目標方向是：迎合大灣區建設的重大戰略機遇，在大灣區集聚高端要素的過程中結合粵港澳科技研發與產業創新優勢，大力發展新技術、新產業、新模式，加快形成以創新為主要動力的經濟體系，建成全球科技創新高地和戰略性新興產業重要策源地。但由于三地行政上的差異，雖整體戰略目標方向保持一致，但各地具體的政策目標仍存在差異。廣東戰略性新興產業政策的具體目標方向是推動當地具有優勢的新一代信息技術、生物醫藥、先進裝備等戰略性新興產業優先發展，同時兼顧與其他領域的戰略性新興產業協同發展以及與港澳地區的有效合作，不僅注重當地戰略性新興產業結構發展的平衡性，還強調與港澳兩地的協同合作性；香港戰略性新興產業政策受內地政策影響較深，多以合作性協議為主，強調與內地開展產業合作，政策戰略目標基本與廣東省保持一致，但具體目標根據地方經濟發展差異又有區別，如香港注重構建高端引領、協同發展、綠色低碳的開放性、創新型產業體系，因此對相關服務業、數字創意、新一代信息技術的發展較為重視；澳門則注重發展旅游休閑服務業、博彩旅游，發展城市的特色產業體系，對節能環保、新一代信息技術的扶持力度會更大。

總而言之，粵港澳大灣區戰略性新興產業的政策體系（見圖2）基于問題導向，并對政策總目標進行層層分解執行，三地在宏觀層面上的戰略目標較為一致，在微觀層面上則呈現地方差異性：廣東在具體措施上強調以粵港澳大灣區為主體，加快形成區域合作的新興產業聯動機制；香港在具體措施上則強調全面開展產業間的合作交流，促進戰略性新興產業產值增長；澳門則以系統性的城市規劃建設改革為主，因此部分政策為復合型文件，涉及多個領域且提供了戰略方向和具體措施。

圖2 粵港澳大灣區戰略性新興產業政策目標體系框架

4 粵港澳大灣區戰略性新興產業政策的實證分析

為促進當地戰略性新興產業的發展，大灣區各市（區）在中央及省級政策的指導下也出臺了相應的地方適應性政策，因此，本文在分析大灣區省級產業政策的基礎上，進一步比較研究市（區）層面的戰略性新興產業政策。

4.1 政策主體

大灣區各市（區）政府和發改委及相關事業單位為地方戰略性新興產業政策的發布者和推動者，但政策的主體仍以各市（區）政府為主。另外，部分地方政府采取項目外包的形式與相關企業簽訂合作，旨在推進地方的戰略性新興產業發展，如肇慶市鼎湖區人民政府與博濟醫藥簽訂《生物醫藥項目戰略合作框架協議》；部分地方的戰略性新興產業無針對性的產業政策，產業發展戰略導向主要依據省級或國家級政策方針為指導，或尚處于政策實施意見征集的階段。但根據對政策發文主體觀察，大灣區各城市間的戰略性新興產業合作停留在省級政策層面，缺乏市（區）級層面深化戰略性新興產業合作的政策體系。整體而言，大灣區各城市的戰略性新興產業政策以地方人民政府、發改委為政策主體，但部分發展較緩慢的地區則與企業、外部機構簽訂戰略協議，通過外部力量加快推進戰略性新興產業發展。

4.2 政策工具

大灣區各市（區）政府出臺的戰略性新興產業政策內容多以目標規劃、策略性措施為主，政策工具多為供給型或組合型政策工具，需求型政策工具相對欠缺。深圳市政府側重使用供給型、環境型政策工具，政府側重從供給端提供資金支持、人才激勵、公共服務等，市財政每年安排預算設立市戰略性新興產業發展專項資金；環境端則是以戰略規劃為主，為戰略性新興產業發展提供階段性的實施方案、規劃目標。廣州市政府兼顧了供給型、環境型、需求型、組合型政策工具的選擇使用，其中使用得最多的是法規管制、目標規劃等，從營造戰略性新興產業環境的層面促進產業結構轉型發展。佛山市政府側重使用供給型、組合型政策工具，通過給予財政支持及完善產業發展體系推動區域戰略性新興產業發展。東莞市政府側重使用環境型政策工具，其中以目標規劃、策略性措施工具使用頻率較高，由于東莞市是大灣區內加工制造業的重要基地，政策工具的使用則是制定階段性目標實現對制造業的轉型。惠州、中山、珠海市政府基本都使用環境型政策工具，以法規管制、目標規劃、策略性措施為主。肇慶市、江門市政府側重使用環境型、組合型政策工具，多以目標規劃、策略性措施為主要工具。整體而言，大灣區各市政府對于政策工具的優先選擇表現為環境型、供給型、組合型、需求型等，但較少地區能兼顧使用所有工具類型，其中對需求型政策工具的關注度、使用度相對不夠，目前以設立階段性目標為作為戰略性新興產業發展的主要調整工具。

4.3 政策目標

政策目標的闡述直接反映了大灣區各市（區）在戰略性新興產業發展中的地位差異，這是與各地經濟社會發展水平相適應的，政策目標劃定的實現節點以及目標利潤額都直接反映了城市間戰略性新興產業發展水平的差異。基于政策文本的統計，大灣區實現戰略性新興產業目標的節點時間與國家“十三五”規劃基本相一致，政策目標的內容則是體現地方政府重點對某個及多個戰略性新興產業領域傾斜，這是由于澳大灣區基于地方產業機構對不同城市進行功能分工，產業發展需求差異影響各地區制定推行的產業政策針對的側重點不同，從而政策目標的規劃有所區分。深圳、廣州等經濟水平較高的城市全面發展戰略性新興產業，城市功能定位相對較高，除了重點發展本地優勢產業，還加大對其他新興產業的扶持，例如，依托珠江東岸地區電子信息產業發展基礎，深圳市將打造成為大灣區的核心“硅谷”以及智能制造和教育文化旅游產業圈，使城市發展兼顧經貿、科技、教育、文化和生態環保等各類領域；相反，部分城市尤其重視地方優勢產業發展，強調將某些戰略性新興產業發展成為當地的支柱性產業，如珠海、佛山、中山、江門、肇慶市基于《珠江西岸先進裝備制造產業帶聚焦攻堅行動計劃（2018—2020 年）》的政策導向，依托珠江西岸地區的先進制造業尤其是裝備制造業發展基礎，發展壯大智能制造、航空、海洋工程裝備、新能源等產業集群。而惠州市戰略性新興產業政策目標是加快發展石化能源新材料、電子信息兩個萬億元級先進制造業集群，培育壯大生命健康新支柱產業，構建現代化新興產業體系。

5 粵港澳大灣區戰略性新興產業政策體系存在的主要問題

5.1 政策工具和目標關聯模糊

政策執行的過程實際上是政策目標層層分解的過程，而這種政策目標的分解過程會受到政策工具的具體性和可操作性的影響，繼而影響政策目標與其子目標之間的匹配程度，并對政策工具的選擇產生間接性影響。目標規劃、資金補貼、稅收優惠、信貸扶持等都是政府常用的產業政策工具，更有地方政府通過產業政策工具的組合使用從而達成其產業政策目標，如《深圳文化創意產業振興發展政策》鼓勵文化與科技融合等新興業態的文化創意企業發展，每年發布 10 家優秀新興業態文化創意企業，專項資金給予每家最高不超過50 萬元創新獎勵等財政扶持措施。但粵港澳大灣區戰略性新興產業整體規劃目標層層分解落實至省、市（區）層面的政策目標有所不同，而各地政府執行政策所選擇使用的工具不同，當政策工具與政策目標呈現多元化時，有可能導致政策工具與目標關聯的模糊性。

5.2 產業補貼存在弱化市場機制的風險

財政補貼是產業政策最常使用的政策工具，其資金主要來源是地方政府財政支出，這會產生兩大不利影響：首先，隨著大灣區的加速發展，政府用于產業補貼的支出快速增加，補貼范圍覆蓋生產、流通、消費各個環節和眾多的產業領域，產業補貼規模膨脹意味著大量財政收入集中配置到產業經濟領域，擠占了用于社會發展和民生改善的資金，財政支出結構的大幅傾斜將不利于大灣區的整體發展；其次，政府向企業提供財政補貼，旨在鼓勵企業科技創新、技術進步和提升績效等，在實際操作過程中，盡管政府補貼的確扶持了一些新產品開發力度較高或全要素生產率較高的企業，推動了戰略性新興產業發展，但也通過“深化補貼”保護了部分虧損企業或生產率低、市場競爭力弱的企業［19］，這將逐步弱化市場在資源配置中的決定性作用，導致政府決策代替市場選擇，不利于戰略性新興產業市場的良好發展。

5.3 產業政策導向的資源配置不均

產業政策導向的資源配置不均首先表現在地區與產業不均衡。不同地方政府對同一戰略性新興產業類別的補貼力度不同，同一地方政府對不同戰略性新興產業類別的補貼力度也有所不同，而政府支持的產業將獲得更大力度的補貼、稅收優惠、信貸扶持，這將造成戰略性新興產業結構發展的不平衡，這種不平衡性在很大程度取決于地方傳統產業結構的特性。根據《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，大灣區內的城市群依據城市區位、功能定位等因素劃分了多個產業集群帶，如珠江西岸的先進裝備制造產業帶、珠江東岸的電子信息產業帶，這將導致同質型產業在政策扶持力度大的地區集中發展。其次表現在企業間不均衡。相比國有企業，中小企業獲得產業補貼難度較大，由于產業政策傾向于支持少數企業，低生產率的企業易獲得政府的技術支持、稅收優惠等扶持政策，這嚴重影響了戰略性新興產業市場退出機制的正常運作，進而導致大量生產資源囤積于低生產率企業，使其不能有序退出市場，而高生產率企業則因難以獲得資源支持而不能有效配置資源［20］。

5.4 產業政策與配套政策缺乏聯動

大灣區戰略性新興產業政策體系已逐步構建，包括產業發展規劃、園區管理、資金扶持、法規制度等文件相繼出臺，但戰略性新興產業的發展還需要技術人才、資本、基礎設施等生產要素的集聚。目前大灣區各地針對戰略性新興產業發展目標的相關政策已有相對成熟的政策文本，但戰略性新興產業的生產要素仍停留在制度改革、目標制度的層面，還沒有更明細的專項管理辦法，而廣東各地級市已進一步深化至產業園區的管理辦理層面，對于政策的客體有更加針對性的實施辦法，如《中山市文化創意產業園區管理辦法》是中山市加強對文化創意產業園區的建設和管理，引導當地文化創意產業園區轉型發展的重要舉措；而人才引進等配套措施則缺乏與產業體系相掛鉤。因此，促進大灣區戰略性新興產業的發展，還需要及時完善相關配套的制度政策，以保障產業的穩定、持續發展。

6 結論與政策啟示

本文基于政策主體、工具與目標的分析框架，對粵港澳大灣區戰略性新興產業政策進行了系統全面的比較，研究發現廣東與港澳地區或廣東各市間在政策主體結構、政策工具選擇與政策目標制定等方面均存在明顯差異：廣東的戰略性新興產業政策圍繞新一代信息技術、互聯網科技以及高端研發產業等核心產業，主要強調產業目標、制度規制、應用推廣等，而省內各市（區）政府出臺的戰略性新興產業政策目標多為調整行政轄區內的產業結構，缺乏與大灣區產業發展的協同性；香港戰略性新興產業政策強調協議合作，推動當地專業服務和創新科技事業發展；澳門則重視旅游業、博彩業的產業優化調整。大灣區整體的產業政策側重使用目標規劃、財政資金支持等調節工具，但是根據政府對于政策工具選擇使用的時間分布來看，以目標規劃、財政扶持等政府主導性政策工具的使用頻率在遞減，而人才引進、企業服務、項目管理、基礎設施建設等政府引導性政策工具的使用頻率在遞增，可見粵港澳大灣區戰略性新興產業政策體系正由選擇性產業政策向功能性產業政策轉型。基于大灣區戰略性新興產業政策存在的主要問題，本文提出以下政策建議。

6.1 加強產業政策工具的有機結合使用

本文認為要靈活使用產業政策工具，增強產業政策工具和政策目標的銜接度。在不同的產業發展階段、外部環境，需合理選擇適宜當前產業發展階段的政策工具，以不同功能的政策工具的優化組合來實現特定的政策目標；然而，對于政策工具組合選擇和政策目標之間的關系應該秉持謹慎的態度。在圍繞政策工具的選擇使用符合實現目標的基本要求下，首先應該對不同政策工具進行深入研究，并對政策工具框架合理分析，按使用用途進行劃分界定，逐漸形成清晰化的政策工具選擇目錄，減少政策工具使用中的模糊性；其次，應加強政策制定主體對政策目標的認知深度，弱化盲目增加產業產值的目標導向；再次，應加強不同層級體系職能部門即跨部門之間的工作溝通、協調，保障政策目標的層層落實，滿足大灣區從宏觀層面到地區微觀層面的發展要求，保證整體規劃與地區政策目標實現互不背離，致力降低政策目標在層級分解過程中的偏離程度；最后，在政策工具的選擇使用過程中應充分考量政策實施的外部因素，增強政策工具對外部環境的適應性，最大可能地確保政策工具的選擇是以實現政策目標為首要標準。

6.2 構建動態的戰略性新興產業政策調整體制

產業政策不僅要重視前端的政策研究和制定，還要關注政策落地和執行效果，逐步建立完善政策效果評價體系和政策動態調整機制。首先，應在戰略性新興產業政策體系中逐步引入市場機制，根據市場的“優勝劣汰”退出機制有選擇性地增加對企業的扶持力度，借助市場機制調節作用加速戰略性新興產業的發展變革，促進戰略性新興產業發展保持發展活力；其次，根據產業的階段變化動態調整產業政策，針對戰略性新興產業發展階段不同，階段性選擇合適的政策工具調節，如在新能源產業發展初期，粵港澳三地政府都頒布了相關的規章制度規范新能源產業園區的建設發展，為其提供了良好的政策環境，對于新能源產業的起步發展至關重要。大灣區大部分城市都系統綜合地運用了環境型、供給型政策工具，同時針對不同的戰略性新興產業領域選擇具有針對性的政策工具，但整體而言，大灣區內以環境型政策工具使用頻率最高，其次是供給型政策工具，而對于需求型、組合型政策工具的使用則相對不足。伴隨著戰略性新興產業發展的外部環境逐步完善，應及時轉變政策側重目標，促進戰略性新興產業自我調節機制的構建完善，協調政府宏觀調控與市場調節機制的互相關系。因此，在戰略性新興產業發展的后期階段，政府應根據個別戰略性新興產業領域的發展要求，適度增加需求型、組合型政策工具的使用，尤其是組合型工具，兼顧產業結構的全面調整優化。

6.3 促進地區間產業政策協同配置資源

根據前文對粵港澳三地政府及廣東省各市（區）的戰略性新興產業政策梳理發現，區域間的政策協同程度相對較低，不利于加快大灣區戰略性新興產業協同發展的實現。政策間的協同效應產生，不僅要求城市間的政策協同，還強調行政體系多層級的政策協調，具體表現為廣東、澳門、香港三地的政策目標方向保持高度一致。同時，大灣區各市（區）的戰略性新興產業也應增強完善區域產業鏈的合作意識，如《珠江西岸先進裝備制造產業帶聚焦攻堅行動計劃（2018—2020 年）》規劃珠海、佛山、中山、江門、肇慶等市打造珠江西岸地區的先進制造業集群，這些地方的政府則應在戰略性新興產業政策體系構建中側重打造珠江西岸的區域產業鏈，增強區域的產業核心競爭力。另外，還需調整戰略性新興產業政策對中小企業的政策扶持力度，合理地向有發展潛力的企業傾斜，促使產業資源在企業間合理流動及分配，防止龍頭企業壟斷戰略性新興產業發展。

6.4 產業政策與配套政策應同步完善

粵港澳大灣區戰略性新興產業的發展將吸引外界大量的資本、技術、人才等產業要素集聚，在資源集聚的過程中，資源配置的調整方式必然要重新構建，以適應大灣區戰略性新興產業發展的現實需要，因此，本文認為大灣區構建戰略性新興產業政策體系不僅需要兼顧區域間的政策銜接，還需要完善戰略性新興產業發展的相關配套措施，最大程度保障產業結構穩定的發展，如完善創新人才培育機制、重視職業技能培訓，加快構建新興產業政務平臺、提升公共服務水平；實現跨區域資源調配、突破地區產業合作壁壘等相關配套政策。大灣區要建設戰略性新興產業城市群，則要求其不僅要變革戰略性新興產業政策機制，完善戰略性新興產業相關法規制度，對于社會經濟、公共服務等配套政策體系的適應性調整也是推動大灣區戰略性新興產業發展的重要推力。