繪好國土空間規劃“一張圖”

本刊編輯部

如何在16.7萬平方千米的省域內，合理布局生態、生產、生活空間，科學編制好國土空間規劃“一張圖”？10月23～28日，河南省委、省政府舉辦全省領導干部國土空間規劃研修班，進一步提升領導干部國土空間規劃意識和決策能力，提高規劃的科學性、前瞻性。

河南作為農業大省、經濟大省、人口大省，正處在城鎮化加快發展的階段，城鎮化率低于全國平均水平，資源約束日益趨緊，經濟發展給生態環境帶來的壓力不斷增大，滿足建設用地需求和守牢耕地保護紅線的矛盾日益突出。為此，加快繪好國土空間規劃“一張圖”，意義重大，任務艱巨。

認清差距，補齊規劃短板

國土空間規劃是變革性、重構性的規劃，要綜合考慮人口分布、經濟布局、國土利用、生態環保等因素，平衡環境保護和經濟社會發展的需求，整體謀劃新時代國土空間開發保護，形成安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間格局。與國土空間規劃的新要求相比，河南省在空間規劃中存在著4個方面問題。

一是粗放開發利用觀念突出。在規劃理念上，簡單地憑熱情和愿望，而不是以科學的態度、精準的方法，對資源稟賦、要素配置進行科學合理的測算，來確定開發規模，許多地方在基礎保障條件無法支撐的情況下，還盲目擴張，像一些地方不從產業配套能力出發，一規劃就是幾十平方千米的工業園區，到現在還落不了幾個項目。目前，全省各地在規劃編制中，很多都以未來人口增加為由，要求擴大建設用地規模，普遍存在著一邊伸手要地、一邊土地利用低效的現象。

二是規劃“見物不見人”。城市規劃本應以人為中心，為人民生活更美好繪制藍圖，但是由于一些地方在規劃中對人的活動規律、發展要求研究不夠，給群眾工作生活帶來很多不便。有的城市對公共服務設施、社區商業配套設施規劃不足，給居民上學、看病、養老、健身、購物造成不少困擾;有的城市職住功能分離，交通規劃前瞻性不足，停車場、人行步道布局少，帶來交通擁堵、通勤時間長、停車難等問題。

三是規劃統籌協調不夠。各地在規劃過程中，突出表現為“三重三輕”：重城市、輕農村，城鄉公共服務設施不平衡，城鄉基礎設施割裂，60%～70%都投資在城市，對農村投入偏少，農村基礎設施規劃設計標準偏低，導致農村環境和城市差距較大;重發展、輕保護，城市建設用地較多、生態用地偏少，城郊大量農田被占，一些地方為了項目建設，侵占河道水網，人為改變河流走向，破壞了當地生態環境;重新城、輕老城，熱衷于規劃建設新區、新城，對老城區各類設施完善不夠重視。

四是規劃實施剛性不足。從近年來的規劃實踐看，規劃剛性不足、權威性不夠是突出問題。有的地方把規劃當花瓶、“紙上畫畫、墻上掛掛”，有的規劃朝令夕改、“規劃趕不上計劃，計劃趕不上變化”，一些城市甚至“今天向東、明天向西”，隨意修改規劃屢禁不止。

突出特色，明確重點任務

編制全省國土空間規劃，強化永續發展的空間保障，必須貫徹新發展理念，對接國家戰略、突出保護優先、注重以人為本、體現集約節約。編制中，要重點落實好5個方面任務。

一是科學謀劃區域發展空間格局。結合黃河流域生態保護和高質量發展、促進中部地區崛起重大國家戰略，根據城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區等不同的主體功能區定位，綜合考慮全省各地區位特點、資源稟賦、產業基礎和交通設施優勢等情況，實施資源要素的差異化配置，科學確定總體發展戰略和各地區發展定位，打造彰顯優勢、協調聯動的區域發展格局。

二是規劃高品質城市空間。近年來，隨著一些城市規模的不斷擴大，產生了一系列城市病。歸根溯源，很多都與規劃有關，應著力優化城市空間結構，增強城市承載力，提升城市宜居性和舒適度，讓城市生活更美好，具體來講，突出抓好城市空間結構和形態、城市生活便利度、藍綠交織的城市生態、城市特色風貌塑造等關鍵環節。

三是優化產業空間布局。編制國土空間規劃，必須立足區域功能定位，重點保障并科學規劃產業空間，有效引導產業空間形成與集聚，高效利用產業用地，支撐經濟高質量發展。在工作中，要堅持區域產業差異化發展、科學布局集約高效、提質增效、嚴守耕地保護紅線的理念。

四是打造美麗宜居的鄉村空間。村莊規劃是實施鄉村振興戰略的基礎性、首要性工作，是引領鄉村振興的“第一粒扣子”。要按照先規劃后建設的原則，通盤考慮土地利用、產業發展、居民點布局、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承，編制“多規合一”的實用性村莊規劃，堅持試點先行、穩妥推進，注重分類指導，既要避免村莊大拆大建、千篇一律，又要防止鄉村景觀城市化、西洋化，傳承好河南的鄉村歷史文化和風貌特色。

五是構建山清水秀的生態空間。要以國土空間規劃編制為契機，秉持尊重自然、順應自然、保護自然的理念，堅持空間布局、紅線管控、修復治理三管齊下，不斷提升生態系統質量和穩定性，為全省經濟社會可持續發展奠定牢固的生態根基。

健全機制，強化監督實施

國土空間規劃特別強調規劃的權威性、嚴肅性，從規劃的編制、審批、調整、監督等方面都作出了明確要求。只有牢固樹立規劃權威意識，健全完善工作機制，才能確保一張藍圖管到底、建到底。

健全決策機制，保障規劃的科學性。初步建立“政府主導、專家領銜、部門協作、公眾參與”的規劃決策機制，發揮好3個方面的作用和優勢：一是專家的智力優勢和專業優勢。引入高水平、綜合類的專家團隊，采取重大課題委托研究、專題座談等方式，為規劃的重大思路、重大戰略、重大決策提供理論指導和技術支持。二是社會公眾積極建言獻策的作用。堅持“開門編規劃”，采取多種方式征詢意見，認真回答群眾關心的交通、住房等問題，使規劃的編制過程成為凝聚共識的過程，讓規劃更接地氣。三是各級政府的組織領導作用。市縣政府主要負責同志對本地經濟社會發展現狀、歷史文化等非常熟悉，在規劃編制工作中，要切實負起責任，強化統籌和人財物的支持，把握好規劃的全局性、科學性和綜合性問題。

完善審批制度，強化規劃的剛性約束。按照高質量發展的要求，土地等關系子孫后代永續發展的要素或資源，管理權限要進一步上收，管控也會越來越嚴格。規劃的審批權同樣如此，市級層面要上收規劃的審批權限，保證規劃實施不變形、走樣。同時進一步優化審批流程，提高服務效率，更好地便民利企，在具體規劃工作中，必須嚴格按照要求，把控制性和約束性指標管死看牢。

健全監督機制，維護規劃的權威性。完善的監督是確保規劃嚴格執行的重要保障。一是強化規劃實施的過程管理。要對規劃實施情況進行定期評估和動態調整，推動規劃確定的各項內容落實落地。對經過批準實施的規劃，不能因為個別項目突破規劃。二是強化違規行為的查糾。要從完善領導干部、管理隊伍、編制單位和市場主體的懲戒機制入手，嚴格規劃編制各環節的督查問責，有效防范違規行為發生。三是強化社會監督。國土空間規劃要及時向社會公開，使群眾成為規劃最強有力的維護者。

建設專業精干的干部隊伍，強化人才支撐。各級領導干部要加強規劃相關知識的學習，盡快學會弄懂國土空間規劃這門學科，掌握規律，提高規劃工作的能力，特別要尊重城鄉發展規律、尊重自然生態環境、尊重歷史文化傳承、尊重群眾訴求。打造一支規劃專業隊伍，注重引進專業技術人才，創新鄉村規劃師、社區規劃師等工作機制，引導專業力量下沉到基層一線，為基層提供更多指導，努力提升全省規劃水平。

貫徹好新發展理念? ?持續提升規劃能力

科學構建河南高質量發展國土空間格局

尹弘? ?河南省人民政府省長

在全省領導干部國土空間規劃研修班開班式上，省長尹弘作動員講話并作專題輔導，強調要貫徹落實習近平總書記視察河南重要講話精神和關于國土空間規劃工作的重要指示精神，轉變工作理念，提高操作能力，科學推動國土空間規劃編制工作，為全省“十四五”乃至更長時期的發展提供國土空間保障。

尹弘指出，國土空間規劃是國家空間發展的指南，是可持續發展的空間藍圖，開展國土空間規劃事關新發展理念落實，事關高質量發展，事關國家治理能力現代化，要從全局高度深刻認識這項工作的重大意義，作為重要的戰略性、基礎性工作加快推動。

尹弘重點從國土空間規劃的歷史沿革、編制的基本要求、重點任務、科學方法及監督實施等5個方面作了系統闡述。他指出，與國土空間規劃新要求相比，全省規劃工作還存在粗放開發利用觀念突出，規劃“見物不見人”、統籌協調不夠、實施剛性不足等問題，必須按照高質量發展要求，更新規劃理念，掌握科學方法，提升規劃能力。要準確把握國土空間規劃的基本要求，貫徹新發展理念，覆蓋全域全要素，實現“多規合一”，增強規劃剛性約束，強化信息化支撐，提高規劃編制的質量和水平。要落實好國土空間規劃編制的重點任務，積極對接國家戰略，突出保護優先、注重以人為本、體現集約節約，科學謀劃區域發展空間格局，規劃高品質城市空間，優化產業空間布局，打造美麗宜居鄉村空間，構建山清水秀生態空間，強化河南永續發展的空間保障。要掌握編制的科學方法，合理確定規劃定位和目標，加強規劃的統籌協調，突出信息化技術保障，適度超前、因地制宜完善技術標準規范。要抓好國土空間規劃的監督實施，健全決策機制、保障規劃的科學性，完善審批制度、維護規劃的權威性，健全監督機制、強化規劃的剛性約束，建設專業精干的干部隊伍、強化人才支撐。

高質量發展背景下的南京國土空間規劃實踐

葉斌? 南京市規劃和自然資源局局長

葉斌圍繞南京市國土空間規劃的編制、組織、實施以及管理，從四個方面系統介紹了南京市的先進經驗和做法。一是政府統籌、高位協調。南京市委、市政府主要領導擔任規劃編制工作領導小組的組長，將國土空間總體規劃編制工作納入全年掛鉤推進的重點工作，專題聽取生態保護紅線、工業用地規劃等專項工作匯報。二是部門合作、市區聯動。全市各部門、各區協作聯動，共同參與市國土空間總體規劃各階段成果的討論編制，統籌編制28項專項規劃與10項行業發展大綱。三是專家領銜、團隊協作。初步建立專家領銜制度，全過程緊密參與規劃編制工作，為國土空間規劃決策提供專業技術咨詢，形成多家技術單位服務國土空間總體規劃編制工作的龐大技術團隊。四是公眾參與、開門規劃。邀請老專家、企業家、大學生、國際人士、廣大市民參與規劃編制全過程，建立全過程公眾參與機制，提升參與成效。

葉斌強調，高質量的國土空間規劃是綜合的、全域的，在三條紅線管控的同時，要增強規劃的彈性，建立全域、全要素、全過程的用地管制體系。

新時代國土空間規劃理論體系

張尚武? ?同濟大學建筑與城市規劃學院副院長

張尚武深入淺出分享了國際領先的前沿研究成果，介紹了國外先進地區的具體實踐，從世界各國空間治理現代化進程、國土空間規劃新的體系構建的核心邏輯、標準建設國土空間規劃的“脊梁”、新的技術革命如何有效嵌入規劃工作等方面詳細講解了新時代國土空間規劃的理論體系、規劃編制體系、技術方法等，對提高國土空間規劃編制水平具有很強的指導意義。

張尚武認為，國土空間規劃體系的架構是國家治理體系的重要組成部分，是一個國家現代化進程中的一個重要里程碑。他強調，國土空間規劃的核心任務是要把國土空間開發格局設計好，要按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則，整體謀劃國土空間開發，統籌人口分布、經濟布局、國土利用、生態環境保護，科學布局生產空間、生活空間、生態空間。

張尚武系統闡述了國土空間規劃編制的六大邏輯觀，即生命邏輯、蔓延邏輯、永續邏輯、思維邏輯、腰部邏輯、規劃閉環遞升邏輯。

雄安新區規劃管理的實踐和創新

張玉鑫? ?雄安新區管委會原副主任

張玉鑫圍繞雄安新區規劃編制工作整體情況，詳細介紹了雄安新區規劃編制的先進理念、操作方法和工作機制。

張玉鑫指出，雄安新區的規劃編制按照“世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位”的總要求，遵從生態優先、綠色發展理念，堅持“先基礎、后功能，先地下、后地上，先環境、后開發”，高起點規劃、高標準建設、高質量發展，努力創造新時代高質量發展的標桿，突出體現了規劃的科學性、引領性。

張玉鑫強調，雄安新區尊重城市發展的規律，考慮城市的發展全要素、大格局、小空間，堅持科學規劃，探索建立專家遴選、方案評選、評審決策的工作程序，形成專家領先、政府組織、多方參與、科學決策的規劃編制工作機制;堅持“多規合一”，建立各類規劃編制統籌和協調聯動機制，控制性詳細規劃、修建性詳細規劃及相關專項規劃應符合國土空間總體規劃;堅持創新思維，推進地下空間統籌開發利用，健全規劃、用地、建設、產權、使用、管理等相關制度，建立健全雄安新區城市規劃設計建設管理標準體系，推進基礎設施、城市建筑等領域標準化。

構筑生命安全防線? 建設安全韌性城市

翟國方? ?南京大學建筑城市規劃學院教授

翟國方以歷史上因城市自然災害而毀滅的中外城市為例，從災害風險的基本概念著手，重點講述我國災害應對方式轉型、災害的時空特征以及災害的規劃應對等問題，具體包括新世紀以來我國城市防災事業發展的現狀與差距、災害應對轉型、韌性城市規劃研究、城市災害韌性評估方法、作為全社會參與的城市綜合防災特征以及防災減災對策體系等。

翟國方還介紹了日本韌性城市建設的國際經驗。他指出，日本在韌性城市規劃建設方面一直走在國際的前列， 2013年，日本專門出臺《國土強韌化基本計劃》，鞏固防災措施，至今年4月為止，日本所有的縣（相當于中國的省），全部編制完成了《國土強韌化基本計劃》，現在已由上而下逐級穩固推進。

翟國方提出，風險評估的韌性評估是國土空間規劃的基礎性、前置性工作，各地要重視國土空間規劃的戰略引領和剛性管控作用，建立健全國土空間水災風險治理規劃體系，構筑生命安全防線， 建設安全韌性城市。

鄉村建設：從空間到治理

段德罡? ?西安建筑科技大學建筑學院副院長

段徳罡分析了近年來鄉村振興的發展，通過對比鄉村發展的前世今生，指出鄉村發展中“三不合”問題——與天地不合、與傳統不合、與人不合，并針對此問題講述了“三合實驗”的成果。

段徳罡認為，在全域鄉村規劃層面，要通過對村莊的分級分類研究，建構“分級管控、分類實施”的鄉村發展與建設模式;在村莊層面，通過“一村七圖”、“村莊規劃項目化”提高規劃實施的針對性與操作性。在項目設計階段，致力于通過精細設計，推動鄉村建設的現代性、科學性，并大力推廣建設廢料在鄉村建設中的再利用，倡導通過節儉營村、以儉養德來傳承鄉村傳統。在建設實施階段，通過與工人師傅的深度交流與引導，培育鄉村建設中的“工匠精神”。在鄉村空間環境建設的同時，擇機推動鄉村的鄉風文明建設，發動村民參與構建鄉村治理體系，并結合村莊特色展開產業運營實踐。

段徳罡表示，做好村莊規劃工作要敢于直面矛盾，以人為本，因層施策，始終堅持推動鄉村現代化目標，打好鄉村振興的組合拳。

土地資源節約集約利用

嚴金明? ?中國人民大學國家發展與戰略研究院執行院長

嚴金明從土地資源節約集約利用的背景、評價的方法、措施和案例以及辯證思維等四個方面進行了講解。

嚴金明指出，隨著城鎮化發展的加速推進，土地資源利用面臨疫情時代的沖擊、耕地保護和生態保護的沖突、人口變化下土地利用結構周期性失衡、產業結構調整下產業用地不確定、氣候變化下土地資源利用應對不及時等方面的風險。為此，要加強“韌性城鄉”建設，提升危機應對處置能力，注重規劃留白，留足應急管理的“彈性空間”。

嚴金明提出，要推進土地資源的“六量”統籌利用，即保證底量，土地資源中保障社會、經濟和生態安全的基本底數;依托流量，明確土地利用過程中產生的合理成本和不合理行為，實現土地資源合理利用;摸清存量，測算土地資源存量，構成土地資源資產的基礎內容;明確變量，通過調查、變更登記、動態監測等制度，監測變化;引入差量，突出區域差異導致的價值測算標準差異，提升土地資源價值量測度的科學性;劃定質量，通過核算和監測，測算土地資源具體價值量。

新時期城市風貌特色的營建策略

張杰? ?清華大學建筑學院博士生導師

張杰結合國內大量案例，從城市特色風貌的特點、城市特色風貌分區和分級控制管理、特色資源的結構化策略、有機的生長與更新等方面，詳細闡述了新時期城市風貌特色的營建策略。

張杰認為，城市特色風貌是城市物質形態特征、社會文化和經濟特征的綜合集中體現和積極反映，是長期積淀而成，動態發展的。目前，我國城市普遍面臨的城市風貌特色塑造問題主要有幾個方面：一是自然、歷史和生活的脫節。經常看到這樣的情景，一個城市要開辟新區，原來地面有自然、有歷史積淀的東西，基本上是以格式化的方式來做。很多山體人工開采，破壞了植被和生態。二是一個城市長期形成一種狀態，可能被很多突兀的樓房打破。三是很多傳統的，非常有特點大片的街區，被不同時代的新的建筑侵蝕，成了支離破碎的片斷。

張杰提出，新時期城市風貌塑造應堅持以下幾個原則：第一，保護既有的特色與遺產，如歷史文化遺產、傳統風貌、文化景觀、自然環境等。第二，對城市特色風貌進行分區和分級控制管理，為以后的管理、建設、發展提供必要的條件和基礎。第三，特色資源的結構化策略。第四，有機的生長與更新。第五，場所的營造。

浙江省小城鎮環境綜合整治和美麗城鎮建設

余建忠? ?浙江省城鄉規劃設計研究院副院長

余建忠圍繞小城鎮如何實現特色化發展這一主題，介紹了浙江省小城鎮環境綜合整治的經驗和做法，探討了美麗城鎮建設的總體要求與發展趨勢。

余建忠指出，浙江從完善指標體系、工作體系、政策體系、評價體系入手，破解了地從哪里來、錢從哪里來、規劃怎么編、特色怎么打造、項目怎么落地等難題，補齊了環境短板，提升了城鎮功能，彰顯了人文特色，小城鎮環境綜合整治取得顯著成效。

余建忠強調，美麗城鎮并不只是小城鎮環境綜合整治的升級版，更是小城鎮高質量發展的現代版，是新時代浙江省城鎮工作的總抓手。其根本任務是做好服務城市、帶動鄉村兩篇文章，構建工農互促、城鄉互補、共同繁榮的新型城鄉關系，從而實現城鎮村三級聯動發展、一二三產業深度融合、政府社會群眾三方共建共治共享，達到“功能便民環境美、共享樂民生活美、興業富民產業美、魅力親民人文美、善治為民治理美”的“五美”城鎮。

國土空間規劃與高質量發展

李曉江? ?中國城鄉設計研究院原院長

李曉江從國土空間規劃與高質量發展的角度，對國土空間規劃和高質量發展進行了全面闡述。

李曉江強調，當前國土空間規劃體系建構過程中，需要特別重視、反思和回應過去改革開放四十年涉及空間治理制度上的三個問題：一是對土地財政與房地產的過度依賴。二是開發區體制與碎片化的城市空間發展模式。三是城市型政府治理區域與層級化資源配置。上述制度設計方面的問題不改變，就難以從根源上推動空間治理體系的現代化。

李曉江提出，編制國土空間規劃時，要充分認識地域資源稟賦差異和發展階段差異，順應地方發展規律，科學理性制定國土空間發展策略，合理配置國土空間資源要素。在雙評價的基礎上，應該推進城鄉發展質量評估和國土空間資源績效評估。以“三調”為基礎，摸清各類空間要素家底，建立國土空間基礎信息平臺，實現各類空間管控要素精準落地。政府各部門充分協調，充分利用不同領域專家的智慧知識，運用大數據等新技術，改進規劃方法，提高規劃編制水平。