提升政府治理能力 優化營商環境研究

王曉帆

（中共陜西省委黨校（行政學院）中共黨史教研部，西安 710061）

新時代的一個重要特征是政府治理能力和治理體系的現代化。以轉變政府職能為核心的政府治理能力提升是優化營商環境的關鍵。以治理能力和治理體系的現代化提升營商環境質量，做好制度設計和制度供給。樹立政府主導與合作的理念，提高整體的協同治理水平。

1 治理視域下營商環境的內涵

國內學者對于營商環境的概念與內涵已從不同角度做出劃分和界定。學者董彪將營商環境分為一般性和具體性兩大類：一般性營商環境和具體性營商環境。一般性營商環境包括政府行為和服務、政策法規、金融、勞動力、創新和品牌培育等，具體性營商環境中包括信用狀況、企業間的競爭、對未來前景的預期等；學者張國勇將影響企業發展的地區營商環境因素劃分為九類：資本可獲得性和金融支持、當地政府自治的舉措、創業的基礎設施等。本文在研究過程中對營商環境定義為特殊公共產品，其具有制度性的特征，為政府，社會、市場共同提供，其可具體細分為法治環境、國際經貿環境、政務環境、人文環境、市場環境等，具有系統性的特征，主要面對群體為某一區域內的市場主體。營商環境是企業發展與生存的環境，其對國家與地區經濟的發展具有重要意義，優質的營商環境將快速推進經濟的良好發展，帶來更多的資本與高技術水平的引入，為市場主體注入活力，進而起到促進經濟發展的目的。

2 陜西優化營商環境的現狀

陜西省營商環境經過政府一年多的努力，達到了非常顯著的效果，當地經濟也因此而得到大幅度提升，市場活力顯著增強。

2.1 簡政放權，調整下放行政審批事項

在全國范圍內，陜西省2018年新登記市場主體增長數量位列第一，民營市場投資比例也呈大幅度增長趨勢，對比全國平均水平增長幅度達52.87%。目前陜西省在全國范圍內企業開辦時間最短，為3.8個工作日。省市場監管局根據省委、省政府下發的政策及文件進行營銷環境的改革，縮短企業開辦與注銷流程時間，提出“證照分離”的創新措施，在開戶許可流程、涉稅事項辦理、信息共享等層面進行優化。企業開辦時間與流程得到精簡。對國務院第五次督查營商環境數據進行分析：我省在第四次與第五次企業開辦時間分別為22.5個工作日和3.8個工作日，時間縮短19個工作日。在全國省份排名中，這一指標位列第一。市場主體發展速度是營商環境優化效果最重要的觀測指標。

2.2 規范政府服務 提升法治化營商環境質量

2018年5月，陜西政府推出《陜西省優化營商環境條例》，提出在優化營商環境過程中應通過法律手段來解決這一期間存在的問題，是國內基于營商環境優化首批制定法律制度的省份之一。政府治理水平得到大幅度提升，重點領域發展也有明顯進步。通過國務院第5次大督查數據可以得知，在房地產交易登記，開辦企業工程建設項目報建這三項指標上，陜西省在全國省份中排名分別為第五、第一、第二，其余4項指標在全國省份中也具有較高的排名。營商環境的改革為企業和民眾贏得得更多的利益與收獲。

陜西省推出的“微信辦照”政策可以將注冊時間優化在30分鐘以內；其提出的“稅銀互動”措施，目前線上與線下貸款總金額達608億元；市場主體數量呈大幅度上漲趨勢，全年內企業運營成本共縮減達700億元。2018年與2017年相比，其新登記民營市場主體、民間投資增長幅度達64.5%和22.3%，增長速度在全國省份中排名第三。

2.3 以營商環境的提升促進產業結構調整

營商環境的優化對產業結構進行重新調整，新的產業與能源得到市場的認可與支持。有數據表明，在企業用能層面，陜西省的天然氣、電力共節約成本達34億元，收益企業超過1000家。在天然氣方面，每年節約成本達16.9億元。更多的資本進入到陜西省，西商大會與絲博會在上半年共計為陜西省引入1500億元內資，外資為31.5億美元；引入移動互聯網技術來辦理相應政務。省級與市縣政務服務事項可通過網上辦理的概率分別在70%、60%以上。陜西政務服務網在8月6日之前，其總注冊用戶達345萬戶，網上辦理政務服達172萬件。5月20日，在網上可辦理非稅收收入繳費，目前在試用階段。陜西省在市區營商環境與縣域營商環境綜合評價中，制定季度評價制度，市區可根據季度評價結果提出優化措施，提高在全省各市區中的排名，通過政府治理能力來帶動整體營商環境的優化與改善。

3 陜西優化營商環境存在的問題

基于國家提出的“放管服”改革方針，陜西省政府針對自身現狀提出相應的具體落實措施，在營商改革層面取得了非常顯著的成效，但也要看到面臨的問題和困難，仍存在缺乏整體性的制度設計，營商環境滯后等在機制層面所存在的弊端。

3.1 政府職能轉變不足

一是政府服務清單、責任清單不明晰。政府簡政放權之后，約束了職能部門的權力，但相應的服務清單和責任清單編制缺失。部分服務性收費取消之后，仍存在一些部門及其工作人員“不作為”“懶作為”的現象；二是審批改革不充分，仍然存在明放暗不放的現象，一些服務窗口并未真正實現審批授權，辦事企業除了接受窗口企業的審核，還需回到原單位接受層層審批；三是惠企政策落地不夠、宣傳部到位，部分政策的制定和出臺與企業需求不匹配問題仍然較為突出。此外，政府各部門的內部職責未進行明確的劃分，協調性不足問題依然存在。

3.2 信用監管缺乏規范

目前，全省未制定完善的監管機制，缺乏對各政府部門的監督與管理。在以前的工作中，抽查檢查系統由各部門單獨開發，并派發至市縣局使用，因此存在各部門抽查系統不統一，信息難以聯網共享的情況。同時，由于各部門隨機抽查檢查的結果數據不統一，無法與省公共信用信息平臺相關數據實現匹配，有關核查數據無法歸于企業名下，一些信息無法錄入到企業信用信息公示系統上，“雙隨機、一公開”的政策落實效果較低。部分企業信用信息歸集還不夠完善。企業信用信息通常涉及政府的多個部門，雖然基于信息歸集層面已建立相應的制度，明確了責任分工，在具體工作開展中依然存在部門信息化建設不均衡現象。推送標準尚待統一，致使上傳到到省公共信用信息平臺的涉企信息存在缺項、漏項和不規范等問題，部分涉企信息不能得到及時的識別、接收和反饋，影響了企業信息的歸集和公示的公信力和影響力。

3.3 社會活力未有效釋放

社會組織未能發揮其應有的作用。基于“功能對接，能力互補”對策的提出，我省的社會組織仍然缺乏豐富多元的渠道參與政府重大決策和社會治理。一些社會組織的職能比較單一，不能將政府職能具體的落實到實際工作中：涉及行業發展的相關事項，例如行業競爭規則、行業規劃、執行標準、政策機制等，社會組織的參與感欠缺，監督力度較弱；二是社會組織治理水平不高。現階段社會主體在參與過程中主要以環境評價、城市規劃、價格決策、規范性文件為參考，這些內容未涉及的領域缺乏社會主體的加入，未制定適合的引導性政策推進領域與企業的發展；三是西安具有較高的硬科技水平，但是現在的環境中未能將其在這方面的優勢充分發揮出來，科技與人才優勢均未體現，科技轉化能力、創新驅動能力都有可提升的空間。

4 陜西優化營商環境的對策建議

對營商環境進行優化與改革，對市場運行與主體經營最具有促進作用。基于現實層面對營商環境優化展開分析，需要提高政府治理水平，進而提供更高效的營商環境。政府的簡政放權是為了釋放市場和社會的發展活力，要以制度變革提升政府的審批效率、監管能力和服務水平。

4.1 對標先進，完善營商環境頂層設計

一是制定具體的措施，并將其落到實處。根據陜西的地域特征與經濟現狀明確營商環境的優化目標、優化內容及優化方向，進而制定詳細的任務內容，并規定任務完成時間，對市區各部門下達明確的命令；二是發揮組織領導作用，制定合理的組織領導機構。應基于營商環境優化的需要制定工作聯席機制，進而提高評價效率，就重點難點工作督辦、聯系服務企業機制、企業困難承辦機制來明確具體的部門負責人，保證各項工作的有序開展；三是提高監測評價質量。在對政府干部進行績效考核時，可將營商環境評價作為其考核指標，直接關聯其薪酬待遇與職位調動。

4.2 簡政放權，深化法治化營商環境改革

采取陽光審批機制，制定明確的行政審批標準。在微觀事物的管理層面，政府應減少其干預。政府應優化或取消受市場機制調節的經濟活動；減少行政審批環節，提出新的行政審批模式，由“并聯式”審批替代“串聯式”審批，實現實體辦事大廳與完善統一的網上審批平臺共享互補。同時，“法律不允許的行為一定不能做，有明確法律職責的要求必須履行，減少一些不必要的行政許可項目。在行政許可管理時，可通過目標化動態化管理來替代審批。政府向市區、縣、開發區、自貿區等區域放權，擁有相應的行政審批權力。推進對“證照分離”創新措施的試點改革工作。規范各類許可事項管理，協調相關部門擴大信息歸集和運用的范圍，加快實現信息共享，解決注冊容易、注銷難，辦照簡單，辦證難等較為明顯的問題。

4.3 筑巢引鳳，培育關中創新創業沃土

推進基本公共服務均等化改革。主要體現在基本生存服務、公共安全服務、環境服務、發展服務這四點。提高城市對外來人口的接納程度與扶持程度，解決外來人口的公共服務問題，進而更好的吸納與引進人才。制定量化的人才評價標準體系，以基礎研究型人才、應用型人才和科技成果轉化型人才分類管理，量化考核。同時給與用人單位更多的人、財、物的管理權，如崗位聘任、考核評價、收入分配等。

4.4 打造公正、高效、廉潔的司法體系，為優化營商環境保駕護航

經濟活動當中難以避免出現糾紛，市場主體權益可能會因某些行為受到侵害，甚而行政機關的具體行政行為都可能出現違法。如果解決不好這些問題，勢必影響營商環境。因此，優化營商環境非常需要司法機關公正、及時地定紛止爭，糾正違法、保護合法權益。