淺析社會(huì)救助在江漢平原地區(qū)精準(zhǔn)扶貧中的重要作用

[摘要]中國致力于扶貧工作已有70年，從救濟(jì)式扶貧、大范圍扶貧的“輸血”式扶貧階段到開發(fā)扶貧、精準(zhǔn)扶貧強(qiáng)調(diào)“造血”式扶貧階段，扶貧政策隨著中國貧困特征、貧困根源、社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等變化不斷調(diào)整。通過將江漢平原N村2020年精準(zhǔn)扶貧政策放在社會(huì)救助的框架下分析評(píng)估，發(fā)現(xiàn)在非區(qū)域性貧困的地區(qū)，雖然存在因政策傾斜導(dǎo)致局部不公平現(xiàn)象，社會(huì)救助政策仍然發(fā)揮著強(qiáng)有力的“兜底”作用，決定著精準(zhǔn)扶貧最終完成程度，而探索政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織等共同參與進(jìn)行多元化社會(huì)救助有益于進(jìn)一步完善當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)救助體系。

[關(guān)鍵詞]精準(zhǔn)扶貧;社會(huì)救助;扶貧政策;農(nóng)村最低生活保障

[中圖分類號(hào)]F323.8

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

改革開放后，中國的扶貧工作由原先的“救濟(jì)式”扶貧逐步過渡到開發(fā)扶貧，聚焦“生產(chǎn)能力貧困”，針對(duì)有勞動(dòng)能力但缺乏外在機(jī)會(huì)與條件的農(nóng)戶給予支持和幫扶，激活農(nóng)村勞動(dòng)力以降低貧困發(fā)生，這一中國特色的扶貧方法在過去取得了相當(dāng)好的成績(jī)，中國農(nóng)村的貧困人口從1978年的2.5億人減少到了2016年底的4335萬人。而隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型步入后工業(yè)時(shí)代，外部社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇，原有的“粗放式”扶貧已不再適用，一方面，貧困人口在面臨外部風(fēng)險(xiǎn)時(shí)具有更高的脆弱性;另一方面，由于缺乏社會(huì)保障機(jī)制，貧困人口對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力弱，一旦風(fēng)險(xiǎn)帶來的損失超過所能承受的極限，就會(huì)致貧、返貧。

按照保障水平的高低，中國學(xué)界習(xí)慣性將社會(huì)保障制度分三大類制度，即社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利，三者保障水平由低到高，層層遞進(jìn)。受限于整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，中國在社會(huì)福利性支出上與西方國家存在較大的差距，普惠性福利政策存在較多空白;社會(huì)保險(xiǎn)因其就業(yè)關(guān)聯(lián)性，一定程度上強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，雖然是主要的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，但由于存在收入門檻，無法惠及貧困人口。社會(huì)救助作為純公共產(chǎn)品，不要求受益人履行義務(wù)，成為了扶貧工作中可發(fā)揮作用的最主要的社會(huì)保障制度。

1N村基本情況

江漢平原位于漢地中部“千湖之省”湖北省中南部，多年平均降水量約為1100-1300mm，區(qū)域內(nèi)大小湖泊星羅棋布，約有300多個(gè)，水資源極為豐富，是中國淡水養(yǎng)殖基地。同時(shí)，江漢平原還是中國少有的稻、麥、粟、棉、麻、油、糖、魚、菜都能大量出產(chǎn)的地區(qū)，物產(chǎn)豐饒，為當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钐峁┝擞辛Φ奈镔|(zhì)保障。

N村共有12個(gè)村組，全村建檔立卡貧困戶35戶，總計(jì)93人，截至2019年，33戶90人已達(dá)到國家脫貧標(biāo)準(zhǔn)，順利脫貧，2戶3人未脫貧。通過對(duì)N村貧困人口致貧原因的排查，該村致貧原因主要集中在人力資本因素上，其中，因病、因殘是最主要的致貧、返貧因素（表1）。

2基于社會(huì)救助框架的N村精準(zhǔn)扶貧政策

2.1社會(huì)救助的扶貧作用機(jī)理

貧困的表現(xiàn)形式有多種，既包括基本需求不足、脆弱性能力弱等絕對(duì)意義的貧困，也包括社會(huì)排斥、社會(huì)不公平等相對(duì)意義的貧困。社會(huì)救助是得到國家立法保障的公民基本權(quán)利之一，當(dāng)公民難以維持最低生活需求時(shí)，由國家和社會(huì)按照法定程序和標(biāo)準(zhǔn)向其提供保證生活需求的物質(zhì)援助和生活保障。

一般認(rèn)為社會(huì)救助制度是政府和社會(huì)干預(yù)貧困問題、減少貧困的主要手段，在宏觀層面上，社會(huì)保障可以通過提升抗逆力、現(xiàn)金與服務(wù)給付、增收減支、再分配降低社會(huì)不平等等路徑減少絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困。在微觀層面上，社會(huì)救助的能力增強(qiáng)性的預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)兜底、災(zāi)害救助等環(huán)節(jié)直接或間接地服務(wù)于窮人（圖1）。結(jié)合當(dāng)前中國社會(huì)救助政策構(gòu)成，以及在精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中對(duì)于社會(huì)救助兜底脫貧方式的運(yùn)用來看，社會(huì)救助發(fā)揮的作用包括以下三個(gè)方面。

2.1.1實(shí)現(xiàn)社會(huì)收入再分配。社會(huì)救助制度能夠通過國家政策強(qiáng)制手段實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付，有利于縮小因市場(chǎng)資源配置導(dǎo)致的初次分配差異，降低社會(huì)中的相對(duì)貧困程度，在這點(diǎn)上，社會(huì)救助與稅收同樣發(fā)揮再分配作用，但社會(huì)救助相比較而言，更聚焦弱勢(shì)群體，更具有再分配意義。

2.1.2保護(hù)和增強(qiáng)人力資本，提升福利水平。在精準(zhǔn)扶貧政策中包括有面向老年人、學(xué)生、殘疾人的多項(xiàng)社會(huì)救助項(xiàng)目，在滿足特殊社會(huì)弱勢(shì)群體的物質(zhì)需求、精神慰藉和提高其幸福指數(shù)方面的作用不可替代。

2.1.3?；?、兜底線、減少貧困。過去，除開發(fā)扶貧以外，對(duì)農(nóng)村深度貧困人口發(fā)揮救助和兜底作用的政策主要是低保和五保制度，而2014年以國家政策形式頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》、“8+1”型社會(huì)救助體系逐步建立后，對(duì)于低保與扶貧制度的銜接也有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)深度貧困人口的切實(shí)兜底。

2.2N村扶貧的社會(huì)救助政策

N村2020年扶貧相關(guān)的社會(huì)救助政策根據(jù)扶助對(duì)象大致分兩個(gè)層面，一是針對(duì)貧困戶的社會(huì)救助，重點(diǎn)在“脫貧”和抑制返貧;二是針對(duì)貧困邊緣戶的社會(huì)救助，重點(diǎn)在“監(jiān)測(cè)”和防止致貧。

2.2.1針對(duì)貧困戶的社會(huì)救助占主要部分，涉及生活救助、醫(yī)療救助等5個(gè)方面、分11個(gè)子項(xiàng)共計(jì)31條具體項(xiàng)。從功能上來看，生活救助為“最后一道防線”，保障無勞動(dòng)能力貧困戶的基本生活;醫(yī)療救助、災(zāi)害救助等為“防御性”措施，加固反貧“防線”;教育救助、生產(chǎn)救助等為“進(jìn)攻性”措施，尤其為有勞動(dòng)能力也有勞動(dòng)意愿的貧困戶提供路徑，提升貧困戶自我反貧能力;住房救助等其他社會(huì)救助項(xiàng)目為“補(bǔ)充性”措施，單項(xiàng)補(bǔ)足。

（1）生活救助主要針對(duì)的是無勞動(dòng)能力貧困戶。一直以來，國家貧困線標(biāo)準(zhǔn)不斷上調(diào)，2010年以后，國家采用2010年不變價(jià)2300元的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮物價(jià)水平和其他因素，逐年更新按現(xiàn)價(jià)計(jì)算的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，2019年為3218元每人每年。為了保證無勞動(dòng)能力貧困戶順利脫貧，多地采取“兩線合一”（“兩線”指農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)線與國家貧困線）使農(nóng)村社會(huì)救助成為精準(zhǔn)扶貧的“兜底”線，所有通過其他救助方式無法脫貧的無勞動(dòng)力深度貧困戶均通過低保、“五保”、殘疾人補(bǔ)貼等救助政策維持貧困人員最起碼的生存條件。N村執(zhí)行的政策也是如此，由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)較為繁榮，自然資源豐富，根據(jù)當(dāng)?shù)厣钏秸{(diào)整后的低保線高于全國貧困線。

（2）醫(yī)療救助核心目標(biāo)是緩解農(nóng)村居民因病致貧、因病返貧現(xiàn)象。N村因病致貧比例為25.7%，醫(yī)療救助在扶貧過程中有著較為重要的作用。該村醫(yī)療救助對(duì)象均針對(duì)于建檔立卡貧困戶，從日常門診、大病、慢病、重病四個(gè)方面給予救助，根據(jù)該村政策，可報(bào)銷比例最高可達(dá)90%，市域內(nèi)就醫(yī)年度個(gè)人負(fù)擔(dān)費(fèi)用控制在5000元以內(nèi)。可以說對(duì)于建檔立卡的貧困戶醫(yī)療救助力度非常大，確保治病無后顧之憂。

（3）教育救助根據(jù)國家政策有從學(xué)前到大學(xué)全階段的各類資助、補(bǔ)貼、助學(xué)金與學(xué)雜費(fèi)減免政策，除此之外，該村額外對(duì)高等職業(yè)教育的貧困家庭給予扶助，以此減輕家庭負(fù)擔(dān)與拓寬就業(yè)渠道。

（4）生產(chǎn)救助在救助效果上屬于“開源”型救助，主要針對(duì)有勞動(dòng)能力且有勞動(dòng)意愿的農(nóng)村貧困戶，扶助并非長期但效果將是長期有效的，因此，生產(chǎn)救助政策制定也尤為重要。該村生產(chǎn)救助主要分補(bǔ)貼類、信貸類與創(chuàng)業(yè)激勵(lì)類。補(bǔ)貼類主要包括就業(yè)補(bǔ)貼（如一次性求職補(bǔ)貼、公益性崗位補(bǔ)貼、就業(yè)培訓(xùn)生活補(bǔ)貼）、特色種植養(yǎng)殖補(bǔ)貼（包括5項(xiàng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和10項(xiàng)特色產(chǎn)業(yè)）、新興農(nóng)業(yè)主體補(bǔ)貼;信貸類主要包括小額信貸、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款;創(chuàng)業(yè)激勵(lì)類主要包括電商扶貧、農(nóng)家樂項(xiàng)目、其他一次性創(chuàng)業(yè)扶持。這是基于江漢平原整體資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而定的，作為淡水養(yǎng)殖基地，氣候適宜，特色種植養(yǎng)殖如蝦稻連作、黃鱔養(yǎng)殖等均是產(chǎn)業(yè)救助的合理資源利用，政策主要著眼于技術(shù)和資金的扶助激勵(lì)也符合該村實(shí)際情況。

（5）住房救助主要是通過農(nóng)村危房改造實(shí)現(xiàn)，屬于項(xiàng)目性救助解決了“衣食住行”中“住”的問題。

2.2.2針對(duì)貧困邊緣戶的社會(huì)救助，該村主要采取兩層措施。一是采取政府出資，商業(yè)保險(xiǎn)承接的方式為“兩不愁三保障”的貧困邊緣對(duì)象加入“防貧保”救助，使保障對(duì)象因病致貧、因?yàn)?zāi)致貧后能夠獲得一定數(shù)量的保險(xiǎn)金減輕損失;二是制定臨時(shí)救助措施，對(duì)于即使有保險(xiǎn)金，但仍因此陷入困難，基本生活無法滿足的進(jìn)行臨時(shí)性救助金支持。

2.3N村扶貧救助政策的實(shí)施效果

綜合來看，該村各項(xiàng)社會(huì)救助政策在設(shè)置時(shí)考慮到了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地域優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與致貧因素，同時(shí)在防范貧困邊緣戶“致貧”上也設(shè)計(jì)了“雙重保險(xiǎn)”機(jī)制，在實(shí)施過程中效果較好，根據(jù)預(yù)估，2020年底該村能夠圓滿完成脫貧任務(wù)。但在過程中也產(chǎn)生了一些新的問題。

2.3.1政策性傾斜拉大了貧困戶和邊緣貧困對(duì)象的差距，造成了新的不公平。因貧困戶經(jīng)濟(jì)困難，更缺少承擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用的能力而大幅提高貧困戶合作醫(yī)療報(bào)銷比例，以及貧困戶給予教育資助和危房改造資金，從而造成貧困戶可以享受到遠(yuǎn)多于邊緣貧困戶的經(jīng)濟(jì)好處，導(dǎo)致農(nóng)村新的不公平。

2.3.2對(duì)貧困戶“打包型”資助對(duì)社會(huì)效率和公平存在一定負(fù)面影響，降低部分人勞動(dòng)意愿。低保原本應(yīng)當(dāng)是針對(duì)無勞動(dòng)能力的貧困戶給予的“救濟(jì)式”幫扶，但政策設(shè)計(jì)時(shí)并未對(duì)無勞動(dòng)能力者和有勞動(dòng)能力無勞動(dòng)意愿者進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，隨著各地不斷提高低保線提升老、弱、病、殘等弱勢(shì)貧困戶福利的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到，這在某種程度卜便利了部分“好吃懶做”者“不勞而獲”，損失社會(huì)效率也損失社會(huì)公平。

2.3.3社會(huì)救助機(jī)制比較單一，社會(huì)組織參與少，靈活性不足。中國社會(huì)救助機(jī)制當(dāng)前主要還是采取政府主導(dǎo)的形式，主體單一，由于政府公共部門的性質(zhì)決定其在政策制定、政策執(zhí)行中均存在短板與不足，如在扶貧對(duì)象“精準(zhǔn)”定位上，受限于體制自身特點(diǎn)，往往很難精準(zhǔn)，動(dòng)態(tài)調(diào)整不足，也影響了救助效果。

3結(jié)語

總體而言，農(nóng)村社會(huì)救助在當(dāng)前扶貧工作中確實(shí)起到了重要作用，但我們應(yīng)當(dāng)看到，在消除絕對(duì)貧困后的下一步，社會(huì)救助發(fā)揮作用有限，必須采取更廣泛意義上的教育、醫(yī)療、社會(huì)救濟(jì)等多項(xiàng)政策綜合推行，提供給農(nóng)村更多的機(jī)會(huì)公平與規(guī)則公平，才能實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)民發(fā)展機(jī)會(huì)、權(quán)利的平等，才能提高貧困農(nóng)民自我發(fā)展能力實(shí)現(xiàn)貧困的終結(jié)。

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[收稿日期]2020-08-06

[作者簡(jiǎn)介]張藝瓊（1991-）.女，湖北石首人、助理工程師，碩士研究生在讀，研究方向：公共管理、社會(huì)保障。