我國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械制造業(yè)發(fā)展面臨問題及購(gòu)置補(bǔ)貼政策優(yōu)化探究

鄒 璠

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江蘇南京 210095）

農(nóng)業(yè)機(jī)械化一直以來是我國(guó)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。為了更好地促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平、農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)力的提升，我國(guó)實(shí)施了以農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼為代表的財(cái)政支農(nóng)政策。在政策支持的推動(dòng)下，我國(guó)農(nóng)機(jī)制造業(yè)實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展[1]。然而，我國(guó)農(nóng)機(jī)制造業(yè)目前仍然大而不強(qiáng)，不平衡、不充分的問題較為突出，且購(gòu)置補(bǔ)貼政策在實(shí)施過程中尚存在一些爭(zhēng)議及有待完善的地方。2018年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)機(jī)裝備產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見》，旨在進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)業(yè)機(jī)械制造業(yè)的發(fā)展。為此，本文梳理了購(gòu)置補(bǔ)貼政策實(shí)施以來我國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械制造業(yè)的發(fā)展情況及政策演變，并針對(duì)現(xiàn)有問題的解決及補(bǔ)貼政策的完善提出改進(jìn)思路和優(yōu)化建議。

1 農(nóng)業(yè)機(jī)械制造業(yè)發(fā)展及購(gòu)置補(bǔ)貼政策概況

1.1 2004年至2014年，購(gòu)置補(bǔ)貼的實(shí)施極大促進(jìn)了農(nóng)業(yè)機(jī)械制造業(yè)的迅速發(fā)展，使其進(jìn)入“黃金十年”階段

農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策實(shí)施以前，我國(guó)農(nóng)機(jī)供給滯后于需求，行業(yè)發(fā)展速度極其緩慢。自2004年起，在廣大農(nóng)戶剛性需求以及購(gòu)置補(bǔ)貼政策支持的雙重驅(qū)動(dòng)下，我國(guó)農(nóng)機(jī)制造業(yè)實(shí)現(xiàn)了連續(xù)10年的超常規(guī)快速增長(zhǎng)，尤其是以大田作物為主要作業(yè)對(duì)象的傳統(tǒng)機(jī)械制造。2014年，全國(guó)規(guī)模以上農(nóng)機(jī)企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入從2004年的780億元增加到3952.28億元；全行業(yè)總產(chǎn)值從2004年的854億元增加到4516.39億元，位居世界第一。在此階段，農(nóng)機(jī)制造業(yè)吸引了大量國(guó)內(nèi)外資本爭(zhēng)相進(jìn)入，規(guī)模以上企業(yè)數(shù)量在巔峰年度超過2700家1。

1.2 2015年至今，市場(chǎng)需求逐漸飽和，行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加劇，進(jìn)入增長(zhǎng)趨緩的常態(tài)化發(fā)展階段

2015年以來，由于國(guó)內(nèi)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)際農(nóng)機(jī)競(jìng)爭(zhēng)加劇、用戶需求升級(jí)等多方面因素，我國(guó)農(nóng)機(jī)制造業(yè)進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展階段，呈現(xiàn)如下兩個(gè)特征：一是行業(yè)增幅放緩。占據(jù)較大比重的傳統(tǒng)低端農(nóng)機(jī)需求逐漸飽和，高端小眾農(nóng)機(jī)因市場(chǎng)剛性需求而不斷成長(zhǎng)，但僅占據(jù)很小的市場(chǎng)份額；二是行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，盈利水平大幅回落。2017年，全行業(yè)虧損企業(yè)數(shù)量比上一年增加57家，虧損企業(yè)比重達(dá)8.93%；2018年，規(guī)模以上企業(yè)利潤(rùn)大幅下降15.76%，創(chuàng)造了近20年的最低水平。

1.3 購(gòu)置補(bǔ)貼政策的“受益面”不斷加大，但近年來開始向市場(chǎng)化運(yùn)作發(fā)展

我國(guó)購(gòu)置補(bǔ)貼的中央財(cái)政投入資金規(guī)模由最初的7000萬元增長(zhǎng)至2017年的186億元[2]。伴隨著財(cái)力保障的日益充分，政策實(shí)施區(qū)域不斷擴(kuò)大至全國(guó)范圍；補(bǔ)貼對(duì)象不斷與實(shí)際生產(chǎn)對(duì)象契合，依次將農(nóng)場(chǎng)職工、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)服務(wù)組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)等納入受惠范圍；補(bǔ)貼產(chǎn)品范圍不斷合理，依據(jù)糧食主產(chǎn)區(qū)、主要農(nóng)作物和薄弱環(huán)節(jié)農(nóng)機(jī)化作業(yè)水平以及優(yōu)化農(nóng)機(jī)結(jié)構(gòu)布局等要求調(diào)整產(chǎn)品范圍，新增以舊換新補(bǔ)貼；補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼方式也不斷改進(jìn)[3]。同時(shí)，政策逐漸向市場(chǎng)化運(yùn)作發(fā)展，自2018年起，部分地區(qū)陸續(xù)取消由政府指定補(bǔ)貼產(chǎn)品生產(chǎn)廠商的操作，實(shí)施補(bǔ)貼范圍內(nèi)敞開普惠補(bǔ)貼政策，滿足市場(chǎng)需求、應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)。

2 當(dāng)前農(nóng)業(yè)機(jī)械制造業(yè)發(fā)展存在的問題

2.1 產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性矛盾突出，部分種類空缺，“絕對(duì)”產(chǎn)能過剩與“相對(duì)”產(chǎn)能不足并存

我國(guó)能夠生產(chǎn)出的農(nóng)機(jī)產(chǎn)品僅占世界農(nóng)機(jī)種類的一半左右，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)發(fā)展不平衡的問題突出：小功率、中低端產(chǎn)品多，供過于求，大功率、高質(zhì)量產(chǎn)品較少，供給不足；玉米、小麥、水稻等主糧生產(chǎn)機(jī)械多，經(jīng)濟(jì)作物機(jī)械、蔬菜機(jī)械、畜牧機(jī)械、農(nóng)產(chǎn)品初加工機(jī)械等少；單項(xiàng)應(yīng)用的農(nóng)機(jī)技術(shù)較多，集成配套的農(nóng)機(jī)技術(shù)較少；平原地區(qū)用農(nóng)機(jī)產(chǎn)品多，丘陵山區(qū)專用農(nóng)機(jī)產(chǎn)品少。

2.2 行業(yè)內(nèi)部集中度低，結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期存在“小”、“散”、“亂”

長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械制造業(yè)呈現(xiàn)了“小、散、亂、弱”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征。其中，“小”指絕大部分單個(gè)企業(yè)規(guī)模較小；“散”指產(chǎn)業(yè)集中度低；“亂”指不同企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品之間低價(jià)、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重；“弱”表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)的技術(shù)、資金實(shí)力落后[4]。

2.3 企業(yè)技術(shù)研發(fā)投入不足，自主創(chuàng)新能力薄弱

我國(guó)農(nóng)機(jī)企業(yè)技術(shù)開發(fā)與創(chuàng)新經(jīng)費(fèi)投入低，創(chuàng)新性人才缺乏，從而導(dǎo)致生產(chǎn)中的關(guān)鍵核心技術(shù)無法自我供給，部分新興材料及裝備等前沿領(lǐng)域尚為空缺；部分高端、核心的基礎(chǔ)零部件，例如缸、閥、控制系統(tǒng)、液壓件，依然需要從國(guó)外進(jìn)口；現(xiàn)有資源和傳統(tǒng)制造能力難以支撐高端產(chǎn)品發(fā)展。

3 問題存在的主要原因

3.1 購(gòu)置補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性及指向性不強(qiáng)，同類同檔統(tǒng)一額度的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)

現(xiàn)行政策中補(bǔ)貼機(jī)具的范圍過于寬泛，精準(zhǔn)性及指向性不強(qiáng)，很多低端及非重點(diǎn)的產(chǎn)品仍然享有補(bǔ)貼資質(zhì)[5]；目前的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)依然按照“同類同檔同額度”的方式來確定，這就造成了低價(jià)格、低質(zhì)量的產(chǎn)品比同類同檔中的其它優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品更受到銷售市場(chǎng)的青睞，無法通過優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的市場(chǎng)機(jī)制來激勵(lì)農(nóng)機(jī)制造企業(yè)積極投入技術(shù)創(chuàng)新。

3.2 市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不健全，購(gòu)置補(bǔ)貼扭曲農(nóng)機(jī)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格

購(gòu)置補(bǔ)貼政策的紅利使得部分技術(shù)研發(fā)、制造體系、工藝管理等環(huán)節(jié)存在嚴(yán)重缺失的農(nóng)機(jī)企業(yè)被淘汰的周期延長(zhǎng)。這類企業(yè)通過更劣質(zhì)的產(chǎn)品、更低的配置來降低生產(chǎn)成本，使得缺乏技術(shù)含量的產(chǎn)品充斥市場(chǎng)，導(dǎo)致低價(jià)格惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象頻發(fā)。

3.3 過高的地方累加性補(bǔ)貼引發(fā)企業(yè)的尋租行為，壓縮研發(fā)投入空間

補(bǔ)貼政策允許各地方在中央補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上另外累加補(bǔ)貼額。部分地區(qū)累加補(bǔ)貼額過高，已超過中央補(bǔ)貼額的50%。過高的累加補(bǔ)貼引發(fā)了道德風(fēng)險(xiǎn)及逆向選擇問題。由于地方補(bǔ)貼資金的限制，各地政府對(duì)產(chǎn)品范圍及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的制定往往具有計(jì)劃性、指標(biāo)性，且部分市縣級(jí)補(bǔ)貼操作規(guī)范性、透明性低，使得不少企業(yè)傾向于分配更多的資源用于政府尋租，從而減少其R&D支出[6]。

4 政策優(yōu)化建議

4.1 取消產(chǎn)品補(bǔ)貼資質(zhì)與推廣支持目錄掛鉤，并補(bǔ)貼進(jìn)口產(chǎn)品，使企業(yè)在相對(duì)公平的環(huán)境中求發(fā)展

加強(qiáng)購(gòu)置補(bǔ)貼政策市場(chǎng)化改革，將補(bǔ)貼資質(zhì)與指定生產(chǎn)廠商的國(guó)家支持推廣目錄脫鉤，逐漸在全國(guó)推廣敞開補(bǔ)貼；對(duì)國(guó)產(chǎn)和進(jìn)口農(nóng)機(jī)產(chǎn)品實(shí)施同等待遇的補(bǔ)貼優(yōu)惠，鼓勵(lì)本土企業(yè)和國(guó)際農(nóng)機(jī)巨頭企業(yè)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)，由此激勵(lì)本土企業(yè)積極提升技術(shù)研發(fā)能力[7]，加快行業(yè)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)力較弱的企業(yè)退出市場(chǎng)，淘汰部分落后產(chǎn)能。

4.2 推行同類同檔內(nèi)差異化補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮政策對(duì)短板產(chǎn)品、先進(jìn)高效產(chǎn)品及綠色農(nóng)機(jī)的支持作用

突出以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求為導(dǎo)向的補(bǔ)貼重點(diǎn)：一是應(yīng)退出對(duì)于中低端產(chǎn)品市場(chǎng)的干預(yù)，降低市場(chǎng)已近飽和及非重點(diǎn)機(jī)具的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，將低端、低值、需求量小和監(jiān)管難度大的產(chǎn)品剔出補(bǔ)貼范圍；二是應(yīng)因地制宜選擇重點(diǎn)、短板補(bǔ)貼產(chǎn)品種類，加大對(duì)科技含量高的農(nóng)機(jī)新產(chǎn)品的補(bǔ)貼力度，特別要圍繞農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展推廣資源節(jié)約型、生態(tài)友好型農(nóng)機(jī)；三是做好產(chǎn)品分類分檔工作，科學(xué)測(cè)定同類同檔內(nèi)不同產(chǎn)品的補(bǔ)貼額，將補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與各類農(nóng)機(jī)產(chǎn)品的科技含量及實(shí)用效果掛鉤，實(shí)行差異化補(bǔ)貼。

4.3 限制地方累加補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)企業(yè)配置更多資源用于提升技術(shù)創(chuàng)新能力

近年來，我國(guó)中央“一號(hào)文件”多次強(qiáng)調(diào)應(yīng)提升高端農(nóng)業(yè)機(jī)械的研發(fā)應(yīng)用，通過科技創(chuàng)新的力量來提高我國(guó)農(nóng)機(jī)化的水平[8]。基于此，可通過限制地方過高累加補(bǔ)貼，引導(dǎo)企業(yè)更多地把精力投注到提高產(chǎn)品核心競(jìng)爭(zhēng)力以及技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新上。具體而言，一是嚴(yán)格規(guī)定并控制單個(gè)品目地方累加補(bǔ)貼額與中央財(cái)政補(bǔ)貼額相差的最高限制；二是嚴(yán)格監(jiān)控價(jià)格，嚴(yán)格規(guī)定并控制單個(gè)品目補(bǔ)貼總額占產(chǎn)品真實(shí)售價(jià)的最高比例。

4.4 推動(dòng)國(guó)內(nèi)農(nóng)機(jī)技術(shù)及產(chǎn)品走出去，轉(zhuǎn)移部分過剩產(chǎn)能

我國(guó)農(nóng)機(jī)制造業(yè)相對(duì)非洲、東南亞等發(fā)展中國(guó)家，仍在價(jià)格、技術(shù)及產(chǎn)品質(zhì)量等方面具備比較優(yōu)勢(shì)。一方面，應(yīng)鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)農(nóng)機(jī)企業(yè)提高自身產(chǎn)品、售后服務(wù)質(zhì)量及國(guó)際網(wǎng)絡(luò)布局，打造國(guó)際化品牌形象，積極出口；另一方面，支持優(yōu)勢(shì)企業(yè)參與對(duì)外援助和國(guó)際合作項(xiàng)目，可在非洲等發(fā)展中國(guó)家投資建廠以轉(zhuǎn)移部分低端過剩產(chǎn)能，服務(wù)“一帶一路”建設(shè)。

注釋：

1.數(shù)據(jù)來源：2004～2018年《中國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械工業(yè)年鑒》，下同。